安徽省鄉鎮國土空間總體規劃編制規程（試行）

1范圍

本文件規定了安徽省鄉鎮國土空間總體規劃的編制原則、工作流程、規劃主要內容和成果要

求等。

本文件適用于安徽省行政區域內鄉、鎮國土空間總體規劃的編制工作。市、縣中心城區城鎮

開發邊界外的街道辦事處，可參照執行。

2規范性引用文件

下列文件中的內容通過文中的規范性引用而構成本文件必不可少的條款。其中，注日期的引

用文件，僅該日期對應的版本適用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本（包括所有的修

改單）適用于本文件。

GB/T19231土地基本術語

GB/T1682地圖學術語

GB/T502808城市規劃基本術語標準

CJJ83-2016城鄉建設用地豎向規劃規范

《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（自然資辦發〔2020〕51號）

《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（自然資源部，2020.09）

《安徽省縣級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（安徽省自然資源廳，2021.08）

3術語和定義

下列術語和定義適用于本文件。

3.1鄉鎮政府駐地townshipgovernmentresident

鄉、鎮人民政府所在地，是實際已開發建設、市政公用設施和公共服務設施基本具備的空間

地域。

3.2永久基本農田permanentbasicfarmland

保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。

3.3生態保護紅線ecologicalprotectionredline

生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域界線。

3.4城鎮開發邊界urbandevelopmentboundary

在一定時期內因城鎮發展需要，可以集中進行城鎮開發建設、以城鎮功能為主的區域界線，

涉及城市、建制鎮以及各類開發區等。

—2—

3.5歷史文化保護線historicalandculturalprotectionline

文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、水下文物保護區、地下文物埋藏區等在內的歷史文

化保護的控制界線。

3.6洪澇風險控制線floodriskcontrolline

為保障防洪排澇系統的完整性和通達性，為雨洪水蓄滯和行泄劃定的自然空間和重大調蓄設

施用地范圍，包括河湖濕地、坑塘農區、綠地洼地、澇水行泄通道等，以及具備雨水蓄排功能的

地下調蓄設施和隧道等預留的空間。

3.7造林綠化空間控制線afforestationandlandgreeningspacecontrolline

為科學落實規劃造林綠化空間，確保實現規劃期內森林覆蓋率和林地保有量目標，依據造林

綠化空間適宜性評估和上圖入庫方案，落實到國土空間規劃中的空間界線。

3.8自然保護地natureprotectedareas

由各級政府依法劃定或確認，對重要的自然生態系統、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自

然資源、生態功能和文化價值實施長期保護的陸域或海域。

3.9村莊建設邊界villageconstructionboundary

村莊集中建設用地的控制線。一般包括村莊現狀建設用地和近遠期發展所需要的宅基地、公

共管理和公共服務設施用地、道路交通用地、公用設施用地、經營性建設用地、留白用地等用地。

3.10行政村administrativevillage

由依法設立的村民委員會進行村民自治的管理范圍。

3.11中心村centralvillage

鄉鎮行政區域內具有一定人口規模集聚，基礎設施和公共設施較完善，兼為周邊服務的農村

居民點。

3.12自然村village

行政村內長期自然形成的、具備基本基礎設施和服務設施的農村居民點。

4總則

4.1規劃定位

鄉鎮國土空間總體規劃是市、縣國土空間總體規劃的細化落實，是對鄉鎮行政區內國土空間

開發、保護、利用、修復作出的綜合部署和具體安排，是編制鄉鎮國土空間詳細規劃（村莊規劃）

和開展各類開發保護活動、實施國土空間用途管制的基本依據。

—3—

4.2規劃期限

一般與上一層級國土空間總體規劃期限一致，并對更長遠的發展作出預期性安排。近期一般

與所屬市、縣（區）國民經濟和社會發展五年規劃期限相銜接。

4.3規劃范圍與層次

鄉鎮國土空間總體規劃范圍應為鄉鎮全部行政轄區，可根據需要確定以一個或幾個鄉鎮為一

個片區編制鄉鎮國土空間總體規劃。

鄉鎮國土空間總體規劃一般包括鄉鎮域和鄉鎮政府駐地兩個層次。鄉鎮域層面重點完善全域

國土空間格局、空間用途管制、村莊布局優化及各類設施的統籌安排等規劃內容。鎮政府駐地以

同級城鎮開發邊界為規劃范圍，鄉政府駐地以空間上集中連片的建設用地為規劃范圍，重點完善

用地布局、住房建設、設施安排和特色風貌引導等規劃內容。

其中，鎮人民政府駐地規劃范圍為同級城鎮開發邊界范圍，鄉人民政府駐地規劃范圍為鄉政

府所在地的一個或幾個村莊建設邊界圍合范圍。

4.4編制原則

4.4.1堅持底線思維，綠色發展

堅持最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約用地制度，嚴格落實上級下達各項約

束性指標。強化自然資源統籌利用和用途管控，助力經濟社會全面綠色轉型發展，嚴格控制新增

建設用地規模，推動城鄉存量建設用地盤活利用，促進鄉鎮發展由外延擴張向內涵提升轉變，加

快形成節約資源和保護環境的產業結構、生產方式、生活方式、空間格局。

4.4.2堅持以人為本，提升品質

以鄉鎮政府駐地、村莊居民需求為中心，堅持城鄉融合發展，深入實施鄉村振興戰略，統籌

優化城鄉空間和資源配置，完善各級各類保障與服務設施，實現高質量發展、高品質生活。

4.4.3堅持上下結合，強化實施

加強對上位國土空間規劃管控內容的深化、細化，嚴格落實市縣規劃下達的核心指標，并將

本級規劃約束性、預期性指標進行分解，保障規劃管控的上下傳導。銜接國土空間專項規劃要求，

突出規劃分期實施，對近期實施項目庫做出統籌安排和行動計劃。

4.4.4堅持因地制宜，突出特色

尊重自然地理格局，加強歷史文化資源保護，突出地域特色，塑造特色田園風貌。創新開發

和保護方式，推進自然資源節約集約高效利用。推動形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、

生態空間山清水秀的特色城鎮。

—4—

4.4.5堅持公眾參與，開放共享

堅持開門編規劃，廣泛征求公眾意見，保障公眾的知情權、參與權和監督權。加強與相關部

門協調溝通和相關規劃的銜接，提升規劃實操性。

4.5編制主體與要求

4.5.1編制主體

鄉鎮國土空間總體規劃由鄉鎮人民政府組織編制。

鼓勵各地因地制宜，將若干鄉鎮作為一個片區，由其共同的上一級人民政府自然資源規劃主

管部門會同鄉鎮人民政府，組織編制該片區的國土空間總體規劃。

鄉鎮域全部納入市、縣城鎮開發邊界內的，不再單獨編制鄉鎮國土空間總體規劃。鄉鎮域部

分被納入市、縣城鎮開發邊界內的，根據行使規劃管理權的需要，組織編制鄉鎮國土空間總體規

劃；規劃范圍為鄉鎮全部行政轄區，重點完善市、縣城鎮開發邊界以外的規劃和管控內容；市、

縣城鎮開發邊界內部，按市、縣國土空間總體規劃和詳細規劃執行。

4.5.2組織要求

鄉鎮國土空間總體規劃應遵循“黨委領導、政府組織、部門協同、專家領銜、專業協作、公

眾參與”的原則，發揮多方力量共同開展規劃編制，并明確工作組織、責任分工、工作內容、進

度安排等。

鄉鎮國土空間總體規劃應當委托具有相應編制資質的單位承擔具體編制工作，鼓勵城鄉規劃

和土地規劃資質單位聯合編制。編制單位應根據鄉鎮特點，組織具有相應多專業背景的技術人員

參與規劃編制。

位于市轄區內或上位國土空間規劃提出編制要求的鄉鎮，鼓勵合并編制鄉鎮國土空間總體規

劃。行政轄區國土面積在50km2以下或所轄行政村數量不大于6個的鄉鎮，鼓勵同步推進國土空

間詳細規劃（村莊規劃）編制工作，按照相應技術規范要求分別完成規劃成果編制。

5工作流程

5.1準備工作

5.1.1制定工作方案

明確工作組織、責任分工、工作內容、進度安排等，確定規劃編制的技術路線、主要任務、

專題設置、成果框架等，有序指導規劃編制工作開展。

5.1.2夯實數據基礎

以第三次全國國土調查成果數據和年度國土變更調查數據（城鎮、村莊不打開）為基礎，按

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照有關規定進行基數轉換后，形成統一的工作底圖。充分應用基礎測繪和地理國情普查（及監測）

