行政訴訟的舉證、質證與認證問題的研究

訴訟中的舉證、質證與認證問題，是指能為法官在庭審中了解和把握案件事實真相，認定案件性質以及能為法庭科學裁判提供法律事實依據的關鍵性的訴訟程序問題。在我國的三大訴訟中，舉證、質證與認證一般來講都有其相同或相似的作法。但由于三大訴訟所反映與調整的訴訟對象之不同，因此，它們又各有其自身的內涵與特點。尤其是行政訴訟，因其所規定與調整的是公民、法人及其他組織同行政機關在具體行政行為上的法律關系，故行政訴訟中的舉證、質證與認證就有不同于刑事、民事訴訟的內涵和特點。本文就行政訴訟中的舉證、質證與認證問題進行研究與探討，以便于審判實踐中正確的操作與應用。

一、行政訴訟舉證的特點

行政訴訟是行政管理相對人即原告對行政機關作出的具體行政行為不服而提起的訴訟。在行政法律關系上，行政機關始終處于主導的地位，因此，行政訴訟中的舉證就具有如下特點：

（一）舉證責任的主體是行政機關

在實施具體行政行為時，行政機關無須征得行政管理相對人的同意，單方可以做出。它對作出的具體行政行為的事實和法律依據自己最為清楚，行政管理相對人并未知曉，因此，在行政訴訟中，行政機關就應當承擔舉證的主要責任，即被告對自己作出的具體行政行為負有舉證責任，這就不同于民事訴訟中“誰主張、誰舉證”的原則。

行政機關在行政訴訟中負有舉證責任，并不排除原告及第三人的舉證責任及人民法院依職權調查收集證據。原告及第三人的舉證責任是行政訴訟的司法審查性及其必要性所決定的，它不同于被告的舉證責任。如原告及第三人對政府部門作出土地確權決定不服而向法院主張權利時，就應提供有關的土地房產登記證；行政侵權賠償案件中的原告或第三人應提供行政機關侵權行為的事實及賠償數額；原告狀告行政機關不作為，如申請行政機關頒發許可證和執照，要求行政機關履行法定職責等，因這類案件是由原告的行為引起的，則原告有責任將有關證據向法庭提供。人民法院調查收集證據的目的是審查具體行政行為的合法性，對被告的舉證行為以及原告與第三人提供的證據沒有任何的補充作用，更不是用來證明具體行政行為的合法性。

（二）舉證的內容與特點

《行政訴訟法》第32條“被告對自已作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件”之規定，明確了被訴的行政機關其舉證責任的內容為：一是事實證據。即被告作為或不作為的事實根據。二是法律、法規等規范性文件。即被告作出具體行政行為的法律、法規依據。這種提供法律依據的舉證，也是行政訴訟舉證責任不同于其他訴訟的一個重要特點。三是程序性證據。行政機關在作出具體行政行為時必須遵循以事實為根據，以法律為準繩的原則，按照先取證后裁判的行政程序來行使職權。因此，被告在庭審中，還應當向人民法院提供作出具體行政行為的程序性證據，即舉出被告作出具體行政行為的程序依據和原告是否超過起訴期限的依據等。與程序性證據相對應，被告行政機關在行政訴訟中不得自行向原告（或第三人）和證人收集證據。因為，如果允許被告行政機關在行政訴訟中重新收集證據，就會助長行政機關在作出某項具體行政行為時采取先作決定后取證的違反法定程序的作法，不利于保護當事人（指原告或第三人）的合法權益。這種限制被告收集證據的規定，也是行政訴訟中舉證責任的一個特點。

（三）行政訴訟的舉證時限

目前，三大訴訟中，只有《行政訴訟法》的司法解釋對被告的舉證期限做出明確的約束性規定。最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第26條”被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據、依據”，第31條“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據，不能作為二審法院撤銷或變更一審裁判的根據”等規定，明確限定被告的舉證時限須在一審庭審結束后作出裁決前，超過此時限被告所舉證據，合議庭一律認定無效，不予采信，更不能將其作為認定被訴具體行政行為合法的根據。這是行政訴訟區別于民事、刑事訴訟的一個重要方面。

二、行政訴訟的質證特點與作法

行政訴訟的質證，是指在庭審調查中，對訴訟當事人當庭提供的證據，進行公開的、直接的辯認和質疑，從而對證據的真實性、合法性和關聯性予以確認的一項訴訟制度，它是人民法院審查核實行政訴訟證據的主要方法。根據《行政訴訟法》第31條“證據經法庭審查屬實，才能作為定案的根據”之規定，訴訟當事人提供的證據，必須經庭審質證，否則，該證據不能作為定案的根據。

行政訴訟證據的質證，首先，必須當庭公開進行；其次，證據必須經雙方當事人充分質證、辯駁，使之真偽分明，能夠據以準確認定具體行政行為的合法性；再次，庭審質證應當在法官的引導下進行。在行政訴訟中，被告的主要任務是舉出被訴的具體行政行為合法性的事實證據、法律依據，而原告的主要任務是對被告提供的事實證據和法律依據進行質證，并對證據的證明力提出意見與看法，同時，舉出與自己主張一致的證據，提供給被告與第三人質證。在行政審判理，在庭審中，應當由主審法官或審判長向訴訟當事人說明認證的理由和認證的根據。

總之，行政訴訟的舉證、質證與認證，是行政訴訟庭審中不可缺少的訴訟環節，也是強化庭審功能的核心內容。舉證是質證、認證的前提，質證是認證的基礎，認證是舉證、質證的結果，舉證、質證、認證都是為了最終確定有關證據的有效性、真實性、合法性，并以此查明被訴的具體行政行為是否合法，從而為法庭作出公正的裁判創造條件。正確處理好三者關系，是行政訴訟庭審方式改革的核心，因為法官駕馭庭審能力如何，怎樣引導當事人圍繞案件爭議的焦點進行舉證、質證并據以確認證據效力是充分體現審判價值的標志。只有充分發揮庭審的功能與作用，使行政審判活