第七章老年社會政策老年社會政策是國家為滿足老年人基本生活需要,增進老年人生活福祉而出臺的一系列法律法規及制度安排。老年社會政策體系涵蓋了養老保險、養老服務、老年津貼及老年福利等內容。隨著人口老齡化程度的不斷加深,構建一套科學完備的老年社會政策體系對于有效應對人口老齡化具有重要的現實意義。第一節銀色浪潮與老年社會政策一、全球人口老齡化狀況及趨勢聯合國人口基金發布的《2022年世界人口狀況報告》顯示,世界65歲以上人口比重已由2004的7%上升至10%,較發達地區為20%,欠發達地區為8%;亞太地區為9%,東歐及中亞為11%,拉丁美洲及加勒比地區為9%,阿拉伯國家為5%,東非及南部非洲為3%,西非及中非為3%。人口老齡化在全球范圍內已呈現出不可逆轉的發展趨勢。聯合國有關老齡化議題的報告中指出,亞太地區今后50年人口演變最為重要的特點是仍處于發展階段的國家人口迅速老齡化。到2050年,亞太地區1/4的人口年齡將超過60歲,人口數量是2010年老年人口的3倍。未來30年,亞太地區的老年人口將有近13億。各國政府將面臨越來越大的老齡化壓力。二、我國人口老齡化的進程與特點中國不僅是世界上老齡人口最多的國家,也是世界上老齡人口增長最快的國家。中國已經進入老齡化時代,呈現“銀色浪潮”。與發達國家相比,中國人口老齡化還具有以下三個明顯的特點：第一,老年人口規模大。“七普”數據顯示中國65歲及以上人口為1.91億人,占總人口的13.5%。如圖7-1,2025年、2035年、2050年中國老年人口將依次達到2.1億人、3.1億人、3.8億人。從占比看,2025年、2035年、2050年65歲及以上老年人分別占15.00%、22.30%和27.90%(見圖7-1)。圖7-1中國老年人口數量變化及趨勢預測(2000—2050年)資料來源:中國發展研究基金會.中國發展報告2020:中國人口老齡化的發展趨勢和政策.北京:中國發展出版社,2020.第二,人口老齡化速度快。據社會科學文獻出版社聯合西南交通大學共同發布的《健康老齡化藍皮書:中國大中城市健康老齡化指數報告(2019—2020)》一書測算,2000年至2050年中國人口老齡化水平將從10%提升到34%,比世界平均速度快一倍多。第三,未富先老。表7-1顯示,2000年年末,中國65歲及以上人口比例達到7%時,人均GNP為840美元,而美國等發達國家65歲及以上老年人口比例達到7%時,人均GNP分別為1392美元(1944年數據)和1940美元,遠遠高于中國的經濟水平。根據人均GNP指標的衡量結果,中國經濟發展水平確實低于發達國家進入老齡化社會時的經濟水平,與之相比中國的人口老齡化具有“未富先老”的特點。表7-1部分國家老齡化達到7%時的經濟水平資料來源:杜鵬,楊慧.“未富先老”是現階段中國人口老齡化的特點.人口研究,2006(6):28-36.

老齡化達到7%的年份老齡化達到7%時人均GNP(美元)按ppp(購買力評價法)計算的人均GDP(國際美元)世界200151707442美國19441392—日本19701940—中國20008403976三、老年社會政策的功能與意義老年人的需求是相當多元與復雜的。從老年人的生理、心理和社會等層面的需求出發,可把老年人的需求分為五大類:醫療、經濟、安養、參與和服務。在細分老年人需求之后,可制定出與之相對應的老年社會政策,進而為其提供有效的社會服務(見表7-2)。表7-2老年人的需求與社會政策和服務對照表

醫療方面經濟方面安養方面參與方面服務方面需求醫療保健居家護理健身鍛煉年金保險再就業生活補助交通補貼大病補貼居家服務家庭照顧住房福利長期照顧社會參與休閑娛樂教育學習心理咨詢日間托老臨終服務社會政策和服務1.免費健康檢查2.免費醫療保健咨詢3.常見病預防4.健身設施5.居家護理1.醫療救助2.老人乘坐交通工具優待3.中低收入戶老人生活補助4.一次性大病補助5.社會保險政策1.長期照顧機構2.養老院建設3.老年公寓4.支持家庭的照顧政策1.老人社團2.老年大學3.社區老人服務中心4.老年志愿者隊伍1.心理咨詢2.法律咨詢3.日間托老機構4.臨終醫院當前構建完善的老年社會政策體系對于滿足老年人的美好生活需要、有效解決人口老齡化問題具有重要的現實意義。首先,由老年人福利體系構成的現代社會保護機制是滿足現代社會老年人基本生存需求,托底老年人基本生存安全的制度保證。其次,老年福利是促進老年人社會參與,形成積極老齡觀,實踐健康老齡化的重要政策手段。