成果，收集自然資源、生態環境、經濟產業、人口社會、歷史文化、基礎設施、城鄉發展、區域

協調、災害風險、水土污染等相關資料和土地利用審批、耕地和永久基本農田、高標準農田、房

地一體化發證等數據，以及相關規劃成果等，加強基礎數據分析。

鄉鎮國土空間總體規劃統一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基

礎，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的工作底圖。鄉鎮國土空間總體規劃工作底圖比例尺一

般為1:5000或1:10000；同步開展國土空間詳細規劃（村莊規劃）編制工作的，工作底圖比例尺

一般為1:1000或1:2000。

5.1.3開展全面調研

通過現場踏勘、走訪、座談交流等方式，深入了解本地資源特征、發展問題與發展訴求。對

土地利用狀況、產業特征和低效用地、農民建房等情況開展摸底調查，掌握土地存量及流量情況。

重點加強對鄉村基礎條件、設施配置以及農村人口年齡結構、流動趨勢方面的研究。

5.1.4加強銜接分析

依據省、市資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價成果，結合地方實際，可采用更高

精度數據進行邊界校核和局部修正，形成承載力和適宜性分析結果。梳理自然資源、生態環境、

歷史文化、經濟社會、土地利用和城鄉建設等方面的基礎資料，整合鄉鎮政府、相關部門及居民

對鄉鎮的發展要求，研究、歸納上位規劃剛性傳導內容與要求，為鄉鎮域空間資源配置和指標控

制提供支撐。

5.2規劃編制

5.2.1開展專題研究

突出鄉鎮自然地理格局或歷史人文資源特色，深入調研分析，挖掘地方特色，綜合新技術方

法，根據規劃需要對有關重大問題開展專題研究。皖北地區宜開展水資源利用風險、采煤沉陷區

治理、中低產田改造或村莊布局優化等專題研究；江淮丘陵地區宜開展村莊整治、水旱災害治理

或特色小鎮發展等專題研究；沿江平原地區宜開展岸線資源保護、洪澇災害治理或城鄉統籌發展

等專題研究；皖西山區宜開展生態屏障構建、紅色旅游文化或脫貧攻堅鞏固等專題研究；皖南山

區宜開展山洪災害治理、生態環境保護、歷史文化保護利用或鄉村旅游發展等專題研究。

5.2.2編制規劃方案

在基礎數據分析、調研分析和專題研究成果的基礎上，深化落實上位國土空間總體規劃的各

項管控及傳導內容，編制規劃方案。

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5.2.3進行方案論證

分階段征求相關各級部門意見，由編制主體或上級自然資源規劃主管部門組織開展規劃成果

的專家論證。

規劃論證及意見反饋情況應在編制說明中形成專章。對于存在重大分歧的意見建議，要經過

充分論證并多方征求意見后形成決策方案；對涉及重大生態環境影響的規劃舉措及重大項目應通

過規劃環境影響評價進行論證。

5.3規劃審批

5.3.1推進公眾參與

貫徹落實以人民為中心理念，堅持開門編規劃，建立全流程、多渠道的公眾參與機制。落實

開門編規劃要求，通過座談會、交流會、聽證會等多種手段，或利用各類媒體和信息平臺，充分

聽取村民代表、法人或其他組織的意見和建議，保障各階段公眾參與的廣泛性、代表性和實效性。

規劃成果報批前，應以通俗易懂的方式，分階段征求社會各方意見。規劃公示時間不少于30天，

并根據征求意見情況，對規劃內容進行修改完善。

5.3.2按程序報批

鄉鎮國土空間總體規劃應經同級人民代表大會審議后，報上一級人民政府審批。其中，市轄

區的鄉鎮、縣級人民政府所在地鎮的國土空間總體規劃，報設區的市人民政府審批，并報省人民

政府自然資源主管部門備案。

5.3.3數據庫匯交

鄉鎮國土空間總體規劃批準之日起30個工作日內，市縣自然資源和規劃主管部門要將規劃成

果逐級匯交至省自然資源廳，納入國土空間規劃“一張圖”統一管理。規劃成果數據庫的具體要

求，按照省自然資源廳另行規定執行。

5.3.4規劃成果公告

規劃成果獲批后，應在1個月內向社會公告。涉及向社會公開的圖件，應符合國家地圖管理

有關規定并依法履行地圖審核程序。

6規劃主要內容

6.1發展定位與目標

6.1.1發展定位

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立足于地區整體發展情況，落實上位規劃對本鄉鎮的總體定位、主要職能和管控要求，結合

