歡迎同學們學習《公共政策分析》這門課程！2024/11/71第六章

政策執行

第一節

政策執行的含義、特點和作用

一、政策執行的含義關于政策執行的理論界定，長期以來學術界形成了行動學派和組織理論學派兩大流派，它們分別從兩個不同角度和側面對政策執行進行了描述。行動學派關注政策的指導性作用，強調政策執行的關鍵問題在于政策執行機關如何采取政策行動。認為行動堅強有力、方法切實可行就可以順利地實現政策目標，合理的政策執行活動甚至在一定程度上可以彌補政策決定的局限和無能。2024/11/72安徽師范大學政法學院組織理論學派強調政策執行組織的作用，認為任何政策都是通過一定的組織得以實施的。沒有一定的組織機構作依托，沒有一定的組織原則作保證，任何政策目標都只能是紙上談兵。因此該理論認為，政策能否有效執行，關鍵在于執行機構的主客觀條件，即主觀上能否理解和領會政策，能否具有執行的積極性；客觀上是否擁有足夠的資源，是否擁有足夠的執行能力。2024/11/73安徽師范大學政法學院事實上，兩種關于政策執行的理論觀點都各有其道理，它們只不過是從不同角度、不同側面闡述了政策執行的重要意義。我們的定義：政策執行就是政策方案被采納以后，政策執行者通過一定的組織形式，運用各種政策資源，經解釋、實施、服務和宣傳等方式，將政策觀念形態的內容轉化為現實效果，從而使既定的政策目標得以實現的過程。

2024/11/74安徽師范大學政法學院二、政策執行的特征

作為政策過程的一個重要階段，政策執行主要表現為以下六個特征：1．對象的適用性

即一定的政策適用于一定的對象。政策對象就是政策作用和影響的對象，它涉及到一定的人和事。嚴格地說，政策對象的適用性是指政策的時間效力、空間效力和政策對人和事的效力。因此，政策對象應當體現三個方面的內容，一般而言，其標準的表達方式是：

“在××范圍內，××主體（目標群體），從事××活動，適用本政策。2024/11/75安徽師范大學政法學院2．執行的靈活性

在政策實踐中，多數政策（特別是中央政府的政策）都屬于宏觀政策，往往著眼于整體和全局，帶有戰略特征，一般不涉及操作層面的具體細節。因此，在政策執行過程中，各地方或部門應結合本地區本部門的實際，制定切實可行的政策方案，切忌僵化教條、生搬硬套。強調實施的靈活性，是為了取得更好的執行效果。但運用不當，也會帶來一定的負面影響。如出現“上有政策，下有對策”、“上有大政策，下有土政策”的情形。2024/11/76安徽師范大學政法學院3．執行的有序性執行的有序性是指政策執行應保持一定的階段性順序和過程的連續性。這是保持政策執行穩定開展的基礎要素。它要求政策執行程序的每個環節具有時間上的先后次序。4．過程的動態性

政策執行由一系列活動構成，它是一個思想和行動需要不斷變化和調整的過程。一方面，任何政策方案都不可能與客觀現實完全一致；另一方面，隨著時間的推移和環境、條件的變化，執行中會遇到一些新情況、新問題，政策執行者須根據事物發展的狀況動態地調整執行策略。2024/11/77安徽師范大學政法學院5．執行的協調性

政策執行是各種政策要素在空間上的分配、重組、展開和運動的過程，其中任一要素的變化都會影響到整個政策執行的進程。這反映了政策執行在空間上的協調性。影響政策執行協調性的因素很多，其中最為主要的因素是制度性因素以文化行政管理為例，管理機關有新聞出版部門、廣播電影電視部門、文化部門，還包括工商行政管理部門和公安部門等。在這種體制下，有關音像制品的政策執行將遭到來自不同有權主體的制約。故此，需要進行一定的協調。2024/11/78安徽師范大學政法學院6．執行的時限性政策執行的時限性不僅指政策執行中每一個環節都有時間上的要求，還指政策執行進程的及時完成。政策執行的時限性為政策參與者提供了統一化、標準化的時間標準，使政策執行行為在時間上連貫和銜接，避免政策執行主體行為的隨意性和隨機性。2024/11/79安徽師范大學政法學院三、政策執行的功能1．確保政策目標的實現

