引言作為以無人駕駛飛行、低空智聯網等技術組成的新質綜合性經濟形態[1]，低空經濟與大數據和數字經濟的關系密不可分，其發展依賴于大數據和數字技術的支持：通過智能化管理和數據分析，能夠優化飛行路徑和空域資源利用效率；同時，低空經濟產業產生的大量數據為數字經濟提供了新的數據資產，能夠推動產業融合和經濟增長[2]。國家數據局近期亦強調將重點推動數據產業與低空經濟等數據密集型產業融合發展，加速數智融合技術創新，在未來產業競爭中加快謀篇布局、搶占發展先機[3]。低空經濟的發展帶來了大量新的數據類型和應用場景，使得數據治理的重要性凸顯。例如，低空經濟涉及無人機、通用航空等新興產業，這些產業可能處理涉及國家安全、公共利益和個人信息的數據類型，如飛行器狀態數據、氣象數據、地理信息數據、空域使用數據等。有效的數據治理可以防止數據泄露和濫用，保障數據安全及數據權利主體的合法權益。其次，低空經濟的數據治理有助于行業規范化發展，通過標準化的數據管理和共享機制，促進產業鏈上下游的協同合作，提高整體效率。此外，科學的數據治理還能為政策制定提供可靠依據，推動低空經濟可持續發展。一、低空經濟主要應用場景低空經濟的應用場景廣泛，橫跨旅游、農業、消防等多個領域，客戶群體包括政府機關、企事業單位以及個人消費者等。因此，基于服務對象不同，前述應用場景主要可以分為面向政府（toG），面向企業（toB）和面向消費者（to（一）面向政府領域的低空經濟應用場景在目前全國多個省市地方發布低空經濟相關政策，加快低空經濟發展的同時，部分地方政府也陸續推進低空經濟相關項目，并與低空制造企業、低空運營服務企業、低空飛行保障等企業簽約。例如，廣州花都區政府近日與16家低空企業簽約，涵蓋低空AI+、低空場景應用及低空智能制造等領域[4]。面向政府領域的低空經濟典型應用場景包括如下類別：巡檢服務：經濟增長和社會運行，對基礎設施可靠性和維護即時性提出了更高的要求，傳統基于人力的巡檢模式受到勞動力支出增加、及時性、效率等因素的限制。因此，無人機巡檢服務的需求在不斷增加。無人機在航空測繪、電網、管道巡檢、國土違建巡查等領域應用越來越廣泛，它們搭載的傳感器和設備能高效采集空中數據并回傳，為政府執法部門、國企央企、基礎設施運營者提供了高效、精確的解決方案。例如，國網新疆克州供電公司開展輸電無人機自主巡檢應用，實現全天候、無盲區的精準感知，截至2024年11月，無人機自主巡檢里程累計超過1000余公里，自主巡檢采集的照片超過8萬張[5]；應急救援：如今，無人機在勘測災害現場，提供現場照明或通訊保障等應急救援場景中已經開始發揮作用，例如搭載北京移動應急通信系統的系留式無人機在地震、洪水等自然災害引發大面積通信中斷時，使用該無人機將基站設備部署在200米空中，可保證半徑最大為3公里范圍內的通信信號覆蓋[6]。未來的無人機和電動垂直起降航空器（eVTOL）依仗其無人安全性、小體積靈活度、遠程操控等特性[7]，有可能進入特種車輛和直升機難以進入的城市道路或高樓，成為警方執法、消防滅火和空中救護的主力軍。此外，當災害斷電、斷網、斷路情況發生時，傳統應急通信設備和手段無法及時快速恢復災區通信，不依賴地面設施的無人機和eVTOL等可以搭載通訊工具設備搶先一步趕到災區，為災區提供照智慧城市：在城市發展智能化、智慧化轉型的新形勢下，低空經濟的發展有助于政府提升智慧城市的治理水平。eVTOL這一新興交通工具可用于提供城市公共交通，提供便捷的城市交通解決方案，緩解地面交通壓力。