第一章危機及危機管理第一章危機及危機管理PAGEPAGE52PAGEPAGE51危機管理的程序與策略第二章危機管理的程序與策略第二章危機管理的程序與策略危機管理的程序與策略【學習要點及目標】通過本章的學習，掌握危機管理的一般程序與策略，并通過對案例的學習，了解政府和組織這兩個主體對危機的處理和恢復?！娟P鍵概念】危機預防政府的危機處理組織的危機處理危機恢復第一節危機預防一、樹立危機意識(一)危機意識的基本概念危機是既有危險又有機會的時刻，是測試決策和問題解決能力的時刻，是人生、團體、社會發展的轉折點，生死攸關、利益轉移，猶如分岔路。一般認為意識是人對環境及自我的認知能力以及認知的清晰程度。也就是說，危機意識源于自覺的危機感、緊迫感、責任感和使命感，表現為堅強意志和奮發精神。其表現出的是社會主體的一種精神自覺，是這種主體對改造世界的一種強烈的責任感和能動性。(二)樹立危機意識的重要性《左傳》曰：“居安思危，思則有備，有備無患?！币簿褪钦f，危機意識既是一種心理準備，也是一種行動準備，這種意識可以幫助人們識別潛在的威脅和機遇，然后以冷靜、理智的頭腦走出困境并創造新的機會。危機意識實際上也是一種內在的動力，能夠督促人類走得更遠、飛得更高。(三)樹立危機意識的途徑1.關注各類危機事件在網絡發達的今天，獲取信息并不是難事。要想樹立危機意識，就要知道每類危機是什么。關注生活中發生的各種危機事件，了解危機的起因、處理方式以及造成的后果，這樣有助于識別生活中潛伏的危機。2.培養對危機的敏感度雖說生活中危機重重，但是人們卻總是忽略它，只有在危機爆發后才后悔當初為什么沒有稍加注意。我們應當把危機意識也變成一種潛意識，這樣才能識別出職業危機、衛生安全危機；即便是面對自然災害，也能足夠清醒地謀求生路。如此，危機意識才能發揮它的預警作用，使人類避免危機或者將危機的損害降到最低。二、設計和建立有效的危機管理組織(一)危機管理組織危機管理組織是基本的危機管理單元。危機管理組織可能是一個獨立的部門、部門的一部分，甚至是一個人。危機管理組織建立的必要條件包括職位描述、人員配置、工作計劃、財政預算和資金來源等。1.職位描述危機管理組織中的每個職位都要有職位描述，以此界定不同職位的職責權限。職位描述包括職位所要求的教育背景、工作經歷和培訓情況等明確的資格條件。對于危機管理組織的領導者而言，清晰的職位描述尤其重要。通常，領導者應當是危機管理或公共安全領域的專家，具有領導組織內部日常工作的能力。領導者應當知道自己向誰負責，誰向自己負責，明確這一上下級關系與匯報程序。此外，領導者還需要與警察、消防、醫療救護、公共事業等橫向的相關部門保持良好的工作關系，以獲得足夠的支持。2.人員配置危機管理組織配備有秘書、書記員等行政人員和分析師等專業人員。所有的人員都需要職位描述，包括姓名、職能、責任、任職資格等。組織應當支持工作人員開展聯絡活動、草擬計劃、提供數據、安排會議并及時記錄。為做好組織內部的績效評估，組織應當每年對工作人員開展一次工作檢查，制定新的績效目標并加以培訓。在某些情況下，組織預算不足以支持每個員工有效工作，因此，也需要一些編外人員參與其中。他們掌握著各種技能，如計算機、通信技術等，因而同樣有助于組織目標的實現。對他們也要定期進行績效考核，以提升整個組織的績效。3.工作計劃危機管理組織每年都應制訂工作計劃，以指導下一年度的工作。年度目標應當涵蓋工作職責的各個方面，如脆弱性分析、災難疏緩、危機準備、災后恢復和危機教育等。目標設定后，應當評估自身達成目標的能力，這一評估將顯示組織達成各目標的難易程度，并據此著手提升相應的能力。由于資金有限，可能在當年有效提升能力存在困難，因此，需要擬訂針對這一能力的若干年發展計劃，一般為5年。由于時限較長，以年度為單位設定短期目標、體現階段性就顯得尤為重要了。4.財政預算危機管理組織的財政預算需要在財政年度內對預期開支進行分類，并明確每一類資金的具體數額。典型的預算類型包括人員薪金、設備費、電話費、差旅費、材料費等。預算還應預留出一定的應急資金，以備處置突發事件之用。組織必須保證支出不會超出預算的范圍，這對于常規的、持續性的開支并非難事，因為它是固定的，如設備維修費可以簽約，電話費和差旅費可以相應削減等。相比之下，應急資金則更難以預計。突發事件的規模、持續時間和影響都難以預料，但通過研究過去的記錄或其他組織的經驗能夠為合理預算獲得一定的借鑒和啟示。在進行預算準備時，必須證明預算條款的合理性。當出現新的開支需求時，應在預算申請的同時附以書面的預算陳述，并說明理由。在借鑒上一年度開支的同時，必須根據下一年度的工作計劃和通貨膨脹情況進行相應調整。使用圖表方式更有利于明晰預算條款和提升其解釋力。組織應當制定月度的預算報告，如若超出預算，則應設法縮減赤字。很多組織采取削減差旅費和培訓費的辦法。值得一提的是，培訓費呈直線下降并不利于組織的長期、良性發展，應考慮其他更有效的方法來減少開支。5.資金來源危機管理組織所需資金的主要來源當屬政府支持，包括同級政府或上級政府。在國外，危機管理組織的資金來源更為多元。例如，美國聯邦危機管理局為各州提供很多關于資金支持的項目，各州可以提出申請，但必須符合聯邦危機管理局規定的申請條件。地方各危機管理組織可以憑借自身條件向州危機管理局提出申請，聯邦危機管理局區域辦公室負責審查。此外，當地也有一些資金來源可以利用，如一些大型工業組織、商業部門等。(二)有效的危機管理組織何謂有效的危機管理組織？其具體的評判標準是什么？可以說，一個危機管理組織是否有效，是通過其危機管理措施的質量、適時性和成本來加以衡量的。一個有效的危機管理組織應當同時具備有效的過程與結果。從過程來看，包括有效的活動計劃、團隊精神培養、形勢分析、戰略選擇等。從結果來看，包括組織結果和個人結果：組織結果表現為產出(如脆弱性分析、應急計劃、恢復計劃)的高質量、數量、適時性、低成本等；個人結果表現為員工的個人努力和出勤率、工作滿意度、權益保障等。一方面，過程是實現結果的保障。有效的過程取決于危機風險和自身脆弱性、組織外部支持、組織內部因素三個因素。另一方面，理想的結果也會進一步推動過程。過程是動態的，因為成功永不止步。1.危機風險和自身脆弱性曾幾何時，許多經受危機沖擊的組織都決心未雨綢繆，早做準備。危機頻繁、持久的影響已經形成了一種亞文化，即組織內外將危機準備作為一種常態和習慣。轄區內危機風險較為緩和的組織可能任務相對較輕，而高風險地區更應嚴陣以待。除了親身經歷體會到危機外，通過媒體或他人敘述也能對危機感同身受，如某一個消防員可能受到另外一個消防員經歷的影響。2.組織外部支持沒有資源，危機管理組織就無法開展工作。資源來自政府、私營部門、媒體和公眾等方方面面，因此，從組織外部獲取支持至關重要，這直接影響到資源的獲取和分配。政府是危機管理組織獲取資源的首要來源，危機管理組織可以通過直接撥款、申請項目等方式獲取政府支持；在市場經濟條件下，組織資源也是不可忽視的重要方面，危機管理組織和組織存在著相互利用與合作的空間，關鍵是要理順機制。與媒體建立聯系和友誼，是危機管理組織提高聲譽和地位的重要舉措，這就需要加強對媒體的公關。此外，還要善于開展直接面向公眾的活動。3.組織內部因素研究表明，組織內部因素也在很大程度上可以影響組織的有效性。這些因素一般包括對于領導職責的清晰界定、內部職責的明確劃分、持續的計劃制訂與貫徹、廣泛的員工參與、部門與機構間的協調、良好的人際關系等。曾經的危機經歷也有助于提高危機管理組織的有效性。即使沒有這種經歷，組織上下對最大的危機風險達成共識也有助于提高組織的有效性。實踐證明，有越多富有危機經歷和實際危機處置經驗的員工，有越翔實和完善的計劃，對其他危機管理組織的政策與程序越熟悉，組織的有效性就越高。其他影響危機管理組織有效性的內部因素還有組織員工的數量、工作時間、下設部門與機構的數量等。下設部門與機構可以通過分工協作，提升專業化水平，進而提高組織的有效性。