政策執行的首要功能就是通過將政策轉換成可操作的具體活動，從而確保政策目標的實現。

2．檢驗政策成效

政策執行是過程和結果的統一。只有通過政策執行，才能取得政策結果，并據此檢驗政策成效，修正完善政策，改進執行過程。3．為后繼政策制定提供重要依據

一項新政策的制定，往往要在分析先前政策效果的基礎上進行。政策執行活動及其效果可以為后繼政策的制定提供重要的參考依據。2024/11/710安徽師范大學政法學院

第二節

政策執行的條件政策執行所需要的資源條件主要涉及：1．經費資源：經費是政策執行的基礎性物質資源。政策執行需要有足夠的經費保證。2．人力資源：人力資源是政策執行的必要前提，政策執行需要有足夠的人力支持。3．信息資源：信息是影響政策執行的重要變量。政策執行人員需要具備獲取信息和處理信息的能力。4、權威資源：權威是政策執行的權力來源，權威多來自于法律的授予。一、必要的政策資源2024/11/711安徽師范大學政法學院二、順從的目標群體目標群體是政策直接作用和影響的對象。目標群體是否認可和接受政策，是決定政策成功與否的關鍵因素。政策執行與目標群體的關系：1．政策方案對政策對象的規定。須結合政策對象的具體情況有針對性地設計政策執行策略。2．政策對象對政策的接受程度。政策對象對政策有接受或不接受兩種選擇。接受政策的情況又可分為三種狀態：服從、認同與內化。3．政策執行成本對目標群體的影響。通常，目標群體付出的成本越小，就越趨向于支持某項政策。

2024/11/712安徽師范大學政法學院三、正確的執行策略

1、原則性與靈活性相結合。政策作為規范人們行動的準則，體現事物的本質和規律；實效性。2．建立有效的制度安排。完善法律制度。

3．利用各種執行手段：行政手段。（行政命令、指示、規定、規章等）經濟手段。（利用經濟杠桿，調節各種利益關系）法律手段。（法律、法規、行政立法、司法仲裁等）思想教育手段。（輿論、說服、協商、批評與表揚）4．重視成本效益分析。（以較少投入獲得較多產出）

2024/11/713安徽師范大學政法學院四、勝任的政策執行隊伍

作為政策執行的基礎資源，執行者的作用是至關重要的。勝任的執行隊伍應具備以下要求：1、執行人員的素質要求

我國現階段政策執行人員應具備如下基本素質：(1)政治素質：黨和政府歷來把政治素質放在首位。具體是指：堅持四項基本原則，忠于黨的基本路線；具有高度的事業心和勇于開拓的精神；樹立人民公仆的觀念，全心全意為人民服務等。(2)品德素質：政策執行者應是遵紀守法，廉潔奉公的模范；遵守社會公德和職業道德；具有良好的個人修養（私德）,忠于職守；服從上級，尊重下屬；維護黨和政府的權威、國家和人民的利益。2024/11/714安徽師范大學政法學院(3)知識素質：知識包括基礎知識、專業知識、相關知識等類別，主要來源于親身實踐的經驗(直接知識)和前人或別人的經驗(間接知識)。政策執行者既要具備一般文化知識(學歷水平)，又要掌握本專業知識；既要鍛煉實踐經驗，又要勤奮好學，建立合理的知識結構。(4)能力素質：能力是知識的具體運用，是各種素質的綜合體現，具有多層次、多樣性的特點，政策執行者應具備的能力主要包括：隨機應變能力，組織管理能力，人際交往能力，社會活動能力，開拓創新能力，獨立思考能力，時間管理能力，語言表達能力等。