公共管理方面，無人機在環境監測、城市規劃、交通管理等方面的應用均大有可為，有潛力成為政府公共管理的重要工具。低空經濟使用的信息基礎設施也可為城市管理精準決策提供實時數據輔助，實現精細化、智慧化管理。例如四川綿陽在全國范圍內首發“空天地一體化”低空智慧城市系統，可賦能智慧城市綜合治理、無人駕駛、車路協同、城市應急物流、應急消防和應急救援等領域[8]，以實現當地“加快推進低空經濟高質量發展，打造西部低空經濟示范城市”決策部署。（二）面向企業領域的低空經濟應用場景面向企業領域的低空經濟應用場景廣泛，主要包括運輸物流、農業植保、以及巡檢維護等。運輸物流：在運輸物流方面，無人機和eVTOL能解決人員和貨物“點對點”急速運輸的需求，其也可觸達一些偏遠、或人力不易觸達的目的地，例如高樓或深山地區的居民等。雖然運輸成本仍較高，但無人機因其在速度、以及可解決特殊目的地等方面的優勢，已被一些領先的運輸物流企業廣泛使用，甚至已有城市建設了供運輸物流企業起降無人機的公共機場。例如在深圳市龍華區，美團開辟7條無人機配送航線和3條醫療航線；豐翼科技建成12個無人機起降平臺、10條航路，開通29條航線，并在星河CBD樓頂建設了無人機機場，每天送出幾百單外賣[9]；2024年4月海口與珠海兩地首次實現無人機公共貨運物流跨海飛行[10]。農業植保：在農業植保領域，無人機通過攝像頭、傳感器等設備，能實時獲取農林地的實時情況，為種植和防護提供技術保障，也可進行精準均勻的噴灑作業。通過使用無人機進行農藥噴灑、病蟲害監測等作業，可以大幅提高工作效率和作業質量。同時，無人機還能夠避免操作人員長時間接觸農藥，保障人員安全。未來的eVTOL可以作為空中作業平臺，搭載各種農業作業設備，如噴藥設備、播種設備等，并適應各種復雜地形和氣候條件[11]。巡檢維護：在巡檢維護領域，無人機搭載高清攝像頭、紅外熱成像等設備，結合物聯網、云計算和人工智能等技術，能夠完成大面積、高效的巡檢任務，包括電力線路巡檢、交通基礎設施的結構健康監測、油氣管道的安全巡查，以及可再生能源設施的維護監控等。涉及面積大或位置偏的基礎設施的企業，例如風電場、建筑企業，均可能使用無人機巡檢。例如，國網四川送變電公司即使用大疆無人機巡檢總長超過6500千米藏區電網線路[13]。eVTOL具備載人功能，可將維保人員運輸至地面交通無法抵達的區域，例如深山中的輸電線路、基站等，實現偏遠地區基礎設施的維護。實踐中，面向企業領域的低空經濟服務商的服務模式也是多種多樣。以無人機為例，一些服務商可以為有無人機使用需求的企業客戶提供一站式服務，包括提供加載了定制化軟件和管理平臺的無人機，提供飛手以完成飛行，并為企業客戶提供平臺管理、數據分析服務等；也有服務商只提供上述環節中的部分服務。（三）消費者領域的低空經濟應用場景近年來，低空經濟作為蓬勃發展的新興產業也正在滲透到普通消費者日常生活中，為消費者帶來前所未有的便捷體驗，尤其是在交通出行、文化旅游、運動娛樂等領域。交通出行：低空經濟產品eVTOL逐漸進入大眾視野。通過eVTOL內部的載人和載貨空間，eVTOL企業能夠服務有短程和中程私人通勤需求的人員及貨物運輸需求。相較于傳統交通方式，低空飛行器既能為消費者提供更為高效的服務，又能文化旅游：景區也推出了各種類的低空經濟旅游產品，包括直升機觀光、動力傘飛行、熱氣球體驗等形式。消費者可以搭乘eVTOL從低空視角俯瞰自然景觀或城市風貌，或是通過無人機搭載AR或VR設備獲得實時的導覽信息和景點介紹。