(三)如何建立有效的危機管理組織危機管理組織可以是消防、警察等專司應急的部門，也包括衛生醫療、公共事業、環保、土地、水利、工會、紅十字會等所有與危機管理有關的職能部門。如何從一開始就建立有效的組織？需要從以下幾個方面著手。1.建立組織結構具有普遍意義的危機管理組織包括領導正職、領導副職、秘書長、信息員和下設各部門。領導正職負責主持會議，面向政府、組織、媒體和公眾全面代表整個組織；領導副職負責管理組織的內部事務，并在正職缺席時代理正職；秘書長負責安排會議事宜和記錄工作；信息員負責處理所有的信息工作，包括危機信息、計劃信息、活動信息、預算信息等。當組織內部分工明確且具體時，組織的有效性會大大提高。因此，危機管理組織也應適當地設立業務部門。典型的業務部門包括下述諸部門。(1)危機分析部門。該部門應負責識別組織及管轄區域的危機風險；分析組織及管轄區域的脆弱性；判斷危機第一波沖擊后可能出現的次生危機、衍生危機；確認學校、醫院、監獄等人員流動性較低的高風險單位等。(2)計劃與培訓部門。該部門應負責制訂危機管理計劃；對危機響應人員進行培訓，包括常規響應和特殊響應行動的能力培訓；通過各種途徑為培訓尋求資源；開展危機演練，以檢驗危機管理計劃；與主要的危機響應機構建立聯系等。(3)疏緩與恢復部門。該部門應負責開展各種疏緩活動，以降低組織及管轄區域的脆弱性；預先制訂危機后的恢復計劃；與公共事業、土地、建筑、社區等機構建立聯系等。(4)公眾教育與對外聯絡部門。該部門應負責與媒體和公眾進行溝通；解釋組織的態度與行為；編寫通俗易懂的危機宣傳材料并向公眾發放；開展針對公眾的宣傳與教育活動等。(5)行政事務部門。該部門應負責制定明確的、可達成的組織年度目標；尋求資源支持；具體經手開支；就組織事務使內部成員集中思想、統一認識等。2.評估危機風險和自身的抗風險能力只有明確組織面臨的危機風險和自身的抗風險能力，做到知己知彼，才能有針對性地制訂危機管理計劃。它包括危機風險評估、組織脆弱性評估、危機回應能力評估和危機意識評估。(1)危機風險評估是指對組織及管轄區域可能面臨的各類危機及其威脅程度進行評估。這種評估可根據各類危機類型的以往數據和經驗，按照危機影響、次數和頻度對其進行打分并排序，從而明確威脅性較大的危機類型，并加以重點防范和準備。(2)組織脆弱性評估，旨在評估組織及管轄區域的物質狀況，包括地理位置、地理特征、面積大小、建筑物類型、土地利用、土壤類型等；評估經濟社會發展狀況，包括區域GDP、人均GDP、從事的主要經濟活動、犯罪率等；評估人口狀況，包括區域人口總數，老人、小孩、殘疾人等弱勢群體數量，社會流動人口數量等；評估危機重點防范區域，如重要機構、化工廠、倉庫、交通要道等。(3)危機回應能力評估是指對組織現有的危機回應能力作出判斷，并在此基礎上予以改善和提高。它可細化為各類資源的動員與調配能力，如醫療設施(醫院、診所、藥房、醫生、醫療設備等)、通信設備(電視、公用電話、廣播等)、交通工具(巴士、卡車、三輪車、自行車等)、供水設施(儲水罐、鉆井機、水泵、公共水站等)、供電設施(發電廠、臨時發電機等)、衛生設施(公共廁所、公共浴室、垃圾回收站等)、搜救設備(起重機、推土機、刀鋸、繩索、梯子等)、臨時避難所(學校、禮堂等)。這些信息應形成一個詳細的資源目錄。(4)危機意識評估。這一評估在于把握危機管理組織及民眾對于危機的態度和認知，了解管轄區域內各種群體的期望，以此為參考制訂危機管理計劃。這些可以通過調查問卷的方式來進行，應注重向不同階層、年齡、性別的民眾發放問卷，以強化調查的全面性。具體的評估方法包括矩陣法、圖表法、問卷法、打分排列法、后果預測法、角色扮演法、關鍵群體討論、歷史回顧與分析等。值得注意的是，風險評估、信息采集等活動過程必須對外公開，以獲得民眾的支持與配合。對于文化程度有限的民眾，也應通過簡單圖表等通俗易懂的形式向其說明。3.制訂危機管理計劃危機管理計劃就是在對危機發生后的情況充分設想的基礎上，對危機管理工作進行詳細規定的方案。每個危機管理組織都應制訂危機管理計劃，這是為了指導未來的危機管理工作，因此必須密切聯系實際，并在日常演練中不斷完善，絕不能紙上談兵。具體來看，危機管理計劃包括響應計劃、恢復計劃和疏緩計劃等。危機管理計劃的制訂一般是由計劃與培訓部門負責。在計劃制訂的過程中，必須保證計劃制訂者具有合格的能力和實際經驗；應充分吸納專業力量，尊重相關專家的意見，以保證計劃的專業性。計劃應包括基本計劃、附件和具體的危機附錄等內容。在計劃初稿擬訂后，還要進行檢查、修改和完善。對計劃任務與實際能力的不一致，甚至不同計劃間的不一致都要進行調整。履行組織內部的程序后，還要在管轄區域內面向民眾征求意見，由公眾教育與對外聯絡部門負責此項事宜。應留有足夠的討論時間，并適時召開至少一次征求意見會，公眾可以自由參加并提出意見。在所有這些的基礎上，形成計劃的最終稿。當然，這一最終稿也是相對的。危機管理計劃的制訂不可能一勞永逸，而要根據客觀情況的變化不斷修正。一般而言，兩個因素會推動危機管理計劃的修正：一是在危機尤其是重大危機發生后根據經驗教訓修訂計劃；二是更主動地通過危機演練發現計劃的漏洞與不足，并進行修改和完善。4.尋求資源支持資源是落實危機管理計劃的關鍵。缺乏資源，計劃便淪為空談。資源的種類包括人力資源、財政資源、物質資源、科技資源等。(1)人力資源。人為萬物之本，人力資源主導和操控其他一切資源，因而是首要的資源。危機管理組織首先應充分利用組織內部人員，建立并完善錄用、考核、晉升、獎懲等人力資源管理制度，調動內部員工的工作積極性；還應將志愿者納入組織的活動范圍，探索有效運用志愿者的機制和方法；在專業性較強的領域，應大力借助專家力量，平時就可建立專家庫和智囊團，以便在面臨突發事件時獲取專業支持。(2)財政資源。財力支持也是危機管理資源的重要組成部分。毋庸置疑，政府是危機管理資金投入的主要來源，危機管理經費一般被納入國家預算體系；與此同時，也應拓展獲取資金的其他渠道，如組織捐助、公益募捐等。在獲取資金的同時，還要建立和完善配套的管理制度和審計制度，以保證資金的最優使用。(3)物質資源。物質資源是危機管理得以實施的基本物質條件。而危機的發生往往伴隨著物資短缺，這是回應和解決危機的瓶頸所在。危機管理組織在平時應做好一定的物資儲備，建立資源目錄，并加強儲備管理；同時，應注重發揮市場機制的作用，通過訂單、協議、契約等標準化程序向私營部門采購；也可實施鼓勵政策，對重要物資的生產和流通組織提供獎勵性補貼，使其保持適度庫存規模以備應急之需。(4)科技資源。在現代社會，有效預防和處置公共危機活動對科技的依賴性越來越大，對科技支撐的要求不斷提高。危機管理組織應加大科技資源的投入，并加強與科技部門、科研機構和大專院校的合作，以有效提高危機管理的科技含量。5.營造組織文化組織文化是組織內部成員共有的價值和信仰體系。組織文化由于是在組織長期的生存和發展過程中所形成的，因而組織文化與組織傳統相互交織，在組織成員之間持續傳播并不斷得以強化，使成員形成一種思維和行為習慣，從而對成員的觀念、思想和行為產生深刻影響。正因為文化堪稱組織的靈魂，組織文化是提高組織有效性的重要環節。要建立有效的危機管理組織，終歸要建立有效的危機管理組織文化。通過文化建設，把各部門及成員的思想和行為統一到現有的組織目標、原則和活動上來，增強組織內部的凝聚力和向心力，使個人目標推動共同目標的實現，所有這些都將提高整個組織運作的有效性。要建立有效的組織文化，需要明確組織認同的價值行為，識別每個成員的優勢和劣勢，滿足成員的不同需要，給成員足夠的時間去積極工作，給員工一定的獨立性和施展空間，強調組織共享與協調，對個人業績與進步及時予以肯定和獎勵，強化組織榮譽感等。