鄉鎮自身特色、發展條件以及鄉村振興戰略要求，明確鄉鎮發展定位。

6.1.2國土空間開發保護目標

落實上位規劃指標要求，綜合考慮鄉鎮國土空間開發保護的現狀條件及規劃任務，明確國土

空間開發保護的量化指標。

規劃指標體系可參考“附錄A表A.1”。

6.1.3國土空間發展策略

落實市縣高質量發展要求，根據鄉鎮總體定位與目標，結合自身資源稟賦及未來發展趨勢，

注重引導國土空間開發保護方式轉變，提升國土空間開發保護質量和效率，提高國土空間治理能

力，從資源保護、開發利用、整治修復等方面提出鄉鎮國土空間保護利用的總體策略。

6.2國土空間總體格局

6.2.1總體格局

按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，落實上位規劃要求，優化空間

布局結構，控制開發強度，確定全域國土空間保護、開發利用、整治修復的總體格局。

6.2.2規劃分區與用途管制

圍繞國土空間保護開發總體格局，結合地域特征和經濟社會發展水平，遵循全域全覆蓋、不

交叉、不重疊的基本原則，在上位國土空間總體規劃確定的規劃分區基礎上進行細化，劃定二級

分區，制定分區統計表。分區統計表應按照“附錄A表A.2”制定。

各鄉鎮可根據地方特色資源和發展路徑，細化鄉村發展區二級分區，制定規劃分區用途準入

原則和管制要求。其中，鄉規劃中可簡化二級分區，在鄉政府駐地規劃范圍內劃定居住生活區、

綜合服務區、商業商務區、綠地休閑區等規劃分區。

6.2.3重要控制線

a）嚴格落實三條控制線

嚴格落實上位規劃相關要求，在鄉鎮域范圍內統籌落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態

保護紅線和城鎮開發邊界（以下簡稱“三線”），明確“三線”空間坐標、范圍界線和管控措施。

“三線”上圖的具體要求和管控措施，應滿足自然資源部和省有關規定。其中，永久基本農田保

護紅線、生態保護紅線應分解統計各行政村所含面積，確保“數、線、圖”一致，做到落地準確、

邊界清晰。

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b）根據鄉鎮特征劃定其他控制線

根據上位規劃要求、資源特征和管控需要，可在鄉鎮域范圍內劃定歷史文化保護線、洪澇災

害控制線、造林綠化空間控制線、重大基礎設施廊道控制線、河湖水系岸線等重要控制線，明確

各類控制線空間坐標、范圍界線和管控措施。

c）劃定村莊建設邊界

對位于城鎮開發邊界外，規劃中提升型和穩定型村莊，應劃定村莊建設邊界。劃定村莊建設

邊界，不得與耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線沖突，應根據規劃控制指標、村莊發

展前景以及村莊人口變化趨勢與規模預測，結合現狀河流、湖泊、林地、山川、道路等各類邊界

合理劃定。

統計匯總表應按照“附錄A表A.3.1-表A.3.3”制定。

6.2.4留白用地

規劃中可通過指標預留或用途留白的方式增強規劃彈性。

指標預留即預留建設用地指標，是在鄉鎮行政區域內，在不突破規劃建設用地總規模、不占

用耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線的前提下，可用作村民居住、農村公共公益設施、

零星分散的鄉村文旅設施及農村新產業新業態等用地使用。在建設項目規劃審批時落地機動指標、

明確規劃用地性質，并在項目批準后更新規劃數據庫。

用途留白主要是在鄉鎮政府駐地規劃范圍內，對一時難以明確具體用途的建設用地，可暫不

明確規劃用地性質，在建設項目規劃審批時明確規劃用地性質，并在項目批準后更新規劃數據庫。

規劃中應根據鄉鎮實際特征與發展需要，合理設置預留機動建設用地指標比例。包含上位規

劃預留的機動建設用地指標在內，皖西山區、皖南山區的鄉鎮，預留機動建設用地指標比例一般

不宜超過5%；江淮丘陵地區的鄉鎮，預留機動建設用地指標比例一般不宜超過4%；皖北平原、沿

江平原的鄉鎮，預留機動建設用地指標比例一般不宜超過3%。幾個鄉鎮聯合編制規劃的，預留機

動建設用地指標應分解至各鄉鎮。

鼓勵結合存量低效用地或空間布局優化設置留白用地。在鄉鎮政府駐地邊緣，對于地上無現

狀建設、近期無實施項目或現狀易于拆遷的空間進行留白。鼓勵將鄉鎮政府駐地內現狀低效利用

待轉型、待騰退區域，尚未明確建設意向的空間以及鄰近生態敏感度相對較高區域的集中建設地

塊進行留白，作為集中建設區功能優化和產業發展預留空間。

6.2.5產業布局

落實鄉村振興發展要求，結合鄉鎮產業發展實際，提出產業發展目標、產業類型和重點區域。

規劃應按照主管部門規定，安排一定比例的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地；落實設

施農業用地政策，依法依規保障作物種植和畜禽水產養殖設施用地。制定產業發展正負面清單，

明確鼓勵發展類和禁止發展類產業類型，提出產業發展引導措施。

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推進農村一二三產業融合發展，規模較大、工業化程度高、分散布局配套設施成本高的產業

