論城管執法的困境及路徑選擇

論城管執法的困境及路徑選擇城管這一職業是伴隨著我國社會主義市場經濟不斷發展而產生的，基于社會管理職能的需要而出現的重要行政機關。城管執法的出現對于維護城市秩序、保護人們的利益具有重大的作用。同時，由于城管與人民息息相關的工作地位，不可避免的出現各種問題。

一．城管和城管執法

（一）城管

城管是誕生于20世紀90年代的國家行政機關，隸屬于地方政府。它與傳統意義上的其他執法主體存在的重大區別在于它更加充分的體現為綜合執法。綜合執法對于城管工作人員的要求較高，賦予的社會責任也更加沉重。城管綜合執法的產生，一方面體現了我國地方政府行政機構改革的探索與創新，另一方面也傳達出隨著經濟社會的快速發展，隨之而來的各種社會問題需要政府機關及時通過有效措施加以解決。

（二）城管執法的歷史沿革

1、產生階段

1996年《中華人民共和國行政處罰法》頒布，其中規定國務院或國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以根據需要，同一和重新配置行政處罰權、改變單行法律、法規規定的執法主體和職權配置。該法頒布之后，國務院批準北京市宣武區作為開展城市綜合執法管理的首個試點，標志著城管執法這一新型國家行政機關在我國的確立，是我國行政機構改革的巨大創新。

2、發展階段

伴隨北京宣武區作為城管執法試點工作的成功運行之后，迅速在全國各大省市推廣和宣傳，各地區積極向國務院申請建立城管這一職能機構。在此階段，國務院先后批準了北京、天津、河北等省。、自治區和直轄市的14個設區單位。截止到目前，全國大部分省區均有設立城管。

3、強化階段

2002年8月頒布的《關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》授權各地區開展相對集中處罰權工作的決定，給以地區更多的自由裁量權。該決定的發布對于全國有效開展集中處罰權工作具有重大的指導意義，同時對于完善我國城管綜合執法的行為具有強有力的監督作用。該決定是我國城管工作邁向現代化、專業化和持久化的重要根基，是力保城管工作正常實施的法律保障。

（三）城管執法出現的困境

我國城管工作經過20多年的發展，已經形成了系統的管理化體制，同時配備了一支專業化、知識化的工作隊伍。但是，城管工作與民為伴、與民為鄰，不可避免的會出現各種發展障礙。我國處于發展中國家的行列，市場經濟還不完善，各種社會事業處在發展時期，相關社會保障工作難以及時有效實施。因此，在執法過程中，經常會出現以下相關困境：

1、暴力執法

在執法過程中，面對城管治理游商及查扣商品，無證經營和非法經營者容易形成逃避相關處罰的心理，進而采取逃跑等免責行為。城管執法人員不是通過合理和合法的手段來實施相關法律職能，而是通過采取超越法律權限的暴力行為侵害人民的權益，給人民的生命健康和財產損失帶來重大損害。由暴力執法所衍生出來的暴力抗法構成了城管綜合執法的惡性循環，同時也給政府形象造成了巨大的影響。

2、釣魚執法

所謂釣魚執法，其實是和正當防衛一樣，都是當事人無罪免責的理由。從法理上分析，當事人原本沒有違法意圖，在執法人員的引誘下，才從事了違法活動。國家賦予了城管工作人員相關的社會管理權力，某些公職人員在履行公務的過程中，違法利用手中的權力，引誘和誘惑合法公民犯罪，進而對其所犯的行為予以勒索要價，以公謀私。這種行為不僅觸犯了國家法律規定，而且大大損害了人民的利益。

二．我國城管執法存在的主要問題

（一）執法人員參差不齊

新的社會發展時期要求國家行政機關的工作人員具有更高的職業素質和更健全的道德修養。我國城管的執法人員培養體系還不夠健全和完善，執法隊伍建設構成復雜。很大部分執法人員在上崗之前并沒有接受相關的系統的法律課程和崗位基本素質學習。他們對于自己的工作職能存在有很大的主觀判斷性，無法從嚴格的法律框架和傳統的社會道德體系下來實施法律所賦予他們的職能。由于執法人員的非法作為，給黨和人民造成了巨大的損害，降低了人民對黨和國家的信心，玷污了"以人為本"的政府形象。

（二）體制障礙

相比于政府其他行政部門而言，城管部門的管理體制相對薄弱，截止目前，沒有形成統一的管理模式。城管綜合執法在執法過程中，存在很大的自由性。城管行使職能的權限和行使程序沒有明確的法律規定，這給執法人員留了法律空隙，也正是這么多得法律空隙造成了時下城管不受人們待見的根本原因。就目前城管執法效果而言，到底城管該管什么，怎么管，至今在國家還沒有一個統一的機構來解答。有些部門甚至認為"城市管理是個筐，什么都能往里裝"，都把難以解決的問題交給城管去解決，無形中增加了城管工作的難度。過重的工作負擔造成了城管執法事倍功半，降低了城管設立的原始效用。

（三）執法難度大

城管面對的工作對象是廣大公民，尤其是外來城市流動人口。大量的外來人員充斥在城市的大街小巷，各種小攤小販擁擠在狹窄的街道。加上這些外來人口容易形成團體，營造集體經營之勢，給城管的管理造成了巨大的困難。城管在管理這些沒有經營執照的小商販容易碰到集體抗法的現象，給調查取證和現場制止營造了不可能的機會。另一方面，由于城管所受理的問題都是雞毛蒜皮的小事，很難上訴到法院去解決，只能給以該違法行為以小懲，達不到抑制的目的。

三．解決我國城管執法困境的主要手段

（一）加強法制建設，健全法律機制

我國城管建設起步晚，發展速度較為緩慢。在城管的執法過程中，容易受到無法可依、有法難依的尷尬局面。必須不斷加強法制建設，填補城管執法的法律空白，遏制尋覓法律空隙的不良行為。因此，我國需要及時推出一部具有明確的法律，有效保障行為當事人和城管工作人員的權益，壓縮城管人員的自由裁量權，避免出現隨意收費、任意罰款的城管現象，提高城管的執法水平。

在推進法律建設的同時，還要依法強調法律執行程序的行為。城管工作人員要嚴格遵照法律相關規定，準確無誤的執行相關職能。在執行具體行政行為時，做到行為當事人能夠相互充分的理解，在寬松和諧的執法背景下做出處罰行為，減少城管與當事人之間的矛盾，減少相互間的摩擦，為和諧社會的構建營造有序的程序環境。

（二）提高執法人員的專業素質

暴力執法或釣魚執法等很多違法的執法行為都是由于城管工作人員的專業素質和法律素質缺失所造成的，對黨和人民造成了重大損失。因此，我們要不斷加強城管工作人員的業務素質培訓和鍛煉，提高業務素質水平，同時還要加強職業道德修養的建設，增加工作人員對人們的社會認同感。要在工作和學習過程中，把工作人員的"官本位"思想過渡到"民本位"的根基上來，從根本上促使城管工作人員都能夠盡心盡力的為人民服務。

（三）完善問責機制

完善問責機制的