第二節危機處理一、政府的危機處理(一)構建危機管理的體制從理論上講，體制可以看作政府組織為實現某種目標而進行的一種制度設計。也就是說，它是以制度規范的形式出現的，所不同的是它們各自反映了政府組織在實現其目標過程中的不同規范，即體制設定了框架結構和功能。1.構建國家層面的危機管理體制世界各國對公共危機管理的強調和重視，首先體現在國家層面的體制設計上?？v觀各國對公共危機管理的體制構建，普遍經驗包括行政首腦擔任最高領導或由部門擔任領導機構，統一的協調咨詢機構，分工合作的組織框架，常設、專門的危機管理機構等。各職能部門通過統一領導、橫向協調、專業分工，共同維系著國家層面危機管理系統的日常運轉。1)行政首腦擔任最高領導世界各國政府的危機管理都是以本國政體為基礎，把危機管理作為政府職能的重要內容之一。政府的行政首腦擔任最高領導，全面領導國家的危機管理工作，例如，美國、俄羅斯、日本和澳大利亞等。日常管理委托給直屬的危機管理機構，重大緊急事件仍然由行政首腦擔任最高指揮官和最終決策者，對重大事項進行決策，對關鍵性資源進行指揮調動和處理。這種體制確保了應對重大突發事件時的危機決策效率和重要資源的快速調配。2-1：各國詳細情況2)統一的協調機構2-1：各國詳細情況鑒于危機管理的復雜性，各國政府通常會組建專門的機構，進行跨部門的協調和指揮，并為行政首腦提供決策的輔助和咨詢。例如，我國的應急管理部及其11個職責部門、美國的國家安全委員會和國土安全委員會、英國的國內緊急情況秘書處和國內緊急情況委員會、澳大利亞的聯邦抗災特別委員會和危機管理委員會、俄羅斯的聯邦安全會議、日本的中央防災會議等。此類機構還兼具宏觀的信息中心和最高協調中樞的功能。2-2：各國詳細情況3)分工合作的組織框架2-2：各國詳細情況公共危機的誘因呈現分散化、復雜化的發展態勢，影響和涉及面也日趨廣泛。因此，公共危機管理無法由一個部門單獨應對，而必須由相關部門分工負責、協同配合。從實際情況來看，各國政府危機管理體制的基本框架均由與公共危機有關的職能部門組成，各司其職，各負其責，形成合4)常設、專門的危機管理機構很多國家在政府機構體系中都設有專門的危機管理機構，有部一級的設置，下設司局，在區域也設有各個分部，實行垂直管理。危機管理機構在隸屬關系上，一般遵照效率原則，直接對行政首腦負責。配備有充足的編制，有行政經費和專項預算。具體職能一般可分為兩部分：一是日常的危機管理職能，如危機管理戰略規劃和政策制定、教育培訓和應急演練等；二是緊急狀態下的具體協調職能，如應急響應、協調政府各部門和社會各個方面的行動等。2-3：各國詳細情況常設、專門的危機管理機構，至少有兩個方面的優勢。一方面，它可以實現綜合協調，整合各方面的資源，統一指揮，快速響應，避免當突發事件的發生涉及多個職能部門或超出地方政府處置能力時，因溝通不便而導致資源配置的低效和行動的遲緩；另一方面，它可以保證危機管理過程的連續性，將危機管理納入常態管理，避免臨時應急組織只是被動地響應突發事件而對危機發生前的預防及事后的恢復等工作不力的缺陷。2-3：各國詳細情況2.構建地方層面的危機管理體制由于多數公共危機的范圍和影響有限，加之對危機響應時效性的要求，公共危機管理普遍采取以屬地管理為主的模式。在危機發生后，危機響應一般由事發地政府負責進行，中央或聯邦政府一般不負責指揮，也很少介入地方的指揮系統，這使公共危機管理更注重和依賴于地方層面。從國際經驗來看，地方層面的危機管理體制主要包括行政首腦擔任最高領導，直屬行政首腦的決策協調機構，網格化的地方危機管理系統，一體化的應急指揮中樞等。1)行政首腦擔任最高領導2-5：各國政府詳細情況2-5：各國政府詳細情況2-4：各國地方政府詳細情況2)直屬行政首腦的決策協調機構為就可能發生的危機事件進行統一決策和溝通協調，各國的地方政府均成立了直屬行政首腦的綜合性機構。由于國情不同，該機構的具體形式包括委員會、辦公室、小組等，也不盡相同，但其職能皆為協調相關職能部門的應急活動，輔助本地區行政首腦及時科學地進行危機決策。3)網格化的地方危機管理系統地方政府均設有以處理各種危機事件為主要職責的機構，如警察局、消防局、衛生局、環保局等。由于危機事件涉及的專業性日趨強化，因此無法依靠某一個部門單獨應對和解決，而必須將所有相關職能部門整合為一體，形成一張嚴密的危機管理網絡，通過對職責的分配和規定，有條不紊地應對各類可能出現的危機。4)一體化的應急指揮中樞2-6：中美政府詳細情況2-6：中美政府詳細情況(二)構建危機管理機制對公共危機管理而言，動態的運行機制是將組織結構所具有的職能落實到位的途徑和保障，它與日常的實際操作緊密相關。因此，強調運行機制的設計和運用尤為重要。1.危機管理的全過程機制公共危機從其生成到消除，有一個生命周期，國外危機理論一般將其分為潛伏期、爆發期、持續期和解決期等不同的發展階段。當然，這些發展階段只是危機生命周期的一般狀態，而并非所有危機的必經階段。但通過這些階段劃分，能夠有針對性地拆分和細化危機管理行為，使其更加切實、有效。因此，西方各國普遍采取危機管理的全過程方法，即根據危機的生命周期，順應危機的自身規律，將整個危機管理過程分為不同的階段，然后針對每個階段的特定任務及管理重點，制定相應的機制。這種全過程機制突出體現了“未雨綢繆，防患于未然”的危機管理理念，通過有針對性的預防措施，降低危機發生的可能性，減少危機可能帶來的損失。倘若忽視了其中任何一個環節，都會對危機管理目標的實現帶來阻礙。有關危機管理的全過程模式早在20世紀70年代初期就由美國的全國州長協會確定，在美國聯邦危機管理局成立之后被采用。這種模式把危機管理的活動、政策和計劃貫穿于四個基本的領域，即疏緩、準備、響應和恢復。其中，疏緩和準備是危機發生之前的行為，響應是危機發生過程中的行為，而恢復則是事后行為。在某種程度上，各階段的工作可能會有交叉，如恢復措施可能涉及對下一次災難的疏緩和準備。但從理論上講，這四個階段構成了危機管理循環往復的過程。(1) 危機疏緩階段。疏緩活動的目的在于事前預防和減少災難的損失，如在設計建筑物時要考慮恐怖襲擊和意外事故、強化易受災地區的建設和土地利用的管理、在易受災地區開展政府支持的災害保險等。(2) 危機準備階段。準備工作的重點在于設計響應階段如何應急，以有效提升響應能力，包括制訂應急計劃和預案，建立危機預警系統，建設應急避難場所，做好應急資源儲備，開展危機教育、培訓和演練等。(3) 危機響應階段。響應是對危機作出的反應和行動，包括協調各方進行救援、組織人員疏散撤離、保證食品和水源安全、提供醫療服務、維護公共秩序等。(4) 危機恢復階段?；謴褪巧坪筇幚淼囊徊糠?，包括為受害者提供臨時住所、清理廢墟、初步恢復公共基礎設施、進行各種資金援助和保險賠償、災后重新規劃和恢復重建等。2.責任共擔的參與機制在公共危機管理中，不僅政府要承擔主導責任，社會民眾也應通過各種途徑參與其中，形成政府、組織、非營利性組織、社區民眾等多元主體責任共擔的危機管理機制。危機無邊界，公共危機造成的影響是廣泛的，甚至會涉及災區的每一個部門、每一個人。所以，危機管理不僅是政府的責任，更不只是某一個相關部門的責任，它應當是一項涉及全社會的系統工程。提高危機管理的社會參與程度，一方面可以緩解危機在公眾中產生的副作用，另一方面可以降低政府應對危機的成本，提高政府的應對能力。西方國家強調的就是這樣一種全社會共同參與、責任共擔的危機管理機制，提倡逐步建立起政府、組織、非營利性組織、社區、新聞媒體及社會公眾相互合作的互助體系。例如，美國公共危機管理是由聯邦政府、州政府、志愿義務組織、民間團體、私人組織等組成的，并將它們之間的合作納入聯邦應急計劃。在個人層面，特別強調個人對災難的認識，教育宣傳應急常識，協助設計家庭應急計劃，倡導購買合適的災難保險，并注重對老弱病殘等弱勢群體的協助。在社會層面，建立完善的捐募系統，讓有愛心的各階層人士可以方便地找到捐贈途徑，有效匯集和統籌分配救災資源；充分發揮志愿者在危機管理中的積極作用，加強對志愿者的管理和培訓。在政府層面，建立與民間組織、媒體、社區、公眾的伙伴關系，發揮各自優勢，彌補政府不足，構筑一張相互合作、無縫銜接的公共安全網。我國向來非常重視通過廣泛的社會參與應對危機。社會主義制度具有“集中力量辦大事”的優勢，這使我們能夠在極短的時間內進行最廣泛的社會動員，發動一切社會力量，整合一切社會資源，形成解決危機的巨大合力。