項目要進入縣級及以上城市的產業園區；具有一定規模的農產品加工要向有條件的鎮城鎮開發邊

界內集聚，不宜在鄉政府駐地規劃用地范圍內新增；直接服務種植養殖業的農產品加工、電子商

務、倉儲保鮮冷鏈、產地低溫直銷配送等產業，原則上應集中在村莊建設邊界內。

對利用農村本地資源開展農產品分揀、初加工、發展休閑觀光旅游、農業采摘活動而必需的

配套設施及鄉村民宿等項目建設，在不占用耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、不突

破國土空間規劃建設用地指標等約束條件、不破壞歷史風貌和影響自然環境安全的前提下，可以

使用規劃留白用地，或規劃預留的建設用地機動指標。鼓勵鄉村重點產業和項目使用集體經營性

建設用地；積極盤活農村存量建設用地，在充分尊重農民意愿的前提下，騰挪空間用于支持農村

產業融合發展。

6.2.6國土空間用途結構優化

落實上位規劃控制指標，促進國土空間格局優化，以優先保障農業用地尤其是耕地資源、滿

足生態用地需求、補齊基礎設施短板、優化鄉村建設用地、提升國土景觀風貌為順序統籌安排，

嚴格控制各類建設占用農業和生態用地。統籌并合理安排集體經營性建設用地布局和用途，依法

控制集體經營性建設用地規模，促進集體經營性建設用地的節約集約利用。

按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》規定，合理確定鄉鎮行政

區域范圍內的各類用地空間布局。其中，城鎮開發邊界外用地規劃深度以一級類或二級類為主，

城鎮開發邊界內用地可根據需要細化至二級類或三級類。堅持保護優先、節約集約，統籌各類資

源要素保護和開發利用，制定國土空間用途結構調整方案，明確國土空間結構調整和優化的重點、

方向及時序安排，制定國土空間功能結構調整表。可參考“附錄A表A.4”制定。

6.3自然資源保護與利用

6.3.1耕地資源

落實最嚴格的耕地保護制度要求，落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，遏制耕地“非農化”、

防止“非糧化”，確保耕地保有量、耕地和永久基本農田保護面積不減少、質量不降低、生態有提

高。分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序，引導新發展林果業上山上坡，鼓勵利用“四

荒”資源，不與糧爭地。強化耕地用途管制，嚴格管控耕地轉為其他農用地。

落實耕地保有量、永久基本農田保護目標任務，把耕地和永久基本農田圖斑帶坐標、帶位置

落實到具體地塊，形成矢量數據。確定高標準農田建設和土地整治項目，提高耕地和永久基本農

田質量。明確耕地后備資源潛力、分布，提出耕地后備資源開發利用時序。制定耕地占補平衡、

永久基本農田保護的實施措施。耕地和永久基本農田保護面積指標表見“附錄A表A.5”。

—10—

6.3.2水資源

嚴格落實飲用水水源保護區、水源涵養區、濕地類自然保護地等水生態保護區要求，明確保

護范圍和管控措施。統籌水資源利用，結合農田布局合理規劃農業灌溉水渠。有效保護河湖水系，

加強河湖生態空間管控，對具有重要生態價值的河湖生態用地，制定嚴格的空間用途管制措施。

6.3.3林地濕地資源

根據森林資源總量和森林覆蓋率等控制目標要求，嚴格劃定生態公益林、商品林等基本林地

集中保護區，完善林地用途管制措施。明確濕地保護范圍、保護數量、保護方式、修復措施、利

用形式和保障措施等內容，加強生態系統整體保護。

林地面積指標表見“附錄A表A.5”“附錄表A.6.1、A.6.2”。

6.3.4礦產資源

落實上位規劃要求，明確礦產資源勘查開發重點區域，科學確定礦產資源保護與開發的重要

區域，明確管控措施，促進礦業權合理設置和勘查開發布局優化。

6.4村莊布局優化

6.4.1人口規模預測

分析人口現狀、人口結構、人口流動規律等因素，合理預測鄉鎮戶籍人口和常駐人口規模，

進一步分解鄉鎮政府駐地人口和各行政村人口規模。

6.4.2村莊分級分類

a）落實鄉村振興戰略要求，優化細化上位規劃要求，將鄉鎮范圍內行政村分為特色保護、城

郊融合、集聚提升、搬遷撤并、一般保留類五類。

b）鄉鎮行政區域內的村莊居民點，按照職能和集聚規模分為鄉鎮政府駐地、中心村和自然村

三級。

c）按照安全優先、適度集聚、配套完善、服務生產的原則，在充分尊重村民意愿的基礎上，

將村莊居民點劃分為提升型、穩定型、收縮型和撤并型四類。具體分類可參照《安徽省村莊規劃

編制指南》要求進行。

村莊分級分類可參照“附錄A表A.7”進行統計匯總。

6.4.3村莊布局

根據村莊人口變化、村莊建設與空心化狀況、未來發展前景等，調整優化村莊用地布局，有

效利用農村零星分散的存量建設用地，盤活低效用地。

—11—

嚴格控制村莊搬遷撤并范圍。近期撤并型村莊，應嚴格控制在位于生存條件惡劣、生態環境

脆弱、自然災害頻發等地區的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的

村莊。因土地整治與生態修復等原因需要搬遷的，應加強可行性與合理性論證。

堅持村莊搬遷撤并與新型城鎮化、農業現代化相結合，依托適宜區域進行安置，避免新建孤

立的村落式移民社區。搬遷撤并后的村莊原址，因地制宜復墾或還綠，增加鄉村生產生態空間。

農村居民點遷建和村莊撤并，必須尊重農民意愿并經村民會議同意，并按照安徽省相關文件規定

履行程序。

6.4.4商業網點

落實縣域商業體系建設要求，按照“鄉鎮商貿中心、村村通快遞”的目標要求，立足實際，

完善鄉村商業網點和村級商業網點體系，明確各級商業網點的位置、功能、數量、規模、業態、

服務定位和特色等內容。支持村郵站、電商服務站點、快遞站點等站點共建、服務共享，實現多

站合一、一點多能、一網多用，建設完善無障礙設施設備，滿足鄉鎮居民實用消費和一般生活服

務需求。

根據本地區農產品特點和發展需求，積極完善農產品倉儲冷鏈設施。根據服務市場需求，積

極利用現有存量低效用地，規劃建設或改造農產品批發市場、集配中心、產地市場，配備預冷加

工、冷藏保鮮等冷鏈設施，明確各類冷鏈設施規劃布局與建設要求。有需要的，應以鮮活農產品

為重點，明確農產品產地冷藏保鮮設施規劃布局和建設要求。

6.4.5村莊建設用地規模

以上位國土空間總體規劃確定的鄉鎮建設用地規模為基本依據，結合鄉鎮發展目標、現狀用

地規模、產業發展要求，合理分解鄉鎮政府駐地、各行政村建設用地規模。

6.5國土空間支撐體系

6.5.1綜合交通體系

分析現狀道路交通基礎設施情況及存在問題，落實上位國土空間規劃及相關專項規劃要求，

明確落實公路、鐵路、機場、航道等區域性交通基礎設施布局和廊道控制要求。結合區域聯系、

空間特征和產業布局要求，提出鄉鎮域交通發展目標和策略，完善鄉鎮域道路網布局，明確道路