相較于傳統旅游方式，消費者可以獲得全新的沉浸式體驗，更深入地了解旅游目的地。運動娛樂：模擬飛行體驗等新型娛樂形式開始流行。在商家提供的模擬飛行體驗服務中，消費者可以通過專業的飛行模擬器，模擬駕駛各種類型的飛機，包括直升機、固定翼飛機等，進行起飛、飛行和降落等操作。此外，還有針對無人機的競速比賽，選手通過操控高速飛行的無人機在專門的賽道上進行競速比賽，觀眾則可以通過VR設備實時觀看比賽。二、低空經濟主要數據治理問題（一）面向政府領域的數據治理問題鑒于面向政府領域的低空經濟應用場景主要包括與社會運行、政府機關行使職權、國計民生有較大關聯度的場景，在相關法律法規項下，為政府提供低空經濟服務的企業開展的數據處理活動將可能涉及國家秘密、核心數據、重要數據、測繪數據（包括構成國家秘密的涉密測繪地理信息），且相關企業所提供的低空經濟信息系統本身也可能被認定為關鍵信息基礎設施，使之被認定為關鍵信息基礎設施運營者（CIIO）。相較面向企業和普通消費者的應用場景，面向政府的應用場景所涉數據處理活動更為敏感，并受制于更嚴格的合規要求。面向政府領域的低空經濟應用場景涉及的主要數據治理問題概述如下：1.測繪等領域中的國家秘密保護對于測繪領域，如在《低空經濟系列：飛行汽車法律問題初探》一文所分析，無人機、eVTOL傳感器采集、處理地理信息數據的行為可能被認定為測繪行為。受政府機關委托進行土地測繪、巡檢服務或提供測繪無人機設備的企業將可能接觸到《測繪地理信息管理工作國家秘密目錄》項下的涉密測繪地理信息，因而將受到《測繪法》《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等法律法規關于測繪資質、數據本地化等相關限制。《測繪地理信息管理工作國家秘密范圍的規定》附件詳細列舉了構成絕密級事項、機密級事項和秘密級事項的測繪地理信息。對于該等信息而言，對外提供應當按照國務院和中央軍事委員會規定的審批程序，報國務院測繪行政主管部門或者省自治區、直轄市人民政府測繪行政主管部門審批；如需將涉密測繪成果數據提供給境外的，需要經依法批準，否則不得以任何形式將測繪成果攜帶或者傳輸出境。此外，企業應當建立健全測繪成果資料的保管制度，配備必要的設施，確保測繪成果資料的安全，并對基礎測繪成果資料實行異地備份存放制度。除測繪領域之外，根據《保守國家秘密法》第9條規定，國家秘密還包括國民經濟和社會發展中的秘密事項、維護國家安全活動和追查刑事犯罪中的秘密事項等類型。因此，為政府機關提供智慧城市服務，或公安、消防等執法或應急管理部門使用的無人機設備的企業在相關應用場景下可能接觸或獲得標注了密級的保密信息，或雖沒有標注密級，但因反映政府部門內部信息、執法部門內部流程、敏感行業運行數據等對國家安全和利益存在重大影響的涉密信息，需要企業重若涉及處理涉密信息，則企業應按照《保守國家秘密法》及其實施條例履行相關合規工作，包括制定管理規章制度，開展信息定密、載體標記、人員管理、系統管理等。特別地，企業應避免在互聯網及其他公共信息網絡或者未采取保密措施的有線和無線通信中傳遞國家秘密，或未經允許將國家秘密或其載體攜帶、傳遞出境。根據《反間諜法》，間諜組織及其代理人以外的其他境外機構、組織、個人實施或者指使、資助他人實施，或者境內機構、組織、個人與其相勾結實施的竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報以及其他關系國家安全和利益的文件、數據、資料、物品的活動屬于間諜行為，《刑法》亦規定了相應的刑事責任。