中華人民共和國成立以來，我國應對歷次重大危機的實踐無不顯示出這種參與機制的有效性和生命力。然而，與危機狀態下的顯著成效相比，這種參與機制在日常狀態下顯得相對薄弱。因此在未來的機制建設上，應當更加注重發揮企事業單位、社會團體、社區組織、新聞媒體乃至普通民眾的積極性，使其共同參與到危機的預防和準備中來。同時，將單純的行政動員向社會自身的動員機制轉變，提高社會參與危機管理的自愿性、自主性和自發性，這是健全參與機制的發展方向，也是培育公民社會的必然要求。3.分級響應機制分級響應機制就是按照一定的標準，將危機事件劃分為若干層級，以此確定危機響應主體，采取相應的響應策略和方法。分級響應有利于政府適當而有效地應對危機，既保證危機事件的順利解決，又不會造成資源浪費。分級響應的前提在于明確危機的性質、嚴重程度和影響范圍等，這些因素是決定下一步行動的內容、形式和規模的依據。我國突發公共事件總體應急預案按照突發公共事件的性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般將其分為四級，即I級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。4.協議互助機制同一區域內的相鄰各地簽訂互助協議，當危機事件超出一地的應急能力范圍時，其他各地應當給予救援，這已成為各國區域危機管理的普遍做法。通過相互救援而共同受益的互助協議，把應急救援的道德性義務上升為約束性責任，有助于實現緊急狀態下的能力整合與資源共享，保證救援的及時性、充足性和有序性。2-7：美國、日本政府詳細情況2-7：美國、日本政府詳細情況2-8：對口支援湖北：一省包一市，全力救治新型冠狀病毒患者2-8：對口支援湖北：一省包一市，全力救治新型冠狀病毒患者6.信息疏導機制保持公眾對于危機的知情權，是世界各國有效處理危機的一個共同點。在危機中，法律規定政府有責任向媒體公布危機真相，而媒體也有義務向公眾傳達準確的信息，有獨立的權利參與危機管理的整個過程，并就某些公眾感興趣的問題做進一步調查。比如，英國政府規定國家衛生服務體系在緊急情況下必須重視新聞媒體的作用，以便在發生導致人身傷亡的重大事故時，能夠準確及時地向公眾傳達災難信息，避免信息混亂、錯誤、拖延等原因產生的社會恐慌，從而穩定公眾情緒。政府及時向公眾告知真相，一方面，可以提高政府的公信力，增強公眾對政府解決危機的信心；另一方面，可以穩定民心，引導公眾積極支持、參與政府的危機管理，從而提高公共危機管理的效率。信息疏導普遍采用制度化的方式來進行，最常見的如新聞發言人制度。新聞發言人承擔著向媒體和公眾提供信息、溝通交流、用政策議程引導媒體和公眾議程的公關職能。通過這種制度化、直觀化、人性化的方式，可以有效確保權威信息傳播渠道的通暢，使主流聲音牢固地占領宣傳陣地。目前在美國各級政府中大約有40000名新聞發言人，時刻準備向媒體提供信息，引導輿論。英國政府在應急指導原則中指出：各機構平時就應做好相應準備，在危機發生時及時設立專門的部門，委任新聞官，專門處理媒體事務。俄羅斯政府也主動謀求與媒體的合作，通過召開新聞發布會的方式，建立和保證與媒體之間交流渠道的通暢，增強危機處置工作的透明度。近年來，我國政府新聞發布制度建設的步伐也在不斷加快。迄今為止，國務院各部門已基本建立了新聞發言人制度，各省市地方政府也已經或正在制定和實施該制度。經過幾輪較大規模的培訓，我國新聞發言人制度的規范化和專業化建設進展顯著，在處置突發公共事件中日益發揮著重要作用。值得注意的是，新聞發言人的前后口徑要達成一致，不一樣的口徑容易給大眾帶來困惑，造成對政府不必要的質疑。7.教育培訓機制各國非常重視通過教育培訓來培養全社會的危機防范意識，提高公眾的應急反應能力，并使這種教育培訓經?；?、制度化和法定化。這對于提高危機管理效率、減少危機損失和社會動蕩具有不可估量的作用。從各國的情況來看，凡是危機管理發展程度較高的國家和地區，無不在教育培訓方面投入了很大的精力。(1) 將危機管理納入學校教育。我國教育部2020年2月21日發布《教育部關于公布2019年度普通高等學校本科專業備案和審批結果的通知》(教高函〔2020〕2號)，公布“2019年度普通高等學校本科專業備案和審批結果”的“新增審批本科專業名單”有新專業“應急管理專業”。(2) 加大社會宣傳。通過傳統方式或新媒介、自媒體向公眾開展安全宣傳教育，組織有關的安全培訓，培養危機意識與應急能力。例如，加拿大的政府危機管理部門、公共場所、學校等，都備有危機自救互救方面的宣傳材料。相關法規、政府應急預案、自救知識等各種宣傳材料，通過基層政府和危機管理部門免費向轄區內的居民發放。在日本，隨處可見將校園、公園、綠地等公共設施作為避難場所的指示牌，此方法強化了公眾的危機意識。(3) 開展模擬訓練。為培養公眾的地震應急能力，日本各地設有許多地震博物館和地震知識學習館，亦稱體驗中心，免費向市民開放。這些中心內建有模擬火災、地震情境的場所，供人們體驗災害實況、了解避難方法并學習自救互救技能。美國各大中小城市也設有消防訓練中心，內部設備完善，有高塔訓練場所、高樓救生訓練場所、煙霧試驗室、危險物品儲藏實體區、水中救溺訓練池等模擬救災實際情境的訓練場所。目前VR技術逐漸普及，可以利用VR技術開展應急安全教育。(4) 設立“防災(安全)日(月)”活動。自2009年起，我國將每年的5月12日定為全國“防災減災日”。在“防災減災日”前后集中開展全國性的防災減災宣傳教育活動，向公眾普及災害常識、防災減災知識和避災自救、互救技能，全面提高全社會風險防范意識、災害知識水平和避險自救能力，從而最大限度地減少自然災害造成的損失。日本把每年的9月1日設為固定的“防災日”，在這一天，日本全國各地方政府、居民區、學校和組織都要舉行各種防災演習，特別是各地震多發區的居民組織，都要進行一次綜合性的防震訓練和地域防災訓練。美國把每年的6月定為“全國安全月”，并設有不同的主題，以喚起和促進人們的安全意識，加強對公眾的安全教育與培訓。8.城市應急聯動機制所謂應急聯動機制，就是將警察、消防、急救、交通、公共事業、民防等政府部門納入一個統一的指揮調度系統，當公眾求助時，只需撥打一個電話號碼，便可連通指揮中心；指揮中心根據報警求助內容，分別調動相關部門進行緊急處置或聯合行動，從而提供及時的救助和服務。應急聯動代表的是當今世界先進、科學的危機處理方法，其核心作用是能實現緊急突發事件處理的全過程跟蹤和支持。從突發事件的上報、相關數據的采集、緊急程度的判斷、實時溝通、聯動指揮到應急現場支持、領導輔助決策，采用統一的指揮調度平臺，借助網絡、可視電話、無線接入、語音系統等各種高科技通信手段，在最短的時間內調動公安、消防、環保、急救、交警等不同部門、不同警區的警力協同作戰，對突發事件作出有序、快速、高效的反應。目前，國內外許多城市都在探索如何提高城市的應急反應能力。我國在新型冠狀病毒疫情期間，全面落實聯防聯控措施，推動全社會形成全民排查、全民監督、全民防疫的態勢，要把力量下沉到社區(農村)，充分發揮基層動員能力，實行地毯式追蹤、網格化管理，將防控措施落實到戶、到人，讓每個人都掌握防控知識，做到了“早發現、早報告、早隔離、早診斷、早治療”，且逐步實現“防輸入、防蔓延、防輸出”的疫情防控目標。聯防聯控、群防群治，既是我國制度優勢的具體體現，也是我們防控疫情的關鍵舉措。(三)危機處理的政策工具政策工具也稱政府工具、治理工具，是指政府將其實質目標轉化為具體行動的路徑和機制。它考慮的是政府選擇用何種方式實現政府治理目標的問題，沒有政策工具，政府的目標就無從實現。也可以說，政府治理工具是聯系政策目標和政策執行之間的橋梁，政府的治理目標只有通過有效的治理工具才能實現。因此，政府治理的核心就在于設計和選擇有效的政策工具。1.直接供給政策直接供給政策是指由政府部門直接生產和分配應對危機資源的政策類型。1)政策特點政府采取直接供給的手段干預公共危機的特點就在于：①強制性程度較高；②直接性；③自治性程度較低；④缺乏透明性。