2024/11/715安徽師范大學政法學院

(5)心理素質：人的行為是其心理活動的產物，政策執行者的心理素質與其行為和效果有著直接的關系。因此，應該具有良好的心理修養。(6)身體素質：健康的身體是工作的本錢，只有具備了良好的身體條件，才能保證工作有充沛的精力，具有適應各種環境的能力。在工作和生活上，要心胸開闊、寬以待人、豁達大度、具有耐心和堅強的意志力，保持穩定的情緒，強化向上的動機，善于自我激勵。2024/11/716安徽師范大學政法學院2．執行隊伍的互補

政策執行隊伍是由個體組成的，但這個隊伍絕不是個體的簡單相加，其中存在著個體間的互補問題。互補指的是個體間的相互作用和影響，是一種系統的優化，形象比喻的說法是“木桶理論”。

圖5-1木桶理論示意圖

木桶的桶壁是由很多塊木板組成的，無論木桶的容積有多大，桶壁中那塊高度最低的木板決定了整個木桶的盛水量。2024/11/717安徽師范大學政法學院“木桶理論”給予我們的啟示：在一個系統中，只要有一個環節不匹配，就可能導致整體功能的低下。一個群體也是如此，有時一個人的缺陷就可能葬送群體所有成員的努力。因此，在一個組織中，只有取長補短，解決薄弱環節，才能發揮整體的優勢和功能。2024/11/718安徽師范大學政法學院執行群體中的素質互補主要包括以下內容：（一）知識互補

一個富有效率的執行群體，應該形成多學科、多層次的知識結構，既有一般知識，又有專業知識；既有理論家，又有實干家，組成一個知識內容綜合、專業門類齊全的群體。（二）能力互補

能力是指人們運用各種知識解決問題的本領。人們的能力類型往往各不相同，在一個執行群體中，如果能將各人的能力有機搭配、合理組合，形成良好的能力結構，就能發揮出優化的群體效能。2024/11/719安徽師范大學政法學院（三）年齡互補

處于不同年齡段的人們，在閱歷、經驗、精力、作風等方面，各有特點。在一個執行群體中，只有做到老中青合理搭配，才能充分發揮各自的優勢，形成年齡互補，提高整體效能。

老同志經驗豐富、處事穩重、思慮周密，但精力有限、趨于保守；中年同志年富力強，但生活壓力較大；青年同志朝氣蓬勃、精力旺盛、敢于開拓，但閱歷不夠，經驗不足。2024/11/720安徽師范大學政法學院（四）性別互補在各級、各類政策執行群體中，女同志比例偏少，女性的優勢沒有得到真正發揮。這主要受傳統觀念的影響。女性的優勢是：善于體察細節，工作一絲不茍、富有耐心、能夠容忍等。如何發揮女同志在執行中的作用，形成性別互補，是執行工作面臨的一項挑戰，這對于拓寬人才渠道、開發人力潛能有著重要意義。（五）個性互補

個性互補指氣質與性格互補。從心理學角度看，人的氣質有活潑、興奮、安靜、抑郁等不同類型；人的性格也有內向、外向、順從、獨立等不同特征。然而，人的個性沒有優劣之分，從某種意義上講，都有積極和消極的一面。個性互補，就是將不同氣質、性格特點的人合理組合，使他們相互協調和補充，提高群體的合力與向心力。

2024/11/721安徽師范大學政法學院五、有效的溝通

執行中的溝通主要指執行機構之間，執行機構與有關部門之間，上下級之間，執行人員之間，執行人員與目標群體之間，為實現政策目標所進行的信息交換。這里著重分析溝通障礙的問題。（一）語言方面的障礙

口頭語言和書面語言是信息溝通的重要手段。語言和文字的表達能力，以及對語義的共識在溝通中起著重要作用。如果信息傳遞者使用方言土語或口齒不清，就難以清楚地表達自己的意思，必然會引起人際溝通的障礙。如果文字不通、詞不達意、模棱兩可或錯字連篇，也會帶來溝通的障礙。溝通雙方如果對語義的理解存在差異，那么就會造成溝通的障礙。2024/11/722安徽師范大學政法學院（二）知識經驗差距過大