等級、走向。結合城鄉居民點和產業空間布局，銜接區域性公共交通體系與設施布局，明確鄉鎮

域重要農村公路、公共交通線路及公交站（點）布局安排，促進城鄉公交一體化。

6.5.2公共服務設施

分析現狀公共服務設施情況及存在問題，統籌考慮規劃期末鄉鎮戶籍人口規模、實際服務人

口特征和需求，結合城鄉社區生活圈體系構建，提升鄉鎮的區域中心服務能力，推進城鄉基本公

—12—

共服務均等化。明確“鄉鎮政府駐地-中心村/社區”黨群服務中心建設要求；按照鄉鎮政府駐地、

中心村、自然村的分級設置，結合鄉村產業、旅游發展等要求，分級、分類確定公共教育、文化、

體育、醫療衛生、社會福利（養老服務、殯葬設施）、便民服務、商業金融以及農村寄遞物流體系

等公共服務設施的布局、規模和建設要求等。

優化資源配置，明確全程機械化綜合農事服務中心、農村寄遞物流體系設施等的布局與建設

要求。根據鄉鎮域實際需要，可單獨建設，或與公共服務設施、商業服務業設施等合并設置。

6.5.3水利設施

分析現狀水利設施情況及存在問題，結合生產、生活、洪澇災害治理和農業灌溉用水需求，

落實上位規劃及相關專項規劃要求，明確水利基礎設施類型、布局、建設規模以及廊道管控措施，

全面提升水安全保障能力。

6.5.4其他市政公用和基礎設施

針對鄉鎮實際特征和城鄉一體化發展要求，重點完善鄉村地區供水排水、能源、通信、環衛

等設施規劃，推動城鄉市政和基礎設施互聯互通。

a）給排水設施規劃。科學預測城鄉供水、排水設施需求規模，確定鄉鎮域給水、排水設施的

規劃目標、配置標準與設施規模或服務范圍等內容。

b）能源設施規劃。根據鄉鎮實際供應條件和能源利用特征，科學預測供電、燃氣、供熱需求

總量，明確高壓輸電干線、天然氣高壓干線等能源通道走向，確定主要能源供應設施布局，提出

廊道控制和鄰避設施用地控制要求。有需要的鄉鎮可提出清潔能源用地布局規模和管控要求。

c）通信設施規劃。結合數字鄉村建設，統籌規劃鄉鎮域信息通信、廣播電視等基礎設施建設，

確定建設標準、規模和重大設施布局。

d）環衛設施規劃。確定鄉鎮域城鄉環衛設施規劃目標和配置標準，構建符合地方實際的鄉村

垃圾收運處理體系，布局建設建筑垃圾消納設施、資源化利用設施，明確重大鄰避設施用地控制

要求。

6.5.5安全韌性與防災

基于災害風險評估，確定主要災害類型，明確防災減災目標和設防標準。明確鄉鎮域內防洪

排澇、抗旱、抗震、消防、人防、防疫、地質災害防治等各類重大防災設施標準、布局要求與防

災減災措施，適度提高生命線工程的冗余度，構建韌性可靠的鄉村安全體系。

加強危險源規劃控制和鄰避要求。針對鄉鎮域內已有易燃易爆設施、危化品生產、存儲區域

和運輸等危險源，要加強研究論證，優化空間布局，落實安全防護要求。對于地質災害風險區，

應嚴格控制新增建設用地，對保留村莊居民點提出工程治理要求與安全保障措施。

—13—

6.6生態修復與國土綜合整治

6.6.1生態修復

統籌山水林田湖草一體化保護修復工作，落實上位規劃確定的生態修復任務，確定生態修復

類型、重點區域范圍和重大工程。準確識別突出生態問題，針對自然保護地、森林草原、礦山生

態、鄉村生態等重點問題區域，提出國土空間生態修復總體布局，明確國土空間生態修復目標任

務、空間范圍以及生態保護修復區域內各類空間用地的規模、結構、布局和時序。

6.6.2國土綜合整治

以鄉村振興為目標，推進鄉村地區田水路林村全要素綜合整治，優化耕地布局，增加耕地面

積，提升耕地質量。明確禁止開墾范圍，禁止開墾嚴重沙化土地、25度以上陡坡地和已納入國家

退耕還林計劃、生態保護紅線、飲用水水源一級保護區、河湖范圍內的土地，以及其他根據法律

法規要求禁止開墾的用地。研究分析農用地、建設用地、后備土地資源開發等的整治路徑，統籌

推進低效林地草地園地整理、現有耕地提質改造、高標準農田建設等，提出國土綜合整治目標，

確定整治的重點區域范圍、各類項目、時序安排和整治措施。

鄉鎮域生態修復和國土綜合整治重大工程安排表可參考“附錄A表A.8”制定。

6.7歷史文化保護與特色風貌塑造

6.7.1歷史文化保護

根據鄉鎮歷史文化資源稟賦，明確歷史文化資源保護體系，包括世界文化遺產、文物保護單

位、歷史文化名鎮名村、歷史文化街區、傳統村落、歷史建筑、非物質文化遺產，未核定公布為

文物保護單位的不可移動文物、地下文物埋藏區、水下文物保護區等，編撰歷史文化保護名錄（可

參考附錄A表A.9），劃定歷史文化保護線。

a）有需要的鄉鎮，鼓勵將尚未列入上述名錄但具有保護價值的文物古跡、傳統建筑、農業遺

跡、灌溉工程遺產等保護范圍一并劃入歷史文化保護線。根據控制線等級、規模或特征要求，明

確具體管控措施。

b）歷史文化名鎮應單設歷史文化保護章節，明確保護內容、保護措施、開發強度和建設控制、

傳統格局和歷史風貌保護、核心保護范圍和建設控制地帶范圍劃定與管控等內容。其他具有重要

歷史文化資源的鄉鎮可參照歷史文化名鎮進行。

6.7.2鄉村特色風貌塑造

加強鄉村特色風貌保護，結合自然地理分區特征，細化落實市縣規劃提出的城鄉總體風貌指

引和管控要求，明確各鄉鎮域內的山水林田湖草整體形態格局，確定整體風貌定位和總體要求。

按照農田景觀大尺度、聚落景觀小尺度的原則，搭建全域特色空間體系，保護鄉村山水格局

—14—

和農田肌理，充分彰顯“鄉野、鄉趣、鄉愁、鄉韻”的特色。對鄉村地區分類分區提出特色保護、

風貌塑造和高度控制等空間形態管控要求，注重宜人尺度建設，新建農房原則上不超過3層、高

度一般不超過12米，實現低強度開發，營造體現地域特色的田園風光。

6.8鄉鎮政府駐地規劃

6.8.1用地布局

a）鎮政府駐地。結合上位規劃下達的城鎮開發邊界和建設用地規模管控要求，深化規劃期內

城鎮主要發展空間研究，細化鎮政府駐地城鎮開發邊界劃定方案，明確集中建設區、彈性發展區、

特別用途區范圍。綜合考慮鎮政府駐地建設現狀和發展趨勢，明確用地結構調整方向，按照《國

土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》規定，合理確定各類用地比例和空間布

局，制定城鎮開發邊界內用地布局方案，主要用地應細化至二級類或三級類用地。

b）鄉政府駐地。落實上位規劃下達的建設用地規模管控要求，結合鄉村振興發展、配套設施

建設、服務功能提升等，明確鄉政府駐地的村莊建設邊界。綜合考慮現狀建設用地構成、發展趨

勢與村莊居民點整合需求，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》規

定，合理確定各類用地比例和空間布局，制定建設用地布局方案，主要用地應細化至二級類或三

級類用地。

鄉鎮政府駐地建設用地結構規劃表見“附錄A表A.10”。

6.8.2公共空間與綠地系統

結合自然地理條件，構建分布合理、尺度宜人、富有活力、具有地域文化特色的廣場、公園、