2)政策領域(1)涉及需要合法使用權力的領域。如果社會上出現了公民個人的生命財產受到威脅的突發事件(如自然災害、恐怖襲擊等)，作為唯一可以合法使用強制力的主體，政府的直接介入是最恰當的。(2)如果某項活動意義重大，社會影響廣泛，一旦處理不妥就有可能給社會帶來災難性損失，那么政府的直接供給將是最有效的政策工具，傳染病防治、國防安全都屬于這種情況。(3)市場機制無法提供有效服務的領域。如果市場沒有能力或不愿提供服務的話，政府的干預就是必要的。市場之所以無法提供，既可能是由于風險太大無力承擔(如太空研究、金融市場穩定)，也可能是由于沒有經濟利益的激勵而不愿提供(如公共教育)，政府的直接干預是解決這類潛在危機的最有效的方法。(4)涉及政府自身管理能力的領域。政府組織體系的運行、公共服務的供給以及公共政策的出臺本身也可能誘發潛在風險，而這些風險是其他任何政策工具都無力應付的，只能由政府來承擔和化解。3)政策措施(1)興建與危機相關的公共工程。公共工程主要是指道路、市政、電力、通信、住房、醫院等公共基礎設施建設項目。由于外部性和市場供給的失靈，公共工程一般由政府出面興建、投資和組織建設，所以可視為直接供給政策的典型代表。例如，從危機預防來看，規劃和建設應急避難所就是直接供給政策的典型措施。應急避難所能夠為民眾提供安全的避難場所，為避難人員維持基本生活、進行醫療救護提供物資支持。(2)為危機管理提供資源保障。公共危機發生前后，政府要做的最重要的工作就是通過資源的調動和整合來預防和應對危機。從這個角度來講，資源的儲備和調動是公共危機管理的一項關鍵職能和核心工作。政府要確保危機管理的人、財、物、技術等資源及時到位，為公共危機管理建立強大的后盾。(3)設計危機預警系統。針對公共危機的具體特點設計危機預警系統，這也是政府直接供給政策的內容范圍。基于政府的資源優勢和信息優勢，由政府來設計和運行這一系統最為合適。危機預警系統是指對預警對象、預警范圍、預警指標和預警信息進行分析和研究，及時發現和識別潛在的或現實的危機因素，以便采取預防措施，避免危機發生的意外損害，把危機造成的損失降到最低。危機預警系統主要起到評估預警信息、發出危機警報、防患于未然的作用。從橫向職能體系來看，危機預警系統包括自然災害預警系統、恐怖襲擊預警系統、公共衛生預警系統、社會運行預警系統等。2.政府管制政策管制性的政策工具就是政府利用公共權力和權威，通過法律和法規來規范社會組織和公民的行為，以實現政府治理的目標。1)政策特點管制包括經濟性管制和社會性管制，二者的特點有所不同。經濟性管制旨在確保產品和服務市場的競爭性，它主要是指政府對廠商的行為進行管制。其特點在于：①強制性程度高；②既具有直接性，也具有間接性；③自治性程度低；④透明度因對象不同而有所差異。社會性管制旨在對那些給公眾的健康、安全和福利造成直接影響的行為進行限制，如新型冠狀病毒疫情期間，進出社區、公共場所都有一定的管制措施，其主要目標在于保護民眾的利益(如對食品的生產過程進行管制)以及維護公共利益(如對環境進行管制)。其特點在于：①強制性程度高；②間接性；③自治性程度低；④透明度低。2)政策領域(1)食品藥品安全。食品藥品作為生活必需品，與人們的日常生活密切相關。食品藥品的質量至關重要，直接影響著人們的身體健康。一般消費者難以識別食品藥品質量的優劣和真偽，只有依靠專門的技術人員使用專門的設備才能作出鑒定和評價。因此，政府管制應成為規范食品藥品市場的重要途徑。(2)刀具、槍械和危險品管理。從國際范圍來看，刀具、槍械和危險品的管理在任何國家都是一個頑疾。如果這些領域政府管制不力，它們隱含的巨大殺傷力將會給公共安全和公民生活帶來重大威脅。(3)環境保護。環境污染是最典型的外部性問題。在市場機制下，廠商受經濟利益的驅使，往往會忽視自身生產活動對環境造成的影響，這種外部損失不可避免地被公眾和社會分擔了。市場機制本身是無法解決環境問題的，政府有必要對相關問題進行管制。(4)安全生產。在生產中，居于交易弱勢地位的勞動者往往對組織的工作性質和工作條件缺乏了解，組織方憑借其信息優勢，不顧工作危險系數，在沒有安全保障的情況下，讓勞動者從事風險極高的工作；某些組織方為降低生產成本，還讓勞動者在極其惡劣的、有損健康的環境中工作，使勞動者承受并未在交易條款中反映的成本，導致危害勞動者安全事件的發生。因此，政府通過多種措施對生產行業和生產組織進行管制是非常必要的。3)政策措施(1)經濟性管制的政策措施，主要有以下四點。第一，價格管制。價格管制是經濟性管制工具的核心內容。第二，進入(出)管制。進入(出)管制是經濟性管制政策的一項重要內容，它指的是對進入和退出管制性市場的廠商進行管制，一般采取頒發許可證和執照的形式；而申請者為了獲取許可證，就必須證明自己符合一定的生產條件和經營資格，比如食品和藥品生產行業的市場準入制度。如果政府對此不采取管制措施，那么不符合申請條件的生產者就有可能進入市場，從而埋下安全隱患。第三，生產(消費)管制。它有兩種基本形式：一種是對總產量或生產能力進行控制(產出控制)；另一種是對消費水平進行限制(消費控制)。產出控制的手段包括：政府作出規定要求廠商公平無偏見地向所有人提供服務；對被管制組織的產量進行限定；農業生產中的市場交易配額限制。很多國家在發生全國性的危機(饑荒、戰爭等)時經常采用這種政策。第四，標準管制。標準管制就是通過確定產業的生產標準和技術標準進行管制。標準管制之所以成為經濟性管制的常用手段，就在于標準能夠影響成本，成本影響價格，而價格會影響需求和生產。統一的標準能夠影響個體和組織的行為，有助于防止危機的產生。(2)社會性管制的政策措施，主要有以下三點。第一，對政府所期望的行為和結果作出說明的一些法律法規。第二，明確被管制者需要遵守的行為標準。標準的確定能夠規范個體和組織的行為，標準的推廣和有效施行有助于防止危機的產生。第三，說明對違規行為的制裁措施。正是由于制裁措施的威懾力，才使行為主體主動表現出對規章制度的順從。如果個體或組織的行為誘發社會公共危機，政府就可以采取制裁措施對危機的制造者進行懲罰。比如，吊銷組織生產許可證和執照、限期整改、責令關閉、施以經濟處罰、限制貸款額度等。二、組織的危機處理(一)危機處理的一般步驟1.建立危機處理機構危機發生之后，應立即根據危機的類型，按照預先制訂的危機管理計劃，迅速組成由組織高層管理者、相關的職能部門乃至組織外部專家組成的危機處理小組，并明確規定危機處理小組成員之間的職責分工、相應權限和溝通渠道。對于尚未制訂危機管理計劃的組織或危機管理計劃中未曾提及的危機類型，組織可根據同一產業中其他組織的經驗或比照類似危機的情形，組建危機處理小組，配備素質較高的人員，并應注重人員的知識結構和素質技能的合理搭配。危機處理小組組建后，首先需要明確負責人，即首席危機官以及危機處理期間的新聞發言人。首席危機官和新聞發言人可以同時由一人擔任，也可以由不同的人擔任。