信息的傳遞者和接收者之間如果在知識和經驗水平上懸殊過大，雙方的溝通就存在障礙。丁玲的長篇小說《太陽照在桑干河上》描寫了一個叫文采的知識分子。這位文采先生“正如他的名子一樣，生得頗有風度，有些地方很像個學者的樣子。”使人覺得他要是講起話來，一定會口若懸河。實際情況也的確如此，可效果卻不盡然。當他面對鬧翻身的農民，作長達六個小時，內容豐富的報告時，卻出盡了洋相，弄得不可收拾。正如小說里講的，“有人悄悄從人群里走出來，坐在后邊的臺階上，手放在膝頭上，張著嘴巴睡著了。”而顧長生的娘和不讓她離開會場的人吵上了。于是群眾的議論聲，民兵的喝止聲，會場主持人的喊叫聲，亂成一片。“文采同志講不下去了，他只好停下來。”要不是民兵捆綁的權威和警告，恐怕聽眾早就跑光了。2024/11/723安徽師范大學政法學院演講為什么會失敗呢？是因為文采同志敷衍了事，沒有做認真準備嗎？是文采同志沒有學識，不懂革命道理嗎？是文采同志詞匯貧乏、語句不通嗎？是農民群眾對報告人不歡迎、不信任嗎？都不是！根源在于雙方知識和經驗差距過大，在于文采同志不能有的放矢。他的演講，雖然是農民最關心的問題，但講的多是些大道理，使用的語言多是書面語言，一板一眼，高談闊論。這樣的報告對有文化的人來說或許還可以，但對剛剛起來鬧土改的農民來說就行不通了。2024/11/724安徽師范大學政法學院（三）組織結構不合理

組織結構不合理主要指的是管理幅度和管理層次的安排不合理。對管理幅度和層次的研究可以說源遠流長。圣經故事《出埃及記》中有這樣一段記敘：摩西帶領著耶路撒冷人走出埃及。每天從早到晚忙于接待來找他的臣民。下面的人整天排著長長的大隊等待同他談話。摩西明顯感到力不從心。他的岳父建議他每10個人指定一名長老，建立“長老制”。一般臣民有事和長老商討，如果長老解決不了再去找摩西請示，這樣他就能省出許多時間去處理真正重要的問題。這個故事是對管理幅度和層次的最早探索。從中我們可以發現：管理幅度過寬，溝通就難以進行，而要減少管理幅度，只有通過增加管理層次才能達到。2024/11/725安徽師范大學政法學院管理幅度過大，會帶來溝通的困難，而管理層次過多，又會導致什么結果呢?如果我們做“傳話游戲”，就會發現：由于信息傳遞的鏈條過長，信息在傳遞過程中受到層層的“過濾”，最后得到信息的人所接收的信息往往是失真的。它告訴我們的道理是：管理層次越多，上下級之間的溝通就越困難，信息的準確性就將大打折扣。2024/11/726安徽師范大學政法學院（四）曲解造成的障礙

在信息溝通中，人的行為起著很大的作用。眾所周知，同樣一句話，由于時間、地點、條件的不同，甚至語調的高低、表情的差異都可能代表不同的意思，造成人們理解的差異。如：“你真可以啊！”（五）溝通技能方面的障礙

溝通技能低下往往成為影響溝通效果的一大障礙。假如你是一個部門的領導，當一位下屬怒氣沖沖地闖進你的辦公室，準備向你宣戰時，你應該怎么辦？2024/11/727安徽師范大學政法學院如果你是個急脾氣的人，缺乏溝通的耐心、技巧，可能馬上就挑起事端,如問他：“你怎么了?”、“你要干什么？”、“請你出去！”等諸如此類的話；如果你是一個具有溝通耐心和技巧的人，你可能請對方坐下來平心靜氣地說，或者岔開他的思路，轉移其注意力，談談天氣、拉拉家常，談一些與其目的無關的問題。前一種做法無異于火上澆油，必將導致矛盾激化。而后一種做法卻可以緩和對方的情緒，拖延正面的交鋒，從而解除其心理武裝，使其繳械投降。我們在實際工作中不難發現，有些領導者能夠順利地解決一些矛盾和糾紛，而另一些領導者則會把小事鬧大，大事鬧僵，不斷使矛盾激化。是什么原因造成這樣的差別呢?這與溝通技巧的高低不無關系！