最后,從社會大局看,老年福利是保障代際和諧與社會穩定的潤滑劑。第二節我國老年社會政策的發展演變一、我國城鄉養老保險政策的演進脈絡建立與人口老齡化水平相適應的養老保險政策是完善中國老年社會政策的重要任務和優先領域。中國自20世紀50年代起,就建立起以勞動階級為主要保障對象的“勞動保險”制度。隨著新型農村社會養老保險的建立和城市居民養老保險實現全面覆蓋,2014年《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》出臺,將新農保和城居保進行了合并,建立了統一的城鄉居民基本養老保險制度,標志著中國養老保險進入了全面統籌階段。近年來,為適應經濟新常態發展趨勢和快速老齡化趨勢,中國養老保險政策建設主要有以下四個方面。一是探索實質性降低企業、社會養老負擔的制度設計。二是持續推動養老基金全國統籌工作。三是發展養老保險第三支柱,構建多層次養老保險體系。四是對延遲退休改革方案進行討論。二、我國養老服務體系的建設歷程新中國成立之初,我國養老服務主要由政府、單位、家庭、集體組織共同承擔,直至1994年,民政部等部委聯合發布了《中國老齡工作七年發展綱要(1994—2000年)》,標志著養老服務體系建設開始進入政策統籌發展的階段,但基本上,在2000年前,中國養老社會政策主要以建立并完善養老保險制度為主,家庭始終是養老服務供給的核心。隨著養老保險制度全覆蓋的實現,養老服務體系建設逐步被提上養老政策體系建設的改革日程。2000—2012年是中國養老服務體系建設的初步發展階段。黨的十八大以后中國養老服務體系建設進入了一個精細化的發展時期。2021年國務院印發的《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》結合“十四五”時期發展目標,對養老服務多業態融合發展、提升醫養結合能力、開展智慧助老行動等方面做出了戰略部署。三、我國老年社會政策改革理念的轉變歷程在中國經濟進入新常態和全面建成小康社會的背景下,老年人社會政策不僅要為老年人提供基本的生活保障,同時也應以促進老年人發展為目標,從單一維度需求滿足走向多元維度需求滿足,從補償性走向積極發展性。為適應老年人群體的美好生活需要,我國應對老齡化的戰略理論從健康老齡化轉向了積極老齡化,讓老年人不僅老有所養、老有所依,也要老有所樂、老有所學、老有所為。這一政策轉變主要經歷了以下三個階段。第一階段,2000—2011年。2000年中共中央、國務院發布了《關于加強老齡工作的決定》,提出“六個老有”(養、醫、教、學、為、樂),從老年權益保障、老年服務等方面對人口老齡化做出了工作部署,體現了中央對老齡化工作的重視。第二階段,2012—2019年。這一階段積極老齡化制度體系逐步建成。2012年黨的十八大報告再次提出要積極應對人口老齡化,并在其后修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》中加入“積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務”的規定,從法律上明確了積極老齡化政策的重要性。第三階段,2020年至今。隨著新冠病毒感染疫情的暴發,老年人群體“數字鴻溝”問題開始凸顯,促進“互聯網+”在養老領域的廣泛運用成為新時期發展性老年社會政策的核心議題。第三節我國當前主要的老年社會政策一、養老保障政策的體系架構(一)養老保險制度1.養老保險制度架構與現狀在制度架構方面,中國現行的養老保險包括三個層級:第一層級為政府主導建成的基本養老保險制度,由城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險構成。目前,中國基本養老保險已經實現從碎片化走向一體化、制度化和普惠化。截至2021年年底,中國基本養老保險參保人數近10.3億(見表7-3),其中參加城鎮職工基本養老保險人數約為4.8億人,參加城鄉居民基本養老保險人數約為5.5億,基金收入達6.5萬億元,支出6萬億元,養老保險參保人數占16周歲及以上人口比重在2020年達到86%以上,基本養老保險的覆蓋范圍也穩步拓寬,從機關事業單位和企業正式就業人員逐步擴大到城鄉居民、新業態靈活就業人員、自雇傭人員等。表7-3中國養老保險年末參保人數歷年比較單位:萬人資料來源:1998—2020年數據來自下列資料:國家統計局.