應急預案體系建設的幾點思考應急預案是針對也許發生的重大事故（件）或災害，為保證迅速、有序、有效地開展應急與救援行動、減少事故損失而預先制定應急預案、企事業單位應急預案以及重大活動應急預案等。

一、我國應急預案體系建設存在的重要問題

衡量應急預案體系建設水平的標準有四個，即：全（覆蓋全面）、細（可操作性）、練（通過演練）、改（經常更新）。一個應急預案體系假如能全面體現全、細、練和改著四個方面，就能切實發揮在應對重大突發事件中應發揮的提供應對指南的作用。仔細研究我國目前現有的應急預案體系，不難發現，并沒有完全體現這幾個方面。具體來說，存在以下幾個方面的問題：的有關計劃或方案其目的是解決"突發事件事前、事發、事中、事后，誰來做、如何做、做什么、何時做、用什么資源做"的問題。應急預案體系涉及總體應急預案、專項應急預案、部門

（一）應急預案編制的重要依據缺少科學性

預案編制工作是應急救援工作的前提和基礎，一旦發生事故，及時啟動應急預案，實行有序、科學、有效的救援，可以將事故控制在最小范圍之內，把損失降到最低。我國應急預案制定的重要依據并非建立在結合實際的風險評估基礎之上，其內容往往直接來源于法律法規和上級文獻，編制者往往只滿足于對上述內容的簡樸梳理、排列組合甚至反復、抄襲，而缺少對時間經驗與教訓的總結提煉，以及與同類預案的比對，更談不上通過實戰演練實現預案的循環更新，從而使應急預案喪失了作為一種具體工作方案應當具有的可操作性。

（二）應急預案的內容規定比較粗略

一個完備的應急預案，應當具體規范以下四個方面的重要內容：一是明確問題及等級；二是擬定目的和任務；三是做好方案的執行規劃；四是做好各種預算等。我國的應急預案，在"擬定問題及等級"方面都做了較為具體的規定；在"擬定目的和任務"方面，總體目的規定較為具體，而對于細化目的領域和關鍵目的領域的規定就顯得較為粗糙，甚至有些預案干脆沒有規定。絕大多數預案規定了"執行方案"，但并不是可供選擇的"多種"執行方案；在"方案的執行規劃"方面，并未明確規定執行計劃的具體方法或方法體系；在"做好各種預算"方面，雖然也做了一些規定，但不夠細化，不夠具體。

（三）應急預案的可操作性較差

應急預案作為應對也許發生的突發事件的計劃或方案，其最大的特點在于可操作性。縱觀我國現有的應急預案，因其制定的重要依據并非建立在結合實際的風險評估基礎之上，而是重要依據有關法律的規定和政府文獻，絕大多數的預案內容只是對上述內容的簡樸梳理、排列組合甚至反復、抄襲，因而預案的針對性、可操作性較差。

（四）應急預案內容更新緩慢

預案"。應急預案是為了控制突發事件的發生和擴大而制定的，應根據實踐和演練的成果以及經濟社會發展狀況及各單位具體情況的變化，及時調整、修訂預案內容，以使其更加具有指導性、針對性、實效性。許多的應急預案自制定出來就被束之高閣，更談不上更新。有的單位相應急預案進行了更新，但僅僅是基于上級的行政命令，而并非情境的變化。有的應急預案有更新，但僅僅是偶爾有所更新，總體上更新比較還比較緩慢。二、加快完善我國應急預案體系建設的幾點思考

建立健全應急預案體系的重要目的，不僅在于發生突發事件時啟動預案予以處置，更重要的是未雨綢繆，平時根據預案有關防止、應急準備等方面的規定，采用有效的防范措施、做好應對也許發生的突發事件的各種準備工作，做到有備無患，防患于未然，盡量及時化解也許導致發生突發事件的風險隱患，最大限度地避免、減少突發事件的發生，而當不可避免的突發事件發生后，盡最大也許減少人員傷亡和財產損失。因此，加快完善預案體系，提高預案質量就顯得尤為重要和緊迫。

（一）確立制定和完善應急預案體系的原則

目前，在制訂和完善應急預案體系時，應注意以下原則：（1）風險評估先行的原則。突發事件風險評估是消除和防范各類突發事件發生的主線；是有效運用資源、有的放矢進行安全保障工作的前提。構建突發事件風險評估體系重要涉及成立風險評估專家組、制定保障措施、制定預案、定期演練等四個環節。通過風險評估體系保證應急預案的針對性和可操作性，避免預案流于形式化或格式化，保證預案的質量。（2）突出地方特色的原則。地方政府制定應急預案，必須審慎分析本地所處的地理位置、氣候條件、經濟社會發展等實際情況，分析總結以往突發事件發生的因素、背景和趨勢，發現潛在隱患，科學預測也許產生的突發公共事件。

（二）細化應急預案內容

針相應急預案內容粗略的情況，應從以下幾個方面進一步細化：（1）應擬定問題及等級。應急預案不能設定某突發事件在何時、何地發生，但預案可以假設某一類型的突發事件的發生，并對這一突發事件進行等級設定。只有這樣，應急預案的制定工作才干繼續開展。（2）應擬定目的和任務。根據已經設定的某一等級的"問題"的解決擬定相應的目的和任務。重要涉及：解決的總體目的。總體目的下的細化目的，細化目的的領域擬定，關鍵目的機領域的擬定，可供選擇的多種執行方案，選擇與擬定目的，規定預達成的效果等。（3）應制定方案的執行規劃。這涉及制定實現目的的一系列行為，制定紀律、法令，以保證目的的實行等。實現目的的一系列行為涉及：明確參與部門的目的（任務分解）、職能及其性質范圍，明確執行計劃的具體方法或方法體系等。（4）應做好各種預算。涉及該等級的突發事件應急解決的內容（涉及現場、支援系統、救援系統等）及人員分派與調動，該等級的突發事件解決過程中，特別是現場部門也許動用的物資裝備，計算每一行動需要的時間及完畢目的所需要的時間總量，突發事件發生后各項重建工作大約所需要的資金等。

（三）通過多種方式進行應急預案演練

應急預案的演練是應急準備的一個重要環節，相關法律法規和應急預案對預案的演練都有明確的規定。應急預案的演練涉及桌面演練、功能演練和全面演練。我們平時所進行的預案演練重要是指全面演練，即是針對某類事件發生而開展的整個預案演練。通過演練，可以發現應急預案存在的問題，檢查預案的可行性和應急反映的準備情況，進一步完善應急運營工作機制，提高應急反映能力。應急預案的全面演練需要投入很大人力、物力和財力。針對我國很多地方應急財政經費緊張的實際狀況，在對預案進行全面演練的同時，為減少應急演練支出，提高應急演練的效果，對重大突發事件的預案進行演練可采用桌面演練、功能演練方式進行。

桌面演練是指相關應急單位的代表和關鍵崗位的人員，按照應急預案的運作程序討論緊急情況時應采用的行動計劃。桌面演練一般在會議室進行，通過討論，解決應急預案存在的問題，鍛煉應急管理人員解決問題的能力。桌面演練重要解決各部門的協調行動，檢查各單位的應急準備情況。通過演練，評估預案存在的問題，提出改善的措施和建議。桌面演練結束后提出書面報告，根據報告中的改善意見，要相應急預案進行修訂完善。桌面演練的成本低，通常也為功能演練和全面演練做準備。

功能演練是指針相應急預案中的某項應急響應功能或其中某些保障功能進行的演練