2.表明危機處理的誠懇態度一旦危機處理小組組建，應迅速對相關公眾表明組織危機處理的積極態度。盡管此時導致危機發生的誘因可能尚不明了，危機的影響程度、影響范圍尚未確定，但只有組織本著誠懇、負責的精神，表現出對危機受害者的同情、關注，表明組織會立即著手調查并在調查結果出來之后給公眾滿意的答復，就能夠減少公眾的反感和不滿。為了避免使組織今后的危機處理工作陷入被動的困境，在事態發展尚不明朗之前，組織對外的表態應盡可能原則化、框架化，盡可能避免拘泥于細節。在可能的情況下，組織表態應附加一定的前提條件。3.著手危機調查與評估發生危機之后，組織應及時組織人員奔赴現場、深入群眾，了解危機的各個方面，收集關于危機的綜合信息，在對調查結果進行評估的基礎上，形成基本的調查報告，為制定危機處理方案提供基本依據。1)危機調查危機調查能增加危機決策所需要的有效信息量，提高危機決策的準確性。危機調查強調針對性和相關性，要求相關證據、數字和記錄準確無誤。(1)危機調查的內容。組織危機調查主要包括以下三個方面的內容。①危機的經過調查。組織人員深入危機現場，掌握危機過程的全部顯露情況，包括危機發生的時間、地點、周圍的環境、當事人的具體反應等。②危機的危害調查。了解危機的直接損失和間接損失程度。其中，直接損失包括危機所造成的傷亡情況及傷亡人數，損壞的財產種類、數量及價值以及危機導致的組織產品市場銷售萎縮等；間接損失包括危機所造成的組織形象受損以及員工士氣低下等。一般而言，直接損失較直觀，也很容易受到組織的重視；而間接損失的調查則很難，往往為許多組織所忽視，尤其是看不到危機對員工心理產生的負面影響。因此，組織經常出現低估危機的危害性的現象，致使相應的危機處理措施不到位。通過調查，組織應確認危機涉及的受害者對象，包括直接受害者、間接受害者，調查危機對他們的影響程度和他們對組織的態度和要求。③危機的原因調查。危機的原因往往隱藏在一系列表面現象的背后，而只有找到危機發生的真正原因，才能制定針對性強的危機處理方案，獲得事半功倍的效果。在尋找危機發生的原因時，危機處理小組成員除了要認真進行現場勘察外，還要廣泛地聽取危機現場的受害者、反應者與旁觀者的情況介紹與說明。而一旦危機爆發的真正原因調查清楚了，危機當事人各自應承擔的責任也就一目了然了。(2)危機調查的方式。危機調查的方式主要包括以下幾種。①現場勘察法，即通過對事發現場的實地勘察，了解危機發生的相關情況及其后果。為了避免危機發生現場被破壞，危機調查人員應以最快的速度趕赴事發現場。②詢問法。通過直接詢問危機的利益相關者，包括危機的受害者、反應者、旁觀者等，了解危機發生的經過、危害程度，調查危機發生的原因，并明確利益相關者的意見和態度。詢問法具體包括面談、電話訪談、問卷調查等。其中，面談不僅有利于雙向溝通，而且可以通過感知被調查者的表情、語氣等了解更多的信息，但面談費時費力，費用較高；電話訪談則具有速度快、成本低的特點，在極其注重時效性的危機處理中，其作用不容忽視，但無法詢問較復雜的問題；問卷調查可以獲得較系統的信息，但所需周期較長，花費也較多。互聯網的發展對于提高問卷調查的效率有很大的幫助。③觀察法，即危機處理人員不暴露自己的身份，從局外人的角度觀察利益相關者對危機的反應，以了解他們對危機以及組織的態度，作為決策的依據。④文獻分析法，即通過收集大眾媒體對危機的報道及利益相關者對危機態度的報道，或者通過查閱組織已有的文件或憑證，了解有關情況，查找危機爆發的原因。2)危機評估對于危機調查所取得的結果，需要由組織高層管理者和危機處理小組進行評估。危機評估的目的在于以下幾方面。(1)確認危機調查結果的可信度如何，以確認危機的實際損失程度。(2)基于已經取得的危機信息，判斷危機進一步惡化或擴散的概率有多大。(3)確認危機可能給組織帶來的后遺癥，其影響程度如何。(4)確定利益相關者未來可能對組織作出何種反應，其變數如何。危機評估最能反映出組織高層管理者和危機管理小組的判斷力和決斷水平。為了提高評估的準確性，組織有必要從外部聘請相關專家參與危機評估工作。在完成危機評估的基礎上，出具危機調查報告，對危機狀況作出明確的基本判斷。3)制訂危機處理方案對于已經制訂危機管理計劃的危機類型，組織危機處理小組應盡快啟動危機管理計劃，并結合危機調查與評估的結果，對原有的計劃進行一定程度的微調。對于尚未制訂危機管理計劃的危機類型，危機處理小組應根據危機調查與評估的結果，盡快制定危機處理方案。危機處理方案的主要內容包括確定危機處理的目標和原則；選擇危機處理的策略；制定對受害者的賠償措施；明確危機溝通的對象、方式、策略；明確危機的恢復策略；確保危機處理所必需的人、財、物等資源條件。4)實施危機處理方案根據危機處理方案的具體要求和時間安排，危機處理小組成員應分頭實施危機處理方案。如果危機尚未被媒體曝光，危機處理的重點是控制事件的影響，此時，組織可以在合理、合法的前提下，盡快與受害者達成相關協議，爭取以犧牲小利換來事件的快速解決，以免因事態的進一步擴大對組織聲譽造成巨大的損失。如果危機已被媒體曝光并造成了廣泛的影響，危機處理的重點是轉變公眾的態度，為此應在對事件本身進行妥善處理的基礎上，加強危機溝通工作，尤其應強化媒體公關工作，讓媒體了解事實真相，引導媒體客觀公正地報道和評價危機，努力維護組織形象。5)對危機處理結果進行評估和總結在危機態勢基本得到控制之后，組織應對危機處理的結果進行評估，包括危機發現和報告是否及時，危機處理的基本目標是否實現，危機處理小組的工作效率如何，危機處理策略的選擇是否合理，危機受害者是否得到有效安撫，危機溝通策略是否合適，危機溝通是否及時、準確，危機處理中人、財、物是否有足夠的保障，危機處理是否影響了組織正常的生產、經營活動。通過評估，發現組織在危機處理中存在的不足，并總結危機處理中的經驗。在危機處理過程中，組織往往會發現一些平時未能發現或尚未引起重視的問題。這些問題有些是制度性的，有些是具體的人為因素造成的，在危機處理過程中逐漸暴露出來。通過對暴露出來的問題進行分析，組織可以發現自己在內部管理上的缺陷，為今后的改進指明方向。在對危機處理結果進行全面評估的基礎上，危機管理小組應撰寫書面的危機處理總結，向組織報告。在必要的時候，應通過媒體向公眾公布危機處理結果。6)做好危機處理的善后工作以上各危機處理步驟，主要解決了危機發生后“救火”的問題。為了使組織盡快從危機的陰影中擺脫出來，實現組織的可持續發展，需要做好危機處理的善后工作。(1)盡快消除危機的消極影響。一方面，組織需要舉辦富有影響的公關活動，主動營造良好的公關氛圍，以實際行動表明組織重振雄風的決心和期待今后公眾支持、幫助的愿望，努力在公眾心目中全面恢復組織形象，消除各種不利的輿論對組織的影響；另一方面，組織需要努力消除危機可能對內部人員所造成的心理影響，以鼓舞內部員工的士氣，獲得他們的大力支持。(2)進一步提高危機管理技能。將危機中所取得的經驗、教訓，制作成形象、生動的案例，作為對員工實施危機教育的內容，用于警示員工，提高組織今后的免疫力和員工的危機管理技能。對于尚未制訂危機管理計劃的組織來說，在經受危機的洗禮之后，應立即著手落實危機管理計劃。這樣，組織的危機管理能力才能不斷改進、不斷提高。(3)改進管理制度，減少管理漏洞。針對危機處理中所暴露出來的內部管理問題，組織有必要進行調整和改革，從而避免今后重蹈覆轍，甚至犯更大的錯誤。上述各步驟說明危機處理的一般模式并非是僵化、一成不變的，不同的步驟之間可能存在著一定程度的重疊、交叉，甚至有可能出現順序互換的情況。比如，鑒于危機發生的緊急形勢，在危機處理小組的全部人選確定之前，組織可能已經派人前往現場控制事態的發展并著手開展危機調查。機械地理解危機處理步驟，可能會使危機處理陷入被動的困境。(二)危機處理策略選擇適當的危機處理策略，有助于改善危機處理的效果，降低危機的危害程度，甚至可以使危機轉變為商機。1.危機中止策略如果危機的根源在于組織產品的質量出現問題、組織的生產經營過程造成了污染等問題，組織就應立即實施危機中止策略，如停止銷售、回收產品、關閉有關工廠或分支機構等，主動承擔相應的損失，防止危機進一步擴散。2.危機隔離策略由于危機的發生往往具有“漣漪效應”，如果不加以控制，危機影響的范圍將不斷擴大。危機隔離策略旨在將危機的負面影響隔離在最小的范圍內，避免造成更大的人員傷亡和財產損失、殃及組織其他的生產經營部門或相關公眾。隔離策略主要有以下兩種情形。1)危害隔離危害隔離即對危機采取物理隔離的方法，使危機所造成的財產損失盡可能控制在一定范圍之內。比如，當火災發生之后，采取果斷措施切割火場，以避免“城門失火，殃及池魚”。對于一些多元化經營的組織，在某一產品線發生信譽危機之后，要采取有效的隔離措施，避免對其他產品線造成不利的影響。2)人員隔離危機發生后，應進行有效的人員隔離，即在人力資源上讓以首席危機官為首的危機管理小組成員專門負責處理危機，讓其他人繼續從事組織正常的生產經營活動，以防止危機對組織正常的生產經營活動造成巨大的沖擊，使組織的市場被競爭對手侵蝕。3.危機消除策略消除策略旨在消除危機所造成的各種負面影響，這種負面影響既可能包括物質財富上的損失，如組織生產場地遭受破壞、產品大量積壓等，也可能包括精神上的損失和打擊，如員工士氣低落、股東信心不足、組織形象受損等。例如，本田轎車在“杭州婚禮門”事件中的表現就是典型的沒有采取危機消除策略，特別是對受害者精神方面的打擊和傷害沒有給予適當的修復，其造成的影響是顯而易見的。4.危機利用策略2-9：招商銀行在2008年金融危機中的戰略決策越是在危機時刻，越能反映出一個組織的整體素質、綜合實力和胸襟。組織在危機中處理得當、表現得體、誠實負責，往往有可能變壞事為好事。招商銀行在2008年金融海嘯中的良好表現恰恰是有效地利用了危機。2-9：招商銀行在2008年金融危機中的戰略決策以上四種危機處理策略并不是彼此割裂的。在組織危機處理過程中，往往綜合運用不同的危機處理策略，以獲得相輔相成的效果。在危機處理的不同階段，應以不同的處理策略為重點。通常而言，危機中止策略和危機隔離策略在危機處理的前期被廣泛采用，危機消除策略和危機利用策略則在危機處理的后期使用較普遍。(三)危機處理的注意事項在危機處理過程中，組織必須注意以下一些事項，以免增加損失，陷入難以為繼的困境。1.盡快確認危機2-10：?？松?/p>