中國統計年鑒2021.北京:中國統計出版社,2021;2021年數據來自人力資源和社會保障部的2021年人力資源和社會保障統計快報。年份基本養老保險累計城鎮職工基本養老保險城鄉居民基本養老保險199811203.111203.1—200821891.121891.1—201278796.330426.848369.5201688776.837929.750847.1201791548.340293.351255.0201894293.341901.652391.7201996753.943487.953266.0202099864.945621.154243.82021102872.048075.054797.0養老保險制度的第二層級為企業年金和職業年金制度。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,要推動企業年金、職業年金的發展。養老保險制度的第三層級為個人養老金和其他個人商業養老金融業務。上海、福建等地從2018年開始了通過個稅遞延商業養老保險制度試點,將商業養老保險收入的25%實行免稅,剩余部分按照10%的稅率納稅。2.養老保險制度存在的問題與應對措施(1)統籌層次較低,影響制度公平性。由此,推進養老保險全國統籌的意義越來越重要,實際上,在2010年修訂的《中華人民共和國社會保險法》中已經將養老保險基金全國統籌納入了法律規定,人社部也從2022年開始實施養老保險全國統籌,在全國范圍內對地區間養老保險基金當期余缺進行調劑。(2)基金缺口擴大,可持續性面臨挑戰。為應對這一挑戰,我國正探索實施漸進式延遲退休年齡政策。延遲退休是提升養老保險可持續性的重要政策。(3)多層次框架初步成形,發展不平衡問題突出。目前我國的養老保險制度仍存在多方面的不足與挑戰,需要繼續深化推進改革、完善制度體系、健全長效機制,構建全民覆蓋、多元主體共擔、持續性發展的養老保險制度。(二)老年津貼制度老年津貼是養老保障制度的一項重要內容,是一種非繳費型的現金給付制度,英國的老年補助金、中國香港的“生果金”等都屬于老年津貼福利。隨著我國人口老齡化程度的加深,為了有針對性地滿足高齡老人、困難老人的生活需求,讓老年人分享經濟社會發展的成果,我國政府鼓勵有條件的地方建立高齡老人津貼制度。二、養老服務政策的制度建設2020年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》及2021年《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》對養老服務進行了頂層制度設計,明確“健全基本養老服務體系,發展普惠型養老服務和互助性養老,支持家庭承擔養老功能,培育養老新業態,構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系,健全養老服務綜合管理制度”。《養老機構服務質量基本規范》(2017年)、《養老機構服務安全基本規范》(2019年)等部門規范標準對養老服務的質量和安全管理做出了詳細規定。(一)我國養老服務政策的主要內容1.居家社區養老服務與機構養老服務相比,居家社區養老服務更具便捷性,且更符合老年人養老服務需求,一直是我國養老服務的基礎模式。2.機構養老服務機構養老服務在養老產業中占有重要地位。當前我國機構養老服務建設以加強養老機構規范化管理和不斷推進養老產業市場化為主。3.健康支撐體系(1)醫養結合。醫養結合是指將醫療衛生資源與養老資源充分整合,為老年人提供健康管理、巡診體檢、家庭病床、社區護理、急診急救、中醫藥養生保健等服務,滿足老年人的健康養老服務需求,充分發揮醫療衛生機構和養老服務機構的作用,實現對老年人全方位、全過程的照護。(2)長期照護。老齡化的加劇增加了老年護理的需求。為應對失能老年人的長期照護需求,我國主要通過居家社區長期照護服務、機構長期照護服務和長期護理保險等來提供福利。居家社區長期照護是老年人長期照護的基礎模式,對全國老年人生活狀況的調查顯示,有80%的老年人選擇居家社區長期照護服務。(3)老年人精神心理健康服務。隨著老齡化和城鎮化的發展,空巢老人、留守老人數量不斷增加,老年人在身體衰老和原有社會關系改變的時候容易產生焦慮、抑郁等精神和心理健康問題。當前我國養老服務政策除了對老年人身體健康的醫療照護外,也十分重視對老年人精神心理健康的保障。