因此，除遵守上文關于國家秘密的一般性規定外，對于任何可能關系到國家安全和利益的文件、數據、資料、物品，企業還應識別并明確相關文件、數據、資料、物品的涉密屬性，落實內部保密制度，嚴格限制能夠接觸該等文件、數據、3.重要數據與核心數據保護在《數據安全法》項下，“重要數據”被定義為一旦遭到篡改破壞、泄露或者非法獲取、非法利用等可能危害國家安全、經濟運行、社會穩定公共健康和安全等的數據。我國正在迎來重要數據監管落地，目前相關部門和地區正在推進重在全國網絡安全標準化技術委員會發布的《數據安全技術數據分類分級規則》（GB/T43697-2024）所附《重要數據識別指南》項下，具備下述因素之一的數據可被識別為重要數據：若企業處理重要數據，除了作為數據處理者履行《中華人民共和國數據安全法》等適用的法律法規規定的一般數據安全保護義務及網絡安全義務外，相關企業作為重要數據處理者，還應關注如下合規要點：企業應明確數據安全負責人和管理機構，落實數據安全保護責任；按照規定對其數據處理活動定期開展風險評估，并向有關主管部門報送風險評估報告。風險評估報告應當包括處理的重要數據的種類、數量，開展數據處理活動的情況，面臨的數據安全風險及其應對措施等；關鍵信息基礎設施的運營者在中華人民共和國境內運營中收集和產生的重要數據應當在境內存儲。在重要數據基礎上，《數據安全法》還規定了“核心數據”，即關系國家安全、國民經濟命脈、重要民生、重大公共利益等的數據。處理核心數據的，應采取比處理重要數據更加嚴格的管理制度和措施。4.關鍵信息基礎設施運營者合規考量《關鍵信息基礎設施安全保護條例》規定，關鍵信息基礎設施，是指公共通信和信息服務、能源、交通、水利、金融、公共服務、電子政務、國防科技工業等重要行業和領域的，以及其他一旦遭到破壞、喪失功能或者數據泄露，可能嚴重危害國家安全、國計民生、公共利益的重要網絡設施、信息系統等。根據《國家綜合立體交通網規劃綱要》[14]，國家健全關鍵信息基礎設施安全保護體系，提升車聯網、船聯網等重要融合基礎設施安全保障能力。為了實現低空空域的飛行器管理和信息交互，低空活動同樣依靠“空聯網”這一高效智能化和數字化的低空基礎設施系統，以實時管理低空活動網絡，以及解決低空飛行活動帶來的復雜管理和安全問題[15]。在未來城市中，空聯網將可能在公共通信和交通領域中承擔關鍵職能，若遭到破壞，可能導致大規模的交通混亂、財產損失和人身傷害，因此空聯網相關系統可能被認定為“關鍵信息基礎設施”。若企業為某一地區搭建或運營“空聯網”等低空經濟所涉關鍵網絡設施或信息系統而被認定為關鍵信息基礎設施運營者，則該等企業應遵守《關鍵信息基礎設施安全保護條例》項下的運營者相關要求，包括建立健全網絡安全保護制度和責任制，保障人力、財力、物力投入、設置專門安全管理機構具體負責本單位的關鍵信息基礎設施安全保護工作，每年至少進行一次網絡安全檢測和風險評估等。特別地，根據《數據出境安全評估辦法》和《促進和規范數據跨境流動規定》，關鍵信息基礎設施運營者向境外傳輸重要數據或個人信息，無論該等信息的“條數”或所涉“主體數量”，均應（二）面向企業領域的數據治理問題面向企業領域的低空經濟應用場景可能涉及的數據類型主要包括：（1）與所服務的企業客戶相關的個人信息，例如，A企業為某運輸物流企業提供無人機和飛行服務，A企業可能接觸運（2）所服務的企業客戶自身、或其上下游客戶的商業信息，例如，假設B企業為某風電場提供無人機巡檢服務，B企業可能接觸風電場的設施數量、生產能效等商業信息，其中的一些信息可能構成商業秘密；（3）在巡檢領域，視巡檢目標不同，如巡檢關乎國計民生的央國企重要基礎設施，也可能涉及收集和處理重要數據乃上文已討論國家秘密和重要數據治理問題，在此不再贅述。