濱水和街巷等公共空間體系，推進公共空間與公共設施、市政設施和安全設施的共建共用共享，

提高公共空間利用效率。

a）鎮政府駐地。構建配置合理、結構清晰、功能完善的網絡化、均衡性公園綠地與開敞空間

布局，確定鄉鎮政府駐地結構性綠地、重要公園廣場以及重要水體的控制范圍，綜合服務半徑、

服務人口以及可達性、便利性等要求，均衡布局各類廣場綠地。結構性綠地應能夠促進城鎮集中

建設區內外部自然生態環境的相連相融；嚴格控制超大尺度、超大規模廣場公園建設，鼓勵按照

生活圈設置“口袋公園”等小型公共空間。

b）鄉政府駐地。根據建設用地規模和用地分布特點，因地制宜地制定規劃方案。建設用地集

中且規模較大的，可參照鎮政府駐地規劃公共空間與綠地系統；建設用地分散且規模較小的，應

參考《安徽省村莊規劃編制指南》要求進行規劃。

6.8.3公共管理與公共服務設施

根據實際服務人口特征和生活圈配置要求，建構完善公共服務設施體系，明確文化、教育、

體育、醫療衛生、社會福利等各級各類公共服務設施的配置標準和用地布局要求，確定公共服務

—15—

設施用地總量和結構比例。各類設施布局應考慮交通的可達性與便利性，構建步行低碳生活圈，

降低人均碳排放量和碳排放強度，提高持續減碳的自進化能力。

a）鎮政府駐地。以各級生活圈為單元補齊公共服務短板，針對常住人口構成變化趨勢和鄉村

功能復合化需求，開展適老化改造，重點完善幼兒園、中小學、衛生醫療、社區養老、體育等設

施建設。

b）鄉政府駐地。建設用地集中且規模較大的，可參照鎮政府駐地進行規劃；建設用地分散且

規模較小的，可參照《安徽省村莊規劃編制指南》要求完善公共服務設施配置。

6.8.4商業服務業設施建設

按照縣域商業網絡體系的定位和要求，綜合本鄉鎮的服務職能，鼓勵對現有鄉鎮商業服務業

設施進行現代化改造，完善鄉鎮政府駐地商貿中心建設，明確商貿中心、超市、餐飲及集貿市、

為農服務中心等服務設施的布局和規模，優化生活服務業供給，滿足鄉鎮政府駐地及周邊居民消

費需求。

鄉政府駐地建設用地分散且規模較小的，可參考《安徽省村莊規劃編制指南》要求規劃商業

服務業設施，避免超前、超規模配置。

6.8.5交通與公用設施

a）道路交通規劃。尊重現有路網形態與空間肌理，優化道路交通網絡結構和布局，明確城鎮

道路等級，確定主次干路走向、紅線寬度及主要交叉口類型等控制要求。合理布局公交站場（點）、

客運站、停車場等交通設施。積極引導低碳出行，加強自行車專用道和行人步道等慢行系統建設，

合理設置各級道路橫斷面。

b）公用設施規劃。根據用地規模、空間形態、地形地貌等要求，細化鄉鎮政府駐地市政公用

設施布局要求，明確給水、雨水、污水、供電、通信、燃氣、供熱、環衛、消防等設施布局方案，

明確各類設施建設標準、規模以及主干管網布局等內容。

c）安全設施布局。結合重要開敞空間和大型公共設施，細化鄉鎮政府駐地防災減災設施、應

急避難場所等規劃布局，明確重要疏散通道管控要求，提升安全保障水平和應急保障能力。

6.8.6“四線”管控

a）鎮政府駐地。劃定黃線、藍線、綠線、紫線，明確各控制線的管控要求。黃線劃定對鎮政

府駐地發展全局有影響的重大交通、市政基礎設施和公共安全設施用地控制界線。藍線劃定需要

納入到國土空間總體規劃管控的結構性水域，包括江、河、湖、庫、渠和濕地等地表水體保護和

控制的地域界線。綠線劃定需要納入到國土空間總體規劃管控的結構性綠地，面積不小于1.0公

頃的大型公共綠地及重要防護綠地。紫線劃定世界遺產、大遺址、歷史文化街區、文物保護單位、

歷史建筑等其他需要強制性控制的歷史文化資源保護范圍或核心保護范圍。

—16—

b）鄉政府駐地。可根據發展建設和規劃管理需要，劃定黃線、藍線、綠線、紫線。

6.8.7特色風貌

依據鄉鎮整體風貌定位，延續傳統空間格局、保護當地傳統特色風貌，體現歷史人文特色，

劃定鄉鎮政府駐地景觀風貌管控分區，提出風貌分區與特色保護、高度分區與控制、建筑風格與

色彩控制等方面的管控要求。

a）鎮政府駐地。應針對低效用地再開發、老舊街巷與住宅建筑改造等，明確實施風貌整治的

重點區域和措施。嚴格控制建筑高度，新建住宅原則上不超過6層。規劃應明確建筑體量與色彩

等方面的要求，增加公共活動空間，提出建成區風貌整治路徑與策略。

b）鄉政府駐地。應結合閑置土地、存量用地、農房改造等，制定風貌整治提升的策略和要求。

嚴格控制建筑高度，新建住宅（農房）控制在2-3層為主。可按照《安徽省村莊規劃編制指南》

要求，制定風貌整治、人居環境提升等方面的具體方案。

6.9規劃傳導、實施與保障

6.9.1制定單元規劃

鄉鎮國土空間總體規劃應將鄉鎮行政區域內劃分為若干詳細規劃編制單元，對規劃強制性和

約束性內容予以梳理，明確向下位規劃的傳導內容。

a）劃分詳細規劃編制單元

可分為城鎮單元和鄉村單元，明確各單元范圍、面積、名稱和功能定位，并提出人口與用地

規模、開發強度、建筑高度等規劃控制要求，形成單元規劃指引，指導詳細規劃編制。

城鎮單元以同級城鎮開發邊界為范圍邊界，突出功能導向，根據10-15分鐘生活圈、公共服

務半徑以及干道、河流等自然地理界線，結合管理和開發時序，劃定單元范圍邊界。鄉村單元以

一個或若干個行政村為單位劃分，應以國土空間規劃用途分區、村莊分級分類、自然地理要素、

社會經濟聯系、歷史文化等為依據劃定。

詳細規劃編制單元劃分一覽表可參考“附錄A表A.11”制定。

b）明確單元控制要求

城鎮單元:明確單元四至邊界、面積、功能定位、建設用地規模，以及單元內涉及的重要公共

服務設施、市政基礎設施、公園綠地面積、防災避難場所等的配建標準或空間布局要求；落實重

要綠線、藍線、紫線、黃線等內容；合理規劃城鎮建筑面積發展目標，嚴格管控高能耗公共建筑

建設。

鄉村單元：明確單元四至邊界、面積、功能定位、村莊人口、建設用地規模及重要設施配建

標準或空間布局要求；對村莊重點建設區域、生態修復與國土綜合整治、特色發展及傳統村落保

護與利用等提出指引；落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線等強制性內容，將指標

規模和空間布局傳導至村莊，劃定保留村莊的村莊建設邊界，明確規模控制要求；梳理村莊開發

—17—

建設的正、負面清單，引導不同類型的村莊開發建設。

單元控制要求是鄉鎮國土空間總體規劃向村莊規劃、詳細規劃傳導的重要內容。單元控制一

覽表可參考“附錄A表A.12.1、表A.12.2”制定。

6.9.2制定分期實施計劃

銜接市縣規劃近期實施計劃，結合鄉鎮實際對近期規劃作出統籌安排，落實市縣重大基礎設

施項目建設、生態修復和國土綜合整治等項目及時序安排。

對鄉鎮域產業、交通、水利、能源、電力、通信、環保、旅游等建設項目，及鄉鎮政府駐地

文化教育、醫療體育、社會福利等公共設施項目，明確近期實施重點和發展時序，制定重點建設

項目規劃表，可參考“附錄A表A.13”制定。