(二)我國養老服務發展面臨的挑戰首先,目前我國養老服務體系建設的重點仍然停留在老年人的生活照料層面,醫養結合和長期照護發展不夠充分。其次,我國現在的養老服務發展不平衡問題日益凸顯。、最后,作為養老服務新業態的“互聯網+”養老服務已經成為養老服務新方向,對養老服務的發展提出了新挑戰。三、老年福利性政策的基本內容(一)老年教育政策我國十分重視保障老年人受教育權利,逐步加大投入,積極扶持,推動老年教育事業迅速發展。《中華人民共和國老年人權益保障法》對老年人的受教育權利進行了確認;2010年公布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》把重視“發展老年教育”列入綱要;2016年,國務院出臺了我國第一部老年教育專項規劃《老年教育發展規劃(2016—2020年)》,明確提出我國老年教育的發展重點、推進計劃和發展目標;黨的十九屆五中全會通過的“十四五”規劃對新時代老年教育的持續健康發展提出了更高的要求。(二)老年友好型社會環境建設為積極應對老齡化,建設老年友好型社會,我國近年來在社區中廣泛開展了“適老化”改造。2020年國務院辦公廳頒布的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》指出,要在5年內完成老舊小區適老化改造任務。(三)老年人權益保障及社會參與《中華人民共和國老年人權益保障法》自1996年頒布以后,于2009年、2015年、2018年進行了三次修正,不斷順應我國老齡化的發展和老年人需要的變化,為保障老年人權益提供了指引,2021年開始實行的《中華人民共和國民法典》也對老年人的贍養權益進行了保護。在社會參與方面,《中華人民共和國老年人權益保障法》設專章保障老年人參與社會發展的權益,2021年中共中央、國務院印發的《關于加強新時代老齡工作的意見》也對切實促進老年人的社會參與進行了規定,包括探索適合老年人靈活就業的模式,繼續深入開展“銀齡行動”等。第四節我國老年社會政策的改革與發展一、國外老年社會政策的改革經驗(一)西班牙:新型社區養老模式西班牙政府將養老政策改革投向家庭和社區,大力發展居家養老、社區日托、上門照護等服務,逐步形成了以居家養老為核心、以社區服務為依托的新型社區養老模式。(二)法國:養老服務產業模式法國政府于2005年將包括養老服務業在內的家庭服務業納入國家發展戰略規劃,2007年通過《安度晚年2007—2009》《高齡互助2007—2012》兩項全國養老規劃,提出加快建設養老機構,鼓勵社會資本進入養老產業。在此背景下,法國近年來發展出了諸多養老服務企業,為高齡老人及行動不便的老人提供上門服務和家庭護理服務。(三)美國:人工智能養老模式2016年美國政府開始在國家人工智能發展戰略文件中探索利用人工智能技術解決老年人面臨的照護和醫療問題,并借此促進老年醫療護理的進步。《國家人工智能研究與發展戰略計劃》則提倡智能家居服務,為老年人提供自動化輔助設備和個性化健康信息服務,為老年人醫療診斷提供決策支持。(四)新加坡:老年人再就業模式2005年,新加坡推出了老年人職業再造計劃,鼓勵本地企業通過重新設計工作,使老年人重新受雇。2012年,新加坡推出“再就業政策”,實施《退休與重新雇傭法令》,為老年人就業提供法律保障。二、我國老年社會政策的發展方向(一)社區化:構建以居家養老為核心的社區養老服務體系西方國家的養老服務經歷了從機構化養老向去機構化養老的轉變歷程。它們從機構養老到居家養老的轉變及其對居家養老的支持政策為我國居家養老服務的完善提供了有益的經驗。西方國家的養老服務經歷了從機構化養老向去機構化養老的轉變歷程。它們從機構養老到居家養老的轉變及其對居家養老的支持政策為我國居家養老服務的完善提供了有益的經驗。二、我國老年社會政策的發展方向(一)社區化:構建以居家養老為核心的社區養老服務體系西方國家的養老服務經歷了從機構化養老向去機構化養老的轉變歷程。它們從機構養老到居家養老的轉變及其對居家養老的支持政策為我國居家養老服務的完善提供了有益的經驗。隨著去機構化理念的風行,美國各地提出了許多“以社區為基礎的照顧服務”方案,社區照顧方式已成為歐美國家當前老人長期照護服務的時尚(見圖7-2)。圖7-2社區照顧模式和內容圖資料來源:謝美娥.老人長期照護的相關論題.臺北:桂冠圖書股份有限公司,1993:14.有改動。