其他面向企業領域的低空經濟應用場景所涉及的主要數據治如前文所述，面向企業領域的低空經濟應用場景中，服務商的服務模式呈現多樣性。因此，服務商除了需確保其數據處理活動全流程合法合規外，還應根據業務模式厘清其與企業客戶在數據處理各環節的分工，并基于所涉數據的類型和性質（例如，是否涉及個人信息、商業秘密，國家秘密）等因素，判斷風險要點并與企業客戶就權責、風險劃分達成協數據處理協議通常應就雙方的數據處理角色、處理活動的基本情況、各自的權利義務以及相關數據保護要求等作出約定。如果數據處理活動涉及跨境處理，還應核查是否可能存在禁止/限制出境的數據類型，并按照法律要求履行相關合規義務（如簽訂《個人信息出境標準合同》或進行安全評估等）。部分法規亦就數據處理活動雙方須簽訂書面文件及約定內容作出了規定。例如，《網絡數據安全管理條例》規定網絡數據處理者向其他網絡數據處理者提供、委托處理個人信息和重要數據的，應當通過合同等與網絡數據接收方約定處理目的、方式、范圍以及安全保護義務等，并對網絡數據接收方履行義務的情況進行監督。向其他網絡數據處理者提供、委托處理個人信息和重要數據的處理情況記錄，應當至少保存3年；《個人信息保護法》規定，委托處理關系中的各方應約定委托處理的目的、期限、處理方式、個人信息的種類、保護措施以及各方的權利和義務等。2.數據收集和存儲合規低空經濟服務商在提供服務過程中可能會主動收集或接收企業客戶所提供的數據。例如，進行植保或巡檢服務時可能會收集地理信息、設施運行數據、設施照片等。在此情況下，服務商作為收集數據的一方須確保數據來源的合法性，例如收集個人信息時須取得個人信息主體對于個人信息處理活動的授權同意。服務過程中，低空經濟服務商還可能得知企業客戶的商業秘密或其他專有信息。就此，一方面雙方應簽署保密協議，對商業秘密的范圍和使用作出限定，另一方面可明確相關數據刪除或銷毀的要求，包括刪除或銷毀的條件、流程等。數據存儲方面，對于提供服務期間所收集的數據，低空經濟服務商應視收集數據類型、敏感性的差異，考慮存儲地點為SaaS系統、本地數據庫或租賃的云服務。如涉及采購第三方云服務存儲數據的，應當對第三方的數據安全保護能力進行3.合作處理數據活動中的數據治理低空經濟服務商作為提供服務的一方，除僅負責提供飛行器或技術相關服務或工具，但不參與具體的數據處理活動（例如僅向客戶提供無人機，飛手由客戶自行聘請，相關活動由客戶自行開展）外，服務商與企業客戶將可能構成委托處理、共享、共同處理等數據處理關系。例如，《個人信息保護法》主要明確了三類個人信息處理類型可能產生的法律關系，包括（1）委托處理；（2）提供；和（3）共同處理。企業應在合作處理數據活動的前期從數據控制權、數據流向等角度考慮數據處理關系的定性，并簽訂《數據處理協議》，特別是注意相關法律項下的合規義務，如個人信息委托處理和共享關系下個人信息提供方需事先進行個人信息保（三）消費者領域的數據治理問題在消費者領域，低空經濟帶來全新可能性的同時，也暴露出許多需要關注的數據治理問題。以無人機產業為例，無人機在銷售、使用和飛行過程中主要會采集兩類個人信息：（1）無人機持有者的個人信息；和（2）無人機飛行過程中收集第一，在無人機系統銷售、使用的過程中，企業通常會收集無人機購買者的姓名、證件類型、有效證件號碼、系統登錄賬號、登錄密碼、產品型號等。