6.9.3制定環境影響說明

根據規劃實施后可能對環境造成的影響，編寫環境影響說明。主要內容應包括：

a）規劃實施對環境可能造成影響的分析、預測和評估。主要包括資源環境承載能力分析、不

良環境影響的分析和預測以及與相關規劃的環境協調性分析。

b）預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。主要包括預防或者減輕不良環境影響的政策、

管理或者技術等措施。

6.9.4做好規劃實施保障

宣傳引導。充分利用各種媒介向社會公布和宣傳鄉鎮國土空間總體規劃，建立規劃宣傳和交

流互動機制，將涉及村莊規劃的相關內容納入村規民約，促進規劃好用、管用和實用。

監督實施。完善社會監督機制，鼓勵公眾積極參與規劃的實施和監督。利用國土空間規劃“一

張圖”實施監督系統或衛星遙感監測等手段，開展對鄉鎮國土空間總體規劃剛性管控執行情況的

實時監測、預警和定期評估。

7分區分類指引

7.1分區分類

7.1.1自然地理分區

在鄉鎮域規劃層面，應突出自然地理特征要求，研究當地氣候和地形地貌條件、水土等自然

資源稟賦、生態環境容量等空間本底特征，分析自然地理格局、人口分布與區域經濟布局的空間

匹配關系，提出國土空間優化導向。

根據安徽省地圖（自然地理版），將全省劃分為皖北平原、江淮丘陵、皖西山區、沿江平原和

皖南山區五大自然地理分區。

—18—

各鄉鎮所屬自然地理分區可參考附錄C。

7.1.2職能分類

在鄉鎮政府駐地規劃層面，應充分考慮鄉鎮區位交通、資源稟賦、產業基礎、空間特色等因

素，結合現狀實際、區域發展和上位規劃等的要求，在規劃中應因地制宜、突出特色主導功能，

制定差異化發展模式。

鄉鎮政府駐地職能可分為一般服務型、特色帶動型和重點發展型三類。區域競爭力與產業基

礎較為薄弱，以傳統農業生產為基礎，或在上位相關規劃中未被納入重點發展的鄉鎮，可按照一

般服務型定位。具有特定歷史文化、特色產業、特色發展資源以及其他特色發展條件，且對經濟

社會發展具有一定帶動作用的鄉鎮，可按照特色帶動型定位。具有一定的產業基礎或外部支撐條

件，綜合實力或工業產業實力較強，比周邊鄉鎮輻射力更強的鄉鎮，可按照重點發展型定位。部

分鄉鎮可兼具多種類型特征，規劃應根據其主要職能要求，合理確定空間規劃方案。

7.2分區指引

7.2.1皖北平原

皖北平原地區是國家糧食主產區、長三角高質量承接產業轉移集聚區以及重要的能源和綠色

農產品生產加工供應基地。

a）加強耕地保護。應落實最嚴格的耕地保護制度，大力發展糧食生產，確保耕地數量，提升

耕地質量。加大農村土地整治、農田水利基礎設施建設，大力推進高標準農田建設。

b）保障用水安全。堅持以水而定、量水而行，嚴禁超限、超標開采地下水，把水資源作為最

大剛性約束。加快實施重要支流、中小河流和洼地易澇區治理，增強城鄉防洪排澇能力。根據皖

北地區群眾喝上引調水的要求，統籌好當地水、過境水、外調水三大水源利用，強化城鄉供水保

障。

c）促進產業發展。貫徹落實皖北承接產業轉移集聚區建設要求，加大土地資源清理整合力度，

依法依規保障作物種植和畜禽水產養殖設施用地，積極盤活存量建設用地，通過整體規劃、分期

實施、小塊起步、滾動發展大力推進節約集約用地。支持農產品加工業發展，加快農村產業融合

發展示范園建設，推動農村一二三產業融合發展。

d）控制村莊建設規模。優化鄉村空間結構，加強對人口結構特征、流動趨勢研究，提出解決

村莊空心化的規劃對策與建議，合理控制村莊建設用地規模，引導村莊建設用地減量化發展，促

進農村人口向城市、鎮區和中心村集中。

e）補齊設施短板。完善農村基本公共設施、安全設施、交通及基礎設施建設，因地制宜推進

農村人居環境整治，建設生態宜居的美麗鄉村。

f）推進生態治理。加強淮河流域水土保持和生態修復，實施河道和灘區綜合提升治理工程；

以河道生態整治和河道外兩岸造林綠化為重點，建設淮河及其支流泉河、潁河、西淝河等河流生

—19—

態廊道，積極推進礦山生態修復和采煤沉陷區治理。針對生態功能減弱、生物多樣性減少、開發

利用與生態保護矛盾突出的農田生態系統，圍繞農用地整理、建設用地整理、農用地復墾、生物

多樣性保護等方面，提出全域土地綜合整治方案。

7.2.2江淮丘陵

江淮丘陵地區是安徽省區域經濟一體化發展的先行區、長三角區域增長新引擎和引領全省發

展的核心區。

a）促進產業集聚發展。深化區域協同，根據區域產業發展要求，促進各類資源要素向鎮區、

園區集中，科學謀劃鄉鎮產業發展和空間布局，從嚴控制不切實際的大規模產業用地集聚。

b）推進設施互聯互通。統籌謀劃區域之間、城鄉之間的公共服務設施、基礎設施和安全設施

布局，提高城鄉設施網絡互聯互通水平；提升公共服務保障水平與保障能力，實現各類設施的共

建共享。

c）促進城郊旅游發展。依托區位交通、農業產業及客群優勢，探索現代農業、生態農業與地

域文化融合模式，積極推進城市近郊型農業和旅游發展，實現農產品生產安全化、供給及多元化

和服務增值化，帶動農村經濟增長。

d）塑造特色風貌。依托江淮分水嶺、文化資源、民俗風情等地域特色，尊重農民意愿，開展

村莊人居環境整治與風貌提升，注重保護傳統村落和鄉村特色風貌，加強農房建設風貌引導和安

全管控，形成江淮地區特色風貌空間。

e）加強重要生態空間保護。統籌謀劃水利工程建設，開展小流域水土保持綜合治理，推進坡

耕地、坡式經濟林地水土流失綜合整治。加強引江濟淮工程岸線用途管制，保護自然岸線和水域

生態環境，加強湖泊保護和治理。識別生態敏感性高的生態受損空間，實現系統修復和協同修復，

加強江淮分水嶺生態保護，構建完善的生態網絡結構。針對生態功能減弱、開發利用與生態保護

矛盾突出問題，加強自然生態系統與農田生態系統修復，提出全域土地綜合整治方案。

7.2.3沿江平原

沿江平原地區是安徽省依托長江黃金水道打造長三角世界級城市群的新興增長極、全國重要

的自主創新示范區和先進制造業基地、內陸對外開放的新高地、長江流域生態文明建設先行區的

重要區域。

a）嚴格落實長江大保護戰略。嚴格落實《中華人民共和國長江保護法》的保護要求，堅持生

態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發。嚴格落實上位國土空間規劃、長江流域專項規劃

以及長江流域國土空間分區分類用途管制要求。劃定河湖岸線保護范圍，嚴格控制岸線開發建設，

促進岸線合理高效利用。禁止在長江干支流岸線一公里范圍內新建、擴建化工園區和化工項目。

禁止在長江干流岸線三公里范圍內和重要支流岸線一公里范圍內新建、改建、擴建尾礦庫；但是

以提升安全、生態環境保護水平為目的的建設項目除外。

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b）加強生態安全。強化山水林田湖草等各種生態要素的協同治理，加強生態環境系統保護修