2024/11/728安徽師范大學政法學院（六）心理因素的障礙1．知覺的選擇性：從認知的特性而言，人們總是選擇自己需要和感興趣的信息。這種知覺的選擇性對溝通的信息進行了自覺或不自覺的取舍，必將影響正常的信息溝通。2．個性沖突：個性強烈的人聚到一起往往缺少相互間的信任，更多的是彼此敵視。這種情況不利于有效溝通。3．情緒影響：情緒反常的人，會喪失與別人交流的興趣；煩躁不安、情緒波動的人，也勢必歪曲正在發送或接收的信息；情緒低落、疲憊不堪的人，同樣會喪失溝通愿望和信息的接收能力。

4．否定逆言的心理：在交流中，特別是在有分歧的時候，人們本能地表現出否定反面意見的心理傾向，樂于選擇和接受符合自己意向的信息。當然，影響正常溝通的因素還有很多，如溝通的時機、溝通信息量的多少、溝通的場合、溝通的氣氛等等。這些因素對溝通效果都有影響，均應予以重視。2024/11/729安徽師范大學政法學院

第三節政策執行中需要注意的問題執行是一種目的性很強的活動，明確既定目標，做到有的放矢，是政策執行最基本的要求。每位業余圍棋選手可能都有過如下體驗：在布局階段自己所選擇的定式主要是為了獲取外勢，但進入中盤當雙方棋子都糾纏在一起時，廝殺中往往會一時興起，把自己最初的目標拋在腦后，拼命地撈取失地，自己去化解開始時費力形成的外勢，等到醒悟過來時，一切都晚了。因此，戰術上的勝利可能導致戰略上的失誤，違背初衷的做法被視為執行之大忌。

一、明確既定目標

2024/11/730安徽師范大學政法學院第二次世界大戰中，美國為盟軍生產的軍火都要運往歐洲。由于運輸任務很重，政府動員了許多商船。開始時由于德國飛機攻擊頻繁，商船的損失極為慘重。美國海軍部因此決定在商船上安裝高射炮和高射機槍。但過了一段時間后發現，這些高射武器的戰績實在糟糕，幾乎沒有擊落或擊傷一架敵人的飛機。所以許多人對此舉提出了疑問：有沒有必要繼續在其它商船上安裝高射武器?這樣做是不是多此一舉?盟軍海軍的運籌小組經討論研究后認為，把在商船上安裝高射武器的策略目標定為殲擊敵機是欠妥當的。真正的目標實際上應該是減少被擊沉擊傷的運輸商船數。雖然高射炮沒有擊毀一架敵機，但通過統計數據分析，發現它在保護商船、防止敵機轟炸方面起到了顯著的作用。安裝高射炮并不是徒勞之舉，關鍵是要看為了達到什么樣的目的。

2024/11/731安徽師范大學政法學院二、實施反饋控制

執行是一個動態過程，必須重視反饋控制，保持應變能力。因為，在執行中會出現許多新問題、新情況，只有根據反饋的信息，不斷調整既定策略，才能逐步達到或接近既定目標。在滑鐵盧戰役中，拿破侖把追擊普魯士軍隊的重任交給了忠實的將領格魯希。格氏率部隊出發才幾個小時，主戰場就響起了隆隆的炮聲，但他不為所動。盡管沒有發現普軍的任何蹤跡，他仍命令部隊照原方向前進。副指揮官在這時候堅持要求改變進軍的方向，揮師主戰場，但格氏卻固執已見，急得副指揮官兩眼冒煙。格魯希非常忠實卻過于平庸，他只知恪守舊令，機械地執行，不懂得反饋控制，靈活機動。由于他的失誤，終于使不可一世的拿破侖成為敵人的“階下囚”。如果格魯希聰明一些，及時根據“未見普軍”的情況做出應變對策，戰局的發展恐怕就完全是另一個樣子，歷史很可能就得重寫。2024/11/732安徽師范大學政法學院三、在摸索中前進