2-10：埃克森公司

油輪漏油事件造成危機確認延誤的原因包括：①組織預警系統出現障礙，沒有及時發出危機警報；②組織結構不合理，造成信息傳遞遲緩，有關危機的信息遲遲未能到達組織高層管理者手中；③一線員工害怕承擔責任，對危機信息隱瞞不報；④組織高層管理者危機管理意識淡薄，缺乏必要的警惕性，對于收到的有關危機信息不以為然，沒有引起足夠的重視。為了以最快的速度控制并解決危機，首先必須在第一時間對已經發生的危機進行確認。2.確保冷靜決策面對突如其來的危機，要求組織高層管理者不受公眾激憤情緒的影響，切不可驚慌失措，亂了分寸，而應鎮定自若，保持清醒的頭腦，沉著面對現實，迅速組織人員查清危機的真正緣由，準確地弄清楚危機的性質、趨勢及發展后果，找到解決危機的有效辦法，果敢地作出決策。冷靜的決策可以確保組織高層管理者從系統思維的角度出發解決問題，將危機處理與組織的長遠發展緊密地結合在一起，而不是孤立地看待危機，簡單地采取“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的處理方法。例如，2018年5月14日，川航3U8633重慶至拉薩航班執行航班任務時，在萬米高空突然發生駕駛艙風擋玻璃爆裂脫落、座艙釋壓的緊急狀況，這是一種極端而罕見的險情。生死關頭，機長劉傳健果斷應對，帶領機組人員臨危不亂、正確處置，確保了機上119名乘客的生命安全。3.迅速做出反應久拖不決是危機處理的大忌。危機發生之后，伴隨著大眾媒體的介入，組織往往處于公眾的一片指責聲中。組織必須認識到，只有誠懇的態度才是維護組織形象的有效途徑，傲慢無禮或推諉責任只能招致公眾的更大反感。組織應就危機處理的相關事宜進行誠懇的表態，抓緊對事件的真相進行調查。在確認自己的責任之后，以快刀斬亂麻的凌厲手段，盡快給公眾以滿意的答復。否則，不但會對組織聲譽造成損害，還會給競爭對手以可乘之機。4.有重點地采取行動由于危機發生后反應的時間和資源有限，組織如果采取“撒胡椒面”的策略，平均使用力量，將不利于抓住危機中的主要矛盾，將導致重大的損失。因此，在危機反應行動中應有主次之分，首先解決危害性較大、時間要求緊迫的問題，再著手解決其他問題。一般而言，及時對危機的受害者進行救治、切斷危機蔓延的途徑、盡快澄清事實等是最緊迫的事情，要求組織立即采取行動。5.主動糾正錯誤、賠償損失組織在發生危機，特別是出現重大責任事故，導致公眾利益受損時，應進行妥善的善后處理，盡快糾正錯誤，賠償受害者的物質和精神損失：①迅速改正錯誤，采取有效的方法糾正過失。不惜代價迅速收回存在問題的產品，關閉造成污染或引發問題的生產場所，以表明組織解決危機的決心；②第一時間在媒體刊登公開致歉信，或直接登門拜訪受害者及其家屬，爭取社會公眾的諒解，安撫受害者及其家屬；③對受害者及其家屬給予相應的物質賠償。6.積極運用外部專家在組織危機處理的過程中，外部專家的介入具有以下好處：①彌補組織某些方面知識、能力和經驗的不足；②在與公眾進行溝通的過程中，外部專家由于其特殊的身份，具有較強的權威性和公正性，更容易取得公眾的信任；③由于外部專家的利益與組織無關，分析和處理問題往往更加客觀冷靜。尤其在組織的危機管理遭遇重大阻礙的時候，外部專家的運用往往能取得“山重水復疑無路，柳暗花明又一村”的效果。忽視對外部專家的運用，往往會造成組織能力、經驗的不足，決策緩慢，溝通不暢，執行不力，產生較多的失誤。7.重視政府部門和社會中介組織的作用政府部門的權威是任何其他機構或個人難以比擬的。在危機發生之后，公眾往往希望了解事實真相，尤其是在公眾對組織懷有疑慮的時候，政府部門公正的聲音、權威的論斷能夠為組織澄清事實，使公眾對組織形成正確的認識。不少組織在危機發生以后，沒有意識到政府部門的特殊作用，不主動尋求政府的幫助，使組織的危機處理工作十分被動。更有一些組織在危機發生以后，不配合政府部門開展工作，對組織形象及組織的可持續發展造成極不利的影響。消費者保護協會、行業協會、環保組織等機構具有準政府部門的性質，在公眾心目中也具有很大的公信力。在危機處理過程中，充分利用這些社會中介組織的力量，可以有效地幫助組織扭轉不利的輿論環境，對于組織重塑良好的形象非常有利。英國的通用食品公司就利用社會中介組織成功地化解了危機。20世紀80年代初，隨著綠色浪潮在全球的掀起，由于當地漁民大都采用電魚的方式捕捉金槍魚，金槍魚罐頭受到了抵制。針對這種情況，通用食品公司一方面在制造金槍魚罐頭時全部采用傳統的魚槍捕捉金槍魚，并在新的產品包裝上作了相應的標志；另一方面，積極參加并資助環保組織的活動，在全英國倡導使用魚槍捕捉金槍魚作為罐頭的原料。通用食品公司的努力不但使其生產的金槍魚罐頭在市場上站穩了腳跟，而且還成為環保組織推薦的產品，銷售量不斷增加。三、志愿者是公眾參與危機處理的有效形式2-11：汶川大地震—中國志愿者

參與危機管理的里程碑2-11：汶川大地震—中國志愿者

參與危機管理的里程碑

第三節危機恢復一、危機恢復的概念及類型(一)危機恢復的概念危機恢復就是危機得到有效控制之后，為了恢復正常的狀態和秩序所進行的各種善后工作。一般而言，在經歷危機之后，個人、組織甚至社會將會受到一定的沖擊和影響，但這也為危機承受者提供了一次重生的機會。通過重整資源、改善脆弱性，去舊納新，不僅能夠重現活力，還有可能比危機前發展得更好。因此，危機恢復階段同時也是機遇期，是實現危機管理目標的落腳點，在整個危機管理過程中占有非常重要的地位。有人認為，危機恢復的目標和任務就是恢復到事前狀態。僅僅如此是不夠的，危機恢復不是簡單地恢復到事前狀態，而是要在過去的基礎之上汲取教訓，有所提升，這樣才能避免重蹈覆轍。在恢復過程中，不應只注重物質層面的恢復，還要明確哪些組織、群體和個人存在哪些困難，并提供資源幫助他們恢復，采取疏緩措施降低其自身的脆弱性，這對于在危機中重獲新生具有重大意義。危機恢復的對象主要是資源：①人力資源，包括人的生理康復、心理和人格特征的恢復；②物質資源，如土地、建筑、設施、車輛、農作物、畜牧業、生活必需品等；③財政資源，包括現金、股票、債券、存款、保險等，這些一般可通過無償援助、貸款、抵押等方式獲得。不同的組織和個體所擁有的資源及受損程度是不同的，因此實際面臨的恢復需求也有所差異。對于個人而言，危機恢復既是生理上的，又是心理上的。受害者需要接受身體治療，盡快恢復身體健康，而更艱巨的是心理康復。面對親友的逝去或危機帶來的慘痛記憶，需要一段時間才能走出陰影，積極地面對生活；甚至還需要專業人員開展心理干預和心理治療，幫助受害者恢復心理健康。對于社會而言，危機恢復既是物質上的，又是精神上的。大多數危機都可能造成重大的物質損失，包括對基礎設施、公共事業和其他方面的破壞，盡管有些危害在短期內不甚明顯。因此，危機恢復的重要任務就是對受損物質進行修復和重建，使其能夠重新投入使用。