可以看出,構建以居家養老為基礎的社區養老服務體系是國家基于我國社會文化傳統和基本國情做出的綜合選擇。在社區養老服務體系建設的具體實踐方面,湖北荊州探索的“機構+社區+居家”綜合養老服務新模式、上海實施的社區嵌入式養老服務新模式、甘肅蘭州新區新安社區推出“循環養老”居家養老新模式等都是創新居家社區養老服務模式的典型代表。(二)專業化:由專業社會工作傳遞老年福利資源由專業社會工作者傳遞老年福利資源、開展養老服務已成為積極應對老齡化挑戰的必然選擇。(三)多元化:構建多元化的老年福利資源供給體系隨著老年市場的逐步形成,由政府單一投資老年福利事業的格局被打破,社區、非營利組織、市場等投資主體紛紛涌入養老領域,福利多元化的發展趨勢正在形成。如圖7-3所示,縱軸表示人類的發展需求,基部表示衣食住等基本需求,頂部表示較高水準的發展需求;橫軸表示由誰來滿足這些需求,基部表示中央政府等高層次的官方機構,越向頂部,表示覆蓋人群范圍越小的機構,頂部表示市場。圖7-3福利服務的分析模式資料來源:陳立行,柳中權.向社會福祉跨越:中國老年社會福祉研究的新視角.北京:社會科學文獻出版社,2007:28.(四)系統化:構建相互銜接、運轉協調、靈活高效的老年福利體系當前老年社會政策建設必須在城鄉養老保險制度初步實現銜接的基礎上進一步健全老年福利體系,達到老年社會政策的系統化發展。具體來說,一是在行政體系內部建立權威的常態統籌機構,整合并統一調度各類行政資源,管理、調控和實施有關涉老政策,這是老年福利體系實現運轉協調、靈活高效的首要保障。二是構建多層次、多支柱養老保險體系,建立健全長期護理保險制度。三是健全基本養老服務體系,既重視社會機制,也要利用市場機制,持續完善居家、社區、機構養老相協調,醫養、康養相結合的養老服務體系。(五)智慧化:利用人工智能技術探索智慧健康養老服務新模式智慧養老是相對人工養老而言的,人工養老可為老年人提供面對面、有互動、有溫度的服務,但從長遠來看,隨著老齡化程度的不斷加深,中國的養老人力資源很難滿足日益龐大的養老需求。與此同時,現代信息技術的快速發展,互聯網、云計算、大數據等智能科技在各類日常生活場景中的廣泛運用,使智慧養老逐步成為一種新型養老方式。其獨特功能主要體現在兩大方面:一是借助大數據、遠程醫療、個性化醫療等新興技術,以較低成本保障老年人的身心健康;二是借助各種輔助設備與技術,為老年人提供行為、認知、突發事件應對等多種形式輔助,幫助老年人獨立生活,并實現積極老齡化的目標。其獨特功能主要體現在兩大方面:一是借助大數據、遠程醫療、個性化醫療等新興技術,以較低成本保障老年人的身心健康;二是借助各種輔助設備與技術,為老年人提供行為、認知、突發事件應對等多種形式輔助,幫助老年人獨立生活,并實現積極老齡化的目標。未來智慧養老政策的改革需要從以下幾個方面發力:一是以制定系統、規范、統一的智慧養老行業標準為引領,積極推動智慧健康養老產業的制度化發展;二是以財政、稅收等相關政策為手段,大力扶持智慧健康養老產業的快速發展,不斷提升智慧養老產品的市場供給力度,并不斷降低智慧化產品的使用成本;三是以智慧養老人才建設為支撐,逐步提升智慧養老產品的智慧化程度、智慧服務水平以及老年人的服務體驗等。【思考題】1.我國人口老齡化具有哪些特征?老年社會政策可以發揮什么樣的功能?2.試述我國老年社會政策的發展歷程及理念轉變。3.試述我國當前的主要老年社會政策。4.發達國家老年社會政策改革對當前我國老年社會政策的發展有什么啟示?5.結合全球化背景及我國老年社會政策發展現狀談談我國老年社會政策的改革方向。第一節兒童社會政策概述一、兒童與兒童福利我國在《未成年人保護法》中規定:“未成年人是指未滿十八周歲的公民。”依據《兒童權利公約》,兒童指的是“18歲以下的任何人,除非對其適用之法律規定成年年齡低于18歲”,并認為每一位兒童既是一個獨立的個人,又是家庭和社會的一分子。圍繞該群體的貧困、犯罪、家庭生活以及未來的勞動力等話題的出現,使兒童的生存狀況、兒童保護、兒童權利等議題開始成為“社會性”的問題。為了解決這些問題,政府開始介入兒童保護,為其提供婦幼保健和食品營養服務,從而保障兒童身心健康成長。這樣的任務開始成為現代民族主權國家必須承擔的政治任務。在此情況下,兒童與國家的關系成為獨立的、重要的、基礎性的社會關系,國家兒童社會政策應運而生。因此,可以說兒童福利議題是工業化、城市化與現代化的產物。二、兒童社會政策的內涵與外延(一)兒童社會政策的內涵兒童福利政策開始向現代廣義兒童福利服務體系轉變。