“走一步看一步”，“摸著石頭過河”，這些看似平庸的經驗對情況復雜、風險較大、無先例可循的執行工作來說，是非常適用的。面臨上述情況的時候，人們只能根據籠統的甚至模糊的政策目標，在執行中逐步摸索實現目標的有效途徑，并運用管理學的反饋控制原理，不斷地對目標進行修正，使實施方案逐漸得到完善。但是，這種執行策略不適用于簡單、確定和常規的情況。2024/11/733安徽師范大學政法學院

摩托車市場之爭日本的本田公司成功進入美國摩托車市場的經驗，正是這種“試試看”營銷策略的典型表現。西方人常用貓捉老鼠的比喻形象地描繪日本人進行這類摸索的過程：它首先靜靜地臥下，仔細觀察老鼠的動靜，當確信老鼠的行蹤之后，它會輕輕地邁出幾小步，看看老鼠有什么反應，當有把握抓住老鼠的時候，它會以最快的速度猛撲上去。本田公司的輕便摩托車是1959年進入美國市場的，最初并不順利，第一年只賣出了167輛。美國摩托車專家們嘲笑這些小型的日本產品是玩具，但這些嘲笑和懷疑很快就被改變了。1960年本田摩托銷售量為2.2萬輛。在隨后的5年，本田摩托銷量猛增了10倍，1965年到達27萬輛。到1965年本田公司已占領了美國摩托車市場80％的份額。

2024/11/734安徽師范大學政法學院

“安靜的小狗”

“安靜的小狗”是一種松軟的豬皮便鞋的牌子，當其剛剛問世時，沃爾弗林公司為了了解消費者的心理，采用了一種試探性的營銷策略：先把100雙“安靜的小狗”無償送給100位消費者試穿8周，時間到了之后，公司便派人登門收鞋，并通知顧客，若想留下這雙鞋子，每雙需付5美元。其實公司并不是真想收回這些已經失去價值的鞋子，而只是想調查一下5美元一雙的“安靜的小狗”是不是有人愿意購買。結果絕大多數的試穿者都把鞋子留下了。得到這個消息之后，沃爾弗林公司便開始大張旗鼓地生產和推銷這種便鞋，他們以7.5美元的價格把“安靜的小狗”推向市場，很快就銷售了近10萬雙，取得了巨大的成功。2024/11/735安徽師范大學政法學院四、注意政策整合

一項政策的執行或政策問題的解決，可能同時有別的政策牽涉同一個問題，若彼此不一致，就會導致不同的執行行為。特別是在當今復雜的社會環境下，政策繁多，政策之間有很大的關聯性。有的時候，之所以需要新的政策方案來解決問題，很可能是因為現有政策之間相互矛盾和沖突引發的。因此，政策的整合是一項很重要的工作。

2024/11/736安徽師范大學政法學院政策整合性方面存在的問題，往往是由于政策制定者就事論事，政策近視，不能統籌兼顧造成的。政策整合性好壞，直接關系到政策執行的有效性。以農村統籌收費制度為例，1991年12月發布的《農民承擔費用和勞務管理條例》中規定：向農民收取的統籌提留費用不能超過上年度農民人均純收入的5％的水平。而在后來下發的關于從農民純收入中提取相關費用的文件中，規定的收費總量卻為7－8.5％。這就使鄉鎮村組在貫徹和執行上級收費政策時處于左右為難的境地。同時，收費政策上的不統一也為一些地方擴大收費額度提供了政策空間。2024/11/737安徽師范大學政法學院總之，政策執行是一種實踐活動，它與經驗有著非常密切的關聯。只要留心剖析古今中外一些成功與失敗的典型實例，細心觀察發生在日常生活中的一些與此相關的事情，仔細分析結果的偶然性與必然性，認真總結其中的得失利弊，就可能會深刻地體驗到經驗帶給執行活動的貢獻。2024/11/738安徽師范大學政法學院一、多項選擇題：

1、

政策執行中運用的手段有（

）。

A.行