如果企業將無人機運用至物流場景，則可能還會涉及第三方（如收件人）的姓名、手機第二，無人機在飛行過程中會進行圖像拍攝和收集，也可能采集到非無人機持有人的個人信息。例如通過無人機搭載的視頻傳感器，無人機可能會收集到自然人面部信息、航空器內外影像等信息。在eVTOL載人交通的場景下，數據采集的范圍可能進一步擴大，涵蓋駕駛人和乘機人行蹤軌跡、音頻、視頻、圖像和生物識別特征等信息。上述個人信息的收集是否符合法律規定、用途和目的是否明確，是否采集了非必要數據、企業是否存在超范圍使用或未明示告知的情況等，都將成為數據治理的關鍵問題。尤其是對于無人機在飛行過程中收集的個人信息，可能存在無法取得個人信息主體的同意的問題。目前，我國尚未出臺針對無人機飛行具體的數據保護規定，僅在《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第三十四條原則性地規定了禁止利用無人駕駛航空器非法采集信息，或者侵犯他人其他人身權益，但是缺乏細化的規定。目前企業可以考慮參考汽車數據合規治理的要求，針對無人機在飛行過程中收集到的個人信息，在無法征得個人同意的情況下，飛行器采集到的個人信息且對外提供的，應當進行匿名化處理，包括刪除含有能夠識別自然人的畫面，或者對畫面中的人臉信息等進行局部輪廓化處理等。三、低空經濟數據開發應用關注要點（一）數據權屬與使用限制雖然目前我國立法層面未對數據產權的內涵進行界定，但在2022年12月19日，中共中央、國務院發布的《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（“數據二十條”）中，明確了公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度，以及數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。首先，對于低空經濟相關企業在生產運營活動中采集加工的不涉及個人信息和公共利益的數據（例如在物流場景中企業通過低空運輸生成的時效數據），應當由采集或生成數據的企業依法依規持有、使用、獲取收益。其次，對于低空經濟相關企業收集的個人信息，企業應謹慎考慮確權問題。相關企業受限于個人信息主體的授權范圍，應按照個人信息主體明示同意的目的、方式和范圍處理個人信息，不采取“一攬子授權”、強制同意等方式過度收集個人信息。如企業希望對于個人信息數據進行二次開發，應確保充分告知個人信息主體并就二次開發另行取得同意。最后，企業在低空經濟商業活動中還可能收集到具有較高敏感性的數據。例如，無人機可能在航拍影像中采集包含軍事管理區、國防科工單位以及縣級以上黨政機關等重要敏感區域的地理信息、車輛流量、物流等反映經濟運行情況的數據等。企業在處理此類可能危害國家安全、公共利益的重要數據時也應格外謹慎，可以考慮參考汽車數據合規治理要求，例如確保相關數據存儲在境內、在開展處理活動時及時開展風險評估并報送有關機關等。可進一步參考前文關于面向政（二）數據交易與流通低空數據是相關企業運營的重要資產，通過合理的交易與流通機制，其數據價值可以得到進一步釋放。相關企業在進行數據來源：作為數據需求方的企業需要判斷提供方數據來源合法合規性，數據是其自行產生還是公開收集或經其他方式取得，是否獲得權利人授權（評估授權路徑以及授權的有效性）或主管部門批準。數據