現代兒童福利服務體系泛指國家與社會確保所有兒童身心健康成長制度安排的總和。中國傳統民政型兒童福利服務體系,以狹義、少數孤殘兒童和福利機構養育為主要特征;中國現代化、社會性、國家性兒童福利服務體系,則以廣義、普惠和家庭福利為主要特征。(二)兒童社會政策的外延(1)有關兒童參與社會生活的政策。(2)有關兒童教育的政策。(3)有關兒童衛生健康方面的社會政策。(4)有關豐富兒童精神文化生活的政策。(5)有關兒童社會保障的政策。(6)有關兒童得到合法撫養免于被傷害的政策。(7)針對特殊兒童(孤兒、困境兒童、困境家庭兒童以及留守和流動兒童)的相關政策。二、兒童社會政策范式的演變政策范式是一個由各種理念和標準組成的解釋框架,它不僅指明政策目標以及用以實現這些目標的工具類別,還指明需解決之問題的性質,是政策行動的框架。第一,自由放任主義范式的兒童社會政策。第二,國家干涉主義范式的兒童社會政策。第三,尊重家庭與雙親權利范式的兒童社會政策。第四,尊重兒童權利與自由范式的兒童社會政策。第二節我國兒童社會政策發展歷程一、1949—1978年是兒童福利的探索階段這一階段兒童作為重要的社會成員,依托單位制及人民公社,其權利領域初步涉及生存和發展的重要領域。兒童福利政策針對的是孤殘兒童,屬于狹義的、補缺型社會福利。與此同時,兒童的福利水平呈現出明顯的城鄉差異。1967—1978年,兒童社會政策與兒童福利服務體系建設中斷、停滯。1949年以來所取得的制度化建設成就幾乎消失殆盡,兒童福利行政管理組織體系幾乎徹底瓦解。二、1978—1990年是兒童福利的恢復與重建階段這一時期是兒童工作與兒童福利恢復與重建階段。這個階段,兒童工作步入正軌,但政府和企業的福利責任減少。民政部門和團組織、婦聯等人民團體廣泛開展兒童少年工作領域的撥亂反正,解放思想,更新觀念。1978年,“中國少年先鋒隊”名稱恢復并重建。1981年,中央書記處指定婦聯牽頭做好撫育、培養、教育兒童和少年工作。這一階段的兒童社會政策呈現出兩種趨勢:一方面,國家對涉及兒童的公共福利事業的要求有了提升;另一方面,福利社會化改革逐步推行。三、1990—2010年是兒童福利的快速發展與制度化建設階段這一階段,中國兒童福利事業與國際接軌,成為公共政策議題,制度化建設成果顯著。20世紀90年代的兒童社會政策重在探索和試點,進入21世紀之后,制度化建設加速。兒童福利服務范圍顯著擴大,福利服務內容顯著增多,福利機構空前多樣。在結構分化與制度化建設的處境下,兒童福利行政管理體制部門化與條塊化、分隔化傾向日益明顯,兒童行政管理體制改革和以兒童為中心的制度創新迫在眉睫。四、2010—2020年是兒童福利的適度普惠轉型階段在中國福利模式轉型大背景下,兒童社會政策在完善兒童各方面權利的同時,重視兒童權利和保護工作的公平性,政策設計開始從狹義的兒童福利模式向適度普惠型兒童福利模式邁進。2010年被譽為中國社會福利和兒童福利元年。兒童福利制度覆蓋更多人群,提高弱勢兒童救助標準并確保福利獲得;創新兒童福利和兒童保護工作機制,加強頂層設計。2016年,民政部在社會事務司下成立了未成年人(留守兒童)保護處。2019年,民政部單獨設立了兒童福利司。五、2021年起是兒童福利的高質量發展階段2021年5月31日,中共中央政治局會議審議通過《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》,實施一對夫妻可以生育三個子女政策。兒童數量的低增長已經成為十分嚴峻的社會問題。“兒童優先”“兒童分享社會經濟發展成果”的理念被納入國家戰略,并被提升到前所未有的重要位置。第三節當前我國兒童社會政策具體構成一、保障兒童參與社會生活的政策我國在《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國婚姻法》等國家大法中規定了兒童享有的基本權利,如生存權、被撫養權、繼承權等。這些基本的生存和發展權利是兒童參與社會的初步體現和基本保障。20世紀90年代陸續頒布的兒童發展綱要凸顯了兒童的參與權利,體現了兒童主體地位的提升。二、保障兒童受教育權的政策在我國,國家主要通過義務教育、職業教育等形式保障兒童受教育權的實現。隨著社會的發展,學前教育和家庭教育也將成為普惠性的兒童教育政策內容。《義務教育法》在1986年實施,2006年修訂,并于2015、2018年進行了修正,充分保障了兒童受教育的權利。