然而，危機恢復不能僅局限于物質層面，還應包括“軟環境”的恢復，如民眾對未來生活的信心、生存空間和氛圍等。只有整個社會在精神層面恢復正常，煥發出新的生機與活力，才能稱得上是從危機中真正恢復過來。(二)危機恢復的類型按照恢復的對象和內容，可將危機恢復分為物質恢復、經濟恢復、心理恢復和業務恢復四類。1.物質恢復物質恢復主要是指衣、食、住、行等日常生活起居的恢復。在危機狀態下人的休閑娛樂是可以犧牲的，但基本的生活需要必須得到滿足。因此，最首要的危機恢復就是物質恢復，突出表現為住房恢復。一方面，房屋在危機中極易受損，尤其在地震、洪水、暴風雨等自然災害的沖擊下，房屋往往會出現不同程度的損壞甚至坍塌；另一方面，房屋又是民眾基本生活的基礎，是恢復正常生活不可或缺的環節。因此，滿足民眾的住房需求，就成為災后物質恢復最重要的任務。住房恢復工作可能會遇到諸多難題：①房屋修復或重建價格不菲，受害者又往往是中低收入者，無力承擔高昂的費用，此時就需要政府予以援助或保險賠償；②房屋修復可能存在質量問題，對此必須加強監管；③民眾對住房恢復工作不滿意，認為自己在危機中得不償失；④從避難所到永久住所的轉變，可能需要較長的時間，尤其是低收入家庭，有很多困難需要政府和社會幫助解決。2.經濟恢復經濟恢復的手段主要包括以下三種。(1) 賠償，即對危機發生應當承擔全部或部分責任的主體對受害者進行不同程度的賠償。這類情形大都是生產事故等技術危機造成的，如毒氣泄漏、煤礦坍塌等。對于自然災害，則可通過商業保險的途徑獲得賠償。只要投保災害險，一旦有災害發生，造成的損失就由保險公司理賠，受害者可以獲得數額可觀的賠償，從而加快經濟恢復。鼓勵商業保險市場的介入，通過保險的形式轉移風險，也有助于減輕國家的負擔。(2) 補償，即在無過錯的情況下彌補受害者的損失。如對泄洪區的民眾，政府應當予以一定的經濟補償，彌補其為大局而犧牲的利益。(3) 救助，這是災后經濟恢復的主要途徑。對于個人而言，有民眾和各種民間組織的捐款；對于組織而言，有專門的援助貸款項目。但無論何種類型的援助，都需要符合一定的資格條件，如個人須證明自己是受災地的居民，組織須證明自己的損失程度等。如果不嚴格審查和把關，可能會出現“搭便車”的行為，從而損害真正需要援助者的利益。由于種種因素的影響，不同群體的恢復速度也有所差異，如損失慘重的家庭、負擔較重的家庭、收入水平和經濟基礎較差的民眾、在危機后失業的民眾都需要更長的時間才能從危機中恢復出來；而損失小、家庭負擔輕、經濟狀況好的民眾則恢復得更快。災民的受教育程度也會影響恢復速度，申請補助、救濟、投保等往往需要經過閱讀說明、填寫表格等煩瑣的程序，這也是對受教育程度不高的民眾的無形限制。3.心理恢復危機可能對受害者產生積極的心理影響，如增強家庭觀念、不再害怕困難、珍惜美好生活等，但其帶來更多的是心理沖擊。每個人對危機的反應是不同的，常見的如震驚、害怕、憤怒、無助、傷心、內疚等。這些通常是暫時的，不應被看成是心理或精神疾病。對大部分人來說，還是有能力承擔較大壓力的，對于他們最有效的幫助就是關心和服務，如及時提供信息，幫助獲取補助、貸款等政府救助，這有助于其心理的盡快恢復。然而，心理問題如處理不當則可能被加重，特別是在人們收到錯誤信息，或尋求政府幫助時遇到煩瑣程序和公務人員官僚作風的情況下，會使人們感到孤立無助，在這種情況下則需對其進行心理干預。通常而言，以下人群的心理恢復需要獲得格外關注：本身就有心理疾病的；目睹親人被危機奪去生命的；兒童、從事艱苦搜救工作的應急人員等。幫助他們開展心理恢復活動一定要由專業人員通過科學的方法進行。危機對心理的影響可分為近期影響、中期影響和長期影響，每種影響都有不同的外在表現，在各個階段都應當注意觀察。心理恢復的終極目標就是使受害者重新融入家庭、融入群體、融入社會，理性地認識過去的危機，積極地面對未來的人生，以健康的心態開始新的生活。4.業務恢復業務恢復主要是指加工制造業、金融保險業、房地產業、服務業等組織和商業組織的日常業務恢復。由于危機的沖擊，某些組織的日常業務活動不得不暫時中斷，各種產品與服務的循環鏈受到破壞，從而影響正常的經濟和社會運行。危機對業務的損害首先在于對硬件設施的破壞，業務活動因此不得不中斷。其次，危機對水、電、氣、交通運輸、電信等基礎設施也會造成不同程度的破壞。相比大組織而言，廣大中小組織更易受危機的影響，這部分歸結于其建筑條件、防護措施等方面的原因。而且，危機還可能以更間接的方式影響中小組織業務，如人群撤離后，組織生存所依賴的市場就將改變甚至失去；即使民眾重返家園，其經濟實力和購買力也可能大不如前，從而影響對產品和服務的需求。此外，中小組織獲取政府補貼的能力也無法與大組織同日而語。當然，由于業務內容的不同，危機恢復的境遇也大不一樣。重建工作的相關行業如建筑業、制造業等無疑大為火爆，而批發零售業、休閑娛樂業則雪上加霜。這在很大程度上取決于市場的需求，擁有市場則能夠更快地恢復甚至借機壯大。對于這些，組織應當在危機前做好準備并制訂計劃，以應對突如其來并可能帶來致命影響的變化。政府也應做好市場監管和對組織的服務工作，對確實困難的組織給予適當援助或政策支持，以幫助其渡過難關。組織的業務恢復對于危機后的經濟和社會恢復具有重要作用。除了上述劃分方法之外，還可以以恢復的主體為標準，將危機恢復分為自我恢復、初級群體恢復和組織化恢復三類。自我恢復即無須任何外界幫助，完全依靠自我開展恢復。這需要以一系列條件為前提，如沒有受到大的人員和財產損失、原有基礎相對較好、具有持續的收入和物質保障等。初級群體恢復即在親戚、朋友、鄰里等初級群體的幫助下開展恢復，這取決于他們的自身能力以及距離遠近。組織化恢復則是在政府和非政府組織的幫助下，運用組織資源，借助組織能力開展恢復，大多數的危機恢復都是此類意義上的恢復。二、政府的危機恢復(一)政府危機恢復的過程危機恢復涵蓋諸多活動，有的同時發生，有的依次進行。當危機發生時，危機管理者主要面臨危機應對的問題是減少危機的損失，沒有過多的精力放在危機恢復問題上，因而危機管理者應當事先明確危機恢復大致面臨的問題，事前制訂危機恢復計劃，使整個恢復計劃更為可控。羅伯特·希斯將危機恢復管理分為八個步驟：第一，反應。在危機應對開始后，建立危機恢復小組。小組成員可以包括部分危機處理人員，但更多的是組織內部負責正常運作的管理和技術人員，很少有外部成員參加。恢復小組負責對受損區域的受損程度進行評估。第二，宣布。宣布恢復行動將采取的規模和類型。第三，準備。為恢復行動準備工作現場(如果需要的話)。第四，開始。在指定的地點—現場或非現場工作區，開始恢復系統的工作，并確保核心業務的完成。第五，繼續。第六，重建。不僅恢復危機中受到損害的物質，也要恢復危機受害者的心理和精神。第七，復原。在重建地點恢復有關業務。第八，關閉。一旦恢復地點完全恢復了經營業務的功能和效率，恢復現場作業就可以結束了。為使下一次危機管理更有效，須將危機恢復過程詳細地記錄下來并整理成報告。另外，對恢復小組成員進行妥善安置。1.損失評估1)損失評估的內容(1)統計在危機中死亡和受傷的人數，要救援和安置的人數，并對遇難者的安葬工作、受傷人員的救治工作和受災人員的安置工作進行必要的分析與評價。(2)統計在危機中各種設施、設備的損失情況，如水、電、氣、道路、通信等公共基礎設施的破壞情況等，并對各種設施的緊急搶修工作進行分析和評價，為進一步工作安排和布置提供依據。當然，由于時間緊迫，很多統計工作和搶修工作是同時進行的。(3) 統計公私財物的損失情況，包括房屋、牲畜、財產等，可按照直接損失和間接損失進行區分。2)損失評估的步驟(1)評估的事前準備。首先，召開預備會。在損失評估之前，所有參與者都應參加預備會，討論評估事宜。會議的任務是傳達評估的時限和地點，確定評估的實施過程，講授如何正確填寫評估文本，提醒評估存在的危險及注意事項，分發安全設施和裝備，指定相關責任人。其次，擬訂損失評估計劃。要事先制定評估路線，將評估范圍劃分為若干小區域，嚴格劃分責任范圍，避免重復評估。此外，還應做好評估現場的后勤保障工作，一旦出現人員傷亡