復；落實災害風險評估要求，城鎮建設和發展應避讓地質災害風險區、蓄泄洪區等不適宜建設區

域，加強防洪排澇設施建設，嚴防水土流失和洪澇災害。對風險等級高的地質災害隱患點，以及

不適宜長期居住生活的村莊，尊重群眾意愿，統籌優化村莊布局，實施搬遷避讓。對威脅鄉鎮政

府駐地、學校、景區、重要基礎設施和人口聚集區，且難以實施避險搬遷的極高、高風險地質災

害隱患點和經識別、調查新發現的穩定性差、風險等級高、不宜避讓搬遷的地質災害隱患點，實

施工程治理。

c）優化空間格局。落實長江大保護戰略和上位規劃要求，統籌區域產業轉移、交通體系建設、

生態修復等方面的工程項目布局，進一步優化鄉鎮的職能分工、產業布局及村莊空間布局，合理

引導產業集聚，促進產業轉型升級，實現綠色發展。

d）加強設施建設。結合鄉村特色產業、旅游發展，完善農村公共服務、安全、交通、農田水

利等為重點的基礎設施建設，增強服務功能，因地制宜推進農村人居環境整治。

e）提升特色風貌。整合優勢資源，積極發展現代特色農業，培育鄉村產業發展新動能。優化

農村居民點布局，加強村莊整體風貌設計，開展本土特色的民居與景觀建設，促進鄉村就地就近

城鎮化。

7.2.4皖西山區

皖西山區是全國重要的特色農產品生產加工基地、全國重要的旅游目的地、安徽省重要的生

態安全屏障。

a）保障生態安全。落實生態保護紅線，有序推進生態修復工程，強化大別山生態屏障安全。

針對受損、退化、功能下降的森林、濕地、河流、湖泊等自然生態系統，開展水土流失治理、河

道保護治理、野生動植物種群保護恢復、生物多樣性保護、國土綠化、人工商品林建設等。針對

歷史遺留礦山突出生態環境問題，實施地質災害隱患治理、礦山損毀土地植被恢復、破損生態單

元修復等，重建生態系統，合理開展修復后的生態化利用。

b）加強耕地保護。落實最嚴格的耕地保護制度，確保耕地數量，提升耕地質量。加大農村土

地整治、農田水利基礎設施建設，積極推進撂荒地復耕利用。支持農產品加工業發展，加快農村

產業融合發展示范園建設，推動農村一二三產業融合發展。

c）保障城鄉居民安全。對風險等級高的地質災害隱患點，以及不適宜長期居住生活的村莊，

充分尊重群眾意愿，統籌優化村莊布局，實施搬遷避讓。對威脅鄉鎮政府駐地、學校、景區、重

要基礎設施和人口聚集區，且難以實施避險搬遷的極高、高風險地質災害隱患點和經識別、調查

新發現的穩定性差、風險等級高、不宜避讓搬遷的地質災害隱患點，實施工程治理。

d）促進文旅發展。依托皖西山區優勢資源和產業基礎，創建特色農產品優勢區，引導鄉鎮發

展適應性產業和旅游、康養等特色項目。強化區域紅色文化保護與利用，推進鄉村振興項目與旅

游開發相結合，謀劃紅色旅游精品線路和紅色旅游產品，明確相關服務配套設施建設要求。

—21—

e）保障設施建設。結合鄉村特色產業、旅游發展，完善農村基本公共設施體系、交通及基礎

設施建設，因地制宜推進農村人居環境整治。落實防洪保安和水資源配置工程項目，保障水資源

的可持續利用。

7.2.5皖南山區

皖南山區是美麗中國建設先行區、世界一流旅游目的地、中國優秀傳統文化傳承創新區的核

心區域，安徽省重要的生態安全屏障。

a）保障生態安全。加強森林、河湖、濕地等重要生態系統保護，有序推進退耕還林，強化生

態紅線保護和修復，確保生態空間面積不減少，保障區域生態安全；加強城鎮建設適宜性分析，

確保規劃用地避讓地質災害風險區，提出防洪排澇、抗震、人防、地質災害防治等規劃要求，明

確應對措施。

b）加強歷史文化保護。全面掌握行政區內傳統文化資源現狀，落實國家、省、市、縣四級名

錄保護體系要求。落實世界遺產、重點文物保護單位、歷史文化名鎮名村、大遺址、古村落（古

民居）、紅色文化遺存等的保護控制線及管控要求。提出傳統村落整體保護和利用要求，維護整體

建筑風貌安全。全面摸清行政區域內傳統村落、傳統建筑以及非物質文化遺產等歷史文化要素分

布，因地制宜提出合理的利用方式和管控措施。

c）落實融合發展要求。充分發揮皖南獨特旅游資源優勢，更加注重文化建設和生態保護、城

鄉統籌和區域互動，更加注重民生改善和社會管理創新，推動生態、文化、旅游、科技融合發展，

合理運用“留白”機制，有力保障以文化旅游為特色的現代產業體系建設空間需求，提升發展質

量和國際化水平。

d）統籌推進鄉村旅游與村莊保護。注重與生態環境相和諧，打通通往景區的主干連接通道，

加強景區景點內部道路及其附屬設施建設。重點建設中心村，保護好地域性鄉村風貌，統籌考慮

居民與游客的公共服務需求，完善基礎設施、公共服務設施與旅游便民設施，促進配套設施共享。

充分尊重民意，有序推進生態移民工程，保障居民點建設用地需求。

7.3分類指引

7.3.1一般服務型

在鄉鎮國土空間總體規劃中，應發揮其連接市縣、服務鄉村的基礎作用，按照城鄉生活圈配

置要求，構建完善的生活服務體系，完善公共服務設施、基礎設施及安全設施等的建設內容與要

求，全面提升區域服務能力。

a）尊重自然。順應自然地形地貌，最大限度保護周邊自然山體、河流及優質耕地；針對現狀

實際需要，明確重點規劃建設、整治提升的公共空間，完善人行系統、增強韌性，體現地域特色。

b）合理集聚。按照集約適度、綠色發展原則，結合人口自然增長趨勢，合理預測人口規模與

用地規模。促進城鎮建設用地集約高效利用，全面推行增量投放與存量盤活利用相掛鉤，優化建

—22—

設用地指標配置。合理引導農村人口向鄉鎮政府駐地轉移，加強公共空間、綠地空間建設，嚴格

控制中高強度開發建設，空間上適度集聚，避免騎路式空間布局形態，避免超出地方實際的大規

模開發建設。

c）完善設施。提高城鄉基本公共服務均等化水平，推動公共基礎設施向鄉村延伸，按照區域

服務中心建設要求，規劃明確各類公共服務配套設施用地布局、規模，有需要的應明確安全設施

建設布局與規模，統籌布局道路交通、市政基礎設施規劃體系，促進設施共建共享，提高資源節

約集約利用水平。

7.3.2特色帶動型

在鄉鎮國土空間總體規劃中，除提升中心服務功能外，還應加強生態和歷史文化遺產保護，

重視考慮特色資源在優化國土空間開發保護格局中的適宜性、重要性，發揮特色產業促進鄉村振

興發展的作用，打造融合生態、文化、旅游、社區等功能復合的發展平臺，完善提升特色化服務

接待能力，實現特色化、差異化發展。

a）保護既有格局。順應自然地形地貌，遵循既有街巷與公共空間，尊重建成區既有空間形態

與肌理，以及其所依存的自然山水格局。深入挖掘本地自然、人文底蘊，體現地域特色，避免大

拆大建，避免規劃建設區域對原有空間格局和肌理的破壞。

b）優化空間布局。統籌特色發展與服務功能提升要求，促進特色產業集中化，鼓勵人口向政

府駐地集中發展，合理控制規劃建設用地指標，支持特色化發展所需指標合理利用。結合現有空

間肌理與路網結構，優化功能結構組織。完善慢行系統設置，加強綠地公園、公共空間及文化娛

樂設施建設，保護好歷史文化遺產、傳統格局山水環境，塑造特色城鎮風貌。提出臨山、濱水及

歷史建筑周邊的開發建設要求，嚴格控制建筑高低，降低建筑密度。

c）促進功能提升。正確處理好特色保護與發展要素的關系，提升文化旅游、商貿服務、特色

加工等功能。根據特色資源保護與利用、人口與產業等情況，合理增加特色產業、旅游服務配套

設施用地。根據旅游人口規模預測，合理確定道路交通、基礎設施和公共服務設施標準。

7.3.3重點發展型

該類型鄉鎮是縣域經濟社會發展的重要支撐，在鄉鎮國土空間總體規劃中，應作為推進城鄉

融合、統籌城鄉發展的重要關鍵節點，增強產業發展、公共服務功能，積極引導農業轉移人口落

戶，規范企業向園區、鎮區集中，推動城鄉基礎設施和公共服務設施一體化，提升對縣域經濟的

支撐作用。

a）合理確定規模。應發揮產業、服務、居住等多重復合功能，打造綜合性服務中心，引導走

產業化、規模化、品質化城鎮發展道路。堅持節約集約用地，在不占用耕地和永久基本農田保護

紅線、生態保護紅線前提下，統籌落實好上級下達的約束性指標，合理確定城鎮發展規模。研究

產業發展與人口分布、生態安全、耕地保護的空間關系，鼓勵開展全域土地綜合整治，滿足產業

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配套和商貿服務等的空間需求，加強農村人口向鎮區、園區集中的實施引導。

b）推進品質提升。積極盤活存量土地，全面提升城鎮公共服務功能，推動基礎設施體系化網

絡化建設，推進基于數字化的新型基礎設施建設。有條件的鄉鎮，可參考小城市建設標準，加快

補齊市政基礎設施和公共服務設施短板，參考借鑒“海綿城市”建設經驗，增強城鎮防洪排澇功

能。建設完整居住社區，開展居住社區建設補短板行動，優化城鎮空間和建筑布局，塑造時代特

色風貌。

c）促進城鄉融合。積極融入周邊大城市或城鎮群發展格局，承接區域產業轉移，提升商業服

務能力。高標準規劃完善的配套設施體系，實現基礎設施互聯互通、公共服務共建共享。有條件

的鄉鎮可推進城鄉供水一體化、農村供水規模化建設和水利設施改造升級；完善公共衛生體系，

明確公共衛生服務設施規模和布局，提高衛生醫療服務能力。支持農產品加工業發展，加快農村

產業融合發展示范園建設，推動農村一二三產業融合發展。

d）引導產業提升。重點發展基礎好的現有優勢產業，發揮集聚帶動效益，拓展上下游產業鏈；

引導工業企業向產業園區集中，打造特色化、專業化、規模化產業集群；探索“標準地”改革，

引導轉型升級，助推產城一體化發展；控制并逐步淘汰環境污染、僵尸企業。

8成果要求

8.1成果構成

鄉鎮國土空間總體規劃成果包括法定文件和技術文件，可分為紙質文檔和電子文件。

聯合編制的鄉鎮國體空間總體規劃，應按鄉鎮分別制作規劃成果，進行成果審查審批。

8.1.1法定文件

法定文件包括規劃文本（含附表）、圖件、附件和數據庫。法定文件一經審批則具有法定效力，

是需要嚴格執行的公共政策。

a）規劃文本。規劃文本是以條款的形式，根據規劃內容確定規定性要求的文件。文本內容應

符合本規程要求，包括文本條文和必要的表格，表格一般應包括本規程附錄A所提供的表格，可

根據需要增加其他相關統計表格。文本表述應準確規范，簡明扼要。

b）圖件。鄉鎮域規劃層面，一般包括鄉鎮域國土空間現狀圖、國土空間規劃分區圖、國土空

間控制線規劃圖、國土空間總體規劃圖、村莊居民點體系布局規劃圖、生態修復和國土綜合整治

規劃圖、交通與基礎設施規劃圖、歷史文化與景觀風貌規劃圖、近期建設規劃圖、詳細規劃編制

單元圖則等。

鄉鎮政府駐地規劃層面，一般包括鄉鎮政府駐地國土空間現狀圖、國土空間用地布局規劃圖、

公共空間與綠地系統規劃圖、公共服務設施規劃圖、道路交通規劃圖、基礎設施布局規劃圖、特

色風貌控制規劃圖等。

鄉鎮可結合實際，將以上圖件合并表達或增補其他規劃圖件。國土面積規模較小或村莊數量

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較少的鄉鎮，可根據需要合并規劃圖件，簡化規劃成果表達。

c）附件。包括人大審議意見、部門意見、會議紀要、專家論證意見、公眾參與記錄、聽證材

料等。

d）數據庫。數據庫包括成果數據庫和管理數據庫，可參照“附錄D”進行。自然資源主管部

門另有規定時，按照其要求予以制定。規劃成果數據庫與規劃編制工作同步建設、同步報批，通

過批準后，逐級報省自然資源廳備案。

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