同時,國家也加強了對高中和中職教育的干預。2010年,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》首次提出了“普及學前教育”的目標。三、保障兒童健康權的健康衛生政策健康權是指公民有維護生命安全、身體健康、機能完整并予以支配的權利,是公民享有其他權利的基本前提。(一)從維護兒童健康的目標出發,國家明確規定家庭、學校、社會等各方相應的法律責任《未成年人保護法》就未成年人健康的家庭保護、學校保護、社會保護、政府保護、網絡保護、司法保護做出了較明確規定。(二)制定具體法規或條例規定,確保兒童健康權例如,《中華人民共和國義務教育法》《中華人民共和國母嬰保健法》《學校衛生工作條例》《學校體育工作條例》以及各種更加具體的、針對某些實際問題的“辦法”“規定”“通知”等。這些條例基本覆蓋了兒童在成長發展過程中可能遇到的健康方面的各種問題、各種需要,構成了我國相對完善的兒童保健與衛生服務的制度體系。(三)支持公共衛生事業發展,提升基本公共衛生服務目前,我國推行的14項基本公共衛生服務項目中直接涉及兒童的項目有預防接種、0~6歲兒童健康管理服務。此外,孕產婦健康管理、居民健康檔案管理、健康教育以及中醫藥健康管理服務也與兒童的健康權利有關。近年來,我國對兒童健康教育服務,尤其是青少年性健康教育的重視程度不斷提升。此外,控制兒童近視、改善兒童營養狀況、增強兒童身體素質等方面的健康行動也在陸續開展。表8-1反映了1990—2021年中國主要年份的兒童保健情況。(四)嬰幼兒早期照護和發展服務2019年1月,國家發改委等18部門聯合發布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》,將“增加托育服務有效供給”作為“補強非基本公共服務弱項”的內容之一。同年4月,國務院發布托育服務發展的綱領性文件——《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》,闡明了我國托育服務發展的基本原則、發展目標、主要任務、保障措施和組織實施,并首次明確了各個部門的職責分工。(五)兒童心理健康政策2019年1月,國家發改委等18部門聯合發布《加大力度推動社會領域公共服務補短板強弱項提質量促進形成強大國內市場的行動方案》,將“增加托育服務有效供給”作為“補強非基本公共服務弱項”的內容之一。同年4月,國務院發布托育服務發展的綱領性文件——《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》,闡明了我國托育服務發展的基本原則、發展目標、主要任務、保障措施和組織實施,并首次明確了各個部門的職責分工。四、有關豐富兒童精神文化生活的政策第一,政府興建專門的娛樂福利設施,為青少年提供娛樂服務。第二,兒童組織和政府部門開展娛樂活動。第三,各種“單位”設立相關設施,為所屬兒童提供娛樂服務。第四,各種公共文化、娛樂場所和服務設施對兒童實行優惠政策。第五,對社會文化產品、娛樂場所和服務加以管制與監督。第六,提升面向兒童的公共文化服務水平的政策。五、有關兒童得到合法撫養免于傷害的政策(一)家庭保護近年來,國家出臺多項政策規范兒童的家庭監護。從2013年開始,民政部先后開展了兩批未成年人社會保護試點工作。(二)學校保護學校保護政策是指學校、幼兒園和其他教育機構對未成年人實施的保護政策。(三)社會保護兒童社會保護主體涉及政府、群團組織、企事業單位、社會組織、基層社區組織等,內容涉及兒童保護監督、管理、宣傳、安全產品和福利服務供給等諸多方面。(四)網絡保護網絡保護是指國家為保護未成年人身心健康而在互聯網領域實施的各項政策、規定和行動方案。(五)司法保護公安機關、人民檢察院、人民法院和司法行政部門應當依法履行職責,保障未成年人的合法權益。(六)政府保護縣級以上人民政府承擔未成年人保護的協調工作。六、兒童社會保障政策(一)兒童醫療保險政策1.兒童基本醫療保險在城市,兒童住院醫療保險逐步并入城鎮居民醫療保險。在農村,兒童加入新型農村合作醫療保險并逐步并入城鄉居民醫療保險。2.兒童大病醫療保險2012年,國家推行城鄉居民大病醫療保險并將城鄉兒童重特大疾病納入國家醫療保障體系。2012年,國家推行城鄉居民大病醫療保險并將城鄉兒童重特大疾病納入國家醫療保障體系。3.兒童商業醫療保險商業醫療保險是對基本醫療保險的一種補償。1993年,安徽省就推出了“青少年及嬰幼兒住院醫療保險”。目前,各大保險公司推出了諸多種類的兒童商業醫療保險,以滿足兒童更高的健康需求。(二)貧困兒童社會救助政策首先,在生活救助方面,各地對共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準且符合財產狀況規定的兒童,給予最低生活保障。其次,在教育救助方面,我國對學前教育、義務教育、高中階段教育(含中等職業教育)就學的低保、特困家庭學生,根據不同教育階段需求和實際情況,給予相應的教育救助。最后,在醫療救助方面,以《關于實施農村醫療救助的意見》(2003年)、《關于建立城市醫療救助制度試點工作的意見》(2005年)為標志,我國建立了城鄉醫療救助制度。七、特殊兒童及困境兒童社會政策(一)孤兒社會政策廣義的孤兒包括失去父母的孤兒(包括宣告死亡)、棄嬰、找不到父母的(包括宣告失蹤的)未成年人。1.孤兒養育形式(1)機構養育。(2)親屬撫養。(3)家庭寄養。(4)依法收養。2.孤兒保障制度(1)孤兒基本生活費。各省、自治區、直轄市政府要按照不低于當地平均生活水平的原則,合理確定孤兒基本生活最低養育標準,并向全體孤兒發放基本生活費。(2)孤兒醫療和教育救助。各地將孤兒納入城鄉基本醫療保險,參保(合)費用通過城鄉特困人員醫療救助制度解決;鼓勵、支持醫療機構減免孤兒醫療費用;開展“殘疾孤兒手術康復明天計劃”等醫療康復救助項目;有條件的地方政府和社會慈善組織可為孤兒投保意外傷害保險和重大疾病保險等商業健康保險或補充保險。(3)孤兒就業和住房救助。國家鼓勵和幫扶有勞動能力的孤兒成年后實現就業,優先安排其到政府開發的公益性崗位就業。農村無住房孤兒成年后,按規定納入農村危房改造計劃優先予以資助。城市孤兒成年后,符合城市廉租住房保障條件或其他保障性住房供應條件的,當地政府要優先安排、應保盡保。對有房產的孤兒,監護人要幫助其做好房屋的維修和保護工作。(二)困境兒童社會政策1.殘疾兒童社會政策。(1)殘疾兒童生活救助政策。民政部要求參照孤兒基本生活保障制度建立殘疾兒童基本生活保障制度。(2)殘疾兒童教育政策。1994年國務院頒布的《殘疾人教育條例》明確指出,殘疾兒童接受義務教育的形式包括在普通學校隨班就讀,在普通學校、兒童福利機構或者其他機構附設的殘疾兒童少年特殊教育班就讀,在殘疾兒童少年特殊教育學校就讀。(3)殘疾兒童醫療康復政策。民政部對各類福利機構和社區服務機構中的殘疾兒童進行康復訓練、教育,組織開展“殘疾孤兒手術康復明天計劃”。教育部指導特殊教育機構開展殘疾兒童早期康復工作,支持和推動基層聾兒康復等相關機構的建設,等等。2.重病兒童社會政策經診斷患重病、身體重殘、患罕見病需要長期治療的貧困家庭兒童可以申請重點困境兒童基本生活費。對于困難的重病、重殘兒童,城鄉居民基本醫療保險和大病保險給予適當傾斜,醫療救助則適當提高報銷比例和封頂線。符合規定的重病兒童也可以享受教育救助政策。3.流浪兒童社會政策2007年,民政部與國家發展改革委共同制定了《“十一五”流浪未成年人救助保護體系建設規劃》(簡稱《規劃》)及《關于流浪未成年人救助保護設施建設的指導意見》(簡稱《意見》),啟動了流浪未成年人救助保護體系建設。2011年,國務院辦公廳發出《關于加強和改進流浪未成年人救助保護工作的意見》,對流浪兒童救助保護工作提出了更加具體的要求和政策措施。(三)困境家庭兒童社會政策困境家庭兒童包括父母重度殘疾或重病的兒童、父母長期服刑在押或強制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無法履行撫養義務和監護職責的兒童、貧困家庭的兒童。近年來,各地也開始陸續實施困境家庭兒童關愛服務,通過政府購買服務等方式,發揮共青團、婦聯等群團組織的社會動員優勢,引入專業社會組織提供心理咨詢和疏導、情感撫慰等專業服務,培養其健康心理和健全人格。(四)留守和流動兒童社會政策2019年,《關于進一步健全農村留守兒童和困境兒童關愛服務體系的意見》中要求,明確未成年人救助保護機構和兒童福利機構的職能定位,推進未成年人救助保護機構轉型升級,拓展兒童福利機構社會服務功能,積極對留守兒童開展臨時照料、精神慰藉、定期探訪等工作。2015年,教育部頒布了《關于加強家庭教育工作的指導意見》,提出推進流動兒童家庭教育社會支持網絡建設。2016年,教育部、民政部