探析我國地方政府上下部門對口銜接模式的選擇

摘要：文章從我國地方政府縱向部門關(guān)系入手，討論了調(diào)整政府職能與組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系，指出：要根據(jù)各地方政府面臨的不同情況，選擇不同的模式，以實現(xiàn)上下對應(yīng)減政增效，達(dá)到優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、提高行政效率、節(jié)約政府運行成本的目的。

關(guān)鍵詞：縱向組織結(jié)構(gòu)

職能配置

模式選擇

在目前行政體制下，行政體制的改革可以分為橫向和縱向兩個方面。在以往的改革過程中，我們對橫向改革比較重視，改革目標(biāo)也已基本明確，但縱向改革依然不夠明確，也存在不合理之處。筆者從我國地方政府縱向部門關(guān)系入手，討論如何調(diào)整政府職能的配置與組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系，尋求提高政府運行效率和創(chuàng)建人民滿意政府的辦法。

1目前存在的問題及原因

縱向組織結(jié)構(gòu)設(shè)置問題

在設(shè)置上存在“桶式結(jié)構(gòu)”，設(shè)置不完備。這種結(jié)構(gòu)表現(xiàn)在不同層級的政府在縱向間機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度一致。通俗地講，就是在這種模式下，每一級政府都管理大體相同的事情，在設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對口，左右對齊”。行政層級依照等級層層細(xì)化，上面有某一政府部門，下面有對應(yīng)的下級部門，簡單地進(jìn)行一對一的設(shè)置，沒有體現(xiàn)出不同層級政府的功能和特點。這種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因主要在于計劃經(jīng)濟(jì)體制下中央既要集中控制社會的資源，又要讓地方有自主發(fā)展的空間。這種結(jié)構(gòu)模式在當(dāng)時發(fā)揮過非常重要的作用，但在目前的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，類似“全能型”的政府就阻礙了國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，也是機(jī)構(gòu)改革一直停留在反反復(fù)復(fù)的“加減運算”的根本原因。

政府層級過多，不符合現(xiàn)代組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢。現(xiàn)代組織理論主張以扁平化的組織結(jié)構(gòu)來提高組織的運行效率，其中一個觀點即是縱向管理層次簡化，削減中層管理者，縮短管理鏈條。目前實際，依舊是市(地級市、地區(qū)、自治州、盟)管縣的行政體制，存在著5個層級的政府，即中央政府——省級政府(省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū))——地級政府(地級市、地區(qū)、自治州、盟)——縣級政府(市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū))——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木)。這樣過多的層級會引起很多的問題，如政府信息在傳遞過程中出現(xiàn)失真和溝通成本過高，中層政府容易對權(quán)力進(jìn)行截留和影響基層政府的活動主動性、積極性，難以適應(yīng)迅速變化的市場環(huán)境等。

機(jī)構(gòu)總量多，管理分散。層級的過多和機(jī)構(gòu)縱向一一對應(yīng)，就會使本地區(qū)地方政府的機(jī)構(gòu)總量過多，分工過細(xì)，而分工過細(xì)又會出現(xiàn)管理漏洞。目前，地方省、自治區(qū)政府工作部門為40個左右，直轄市為45個左右；大城市政府工作部門為40個，中小城市分別為30個和22個左右；自治州為25個左右；較大的縣政府工作部門為22個左右，中等縣和小縣分別為18個和14個左右。我國地方政府機(jī)構(gòu)在數(shù)量上遠(yuǎn)多于其他市場經(jīng)濟(jì)國家。這樣機(jī)構(gòu)林立、管理分散的狀況，造成了機(jī)構(gòu)的臃腫和資源的浪費。

職能劃分不明確

上級下級政府職能上的錯位。職能錯位，是指政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權(quán)。它同樣表現(xiàn)在政府結(jié)構(gòu)的縱向上有上下級間的錯位。例如在土地等資源的管理上，幾乎都是下級政府和地方政府較嚴(yán)重越位。而在人事、機(jī)構(gòu)管理方面，大都是上級政府越位較多。事實上，政府的職能可以分為基本職能和具體職能，不同性質(zhì)和特點的職能應(yīng)該由不同層級的政府承擔(dān)，有的則適合不同層級的政府共同承擔(dān)。

責(zé)任劃分不明確。政府職能錯位相應(yīng)地造成責(zé)任劃分不明確。事項的管轄權(quán)沒有進(jìn)行合理的劃分，往往出現(xiàn)一件事情上面也可以做，下面也可以做。相應(yīng)地，一件事情下面負(fù)責(zé)，上面也負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)問題，又會出現(xiàn)互相推諉責(zé)任，無人負(fù)責(zé)的情況。

地方政府與垂直部門的業(yè)務(wù)分歧，條塊結(jié)合出現(xiàn)偏差。在地方，存在縱向上垂直領(lǐng)導(dǎo)的條條關(guān)系，如海關(guān)、人民銀行、國稅、地稅、工商、煙草等中央或省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也存在著橫向上領(lǐng)導(dǎo)的塊塊關(guān)系，如當(dāng)?shù)氐恼M成部門、當(dāng)?shù)氐钠渌聵I(yè)單位、國有大中型等地方政府部門關(guān)系的狀態(tài)。它們在與當(dāng)?shù)氐胤秸穆毮芙徊嬷谐霈F(xiàn)重疊、推諉、甚至是爭權(quán)等現(xiàn)象，問題的出現(xiàn)主要體現(xiàn)在職能劃分上引起了矛盾。理順垂直管理部門與當(dāng)?shù)氐胤秸年P(guān)系，已是優(yōu)化政府整體結(jié)構(gòu)迫切需要解決的問題。

2改革方案的理論構(gòu)思

依照職能設(shè)置機(jī)構(gòu)

在機(jī)構(gòu)改革的過程中，組織結(jié)構(gòu)與組織的職能是表和里、現(xiàn)象與本質(zhì)的關(guān)系，所以依照職能設(shè)置機(jī)構(gòu)是改革的總體思路。組織結(jié)構(gòu)的一項基本功能是生產(chǎn)組織產(chǎn)品并達(dá)到組織目標(biāo)、減少個人的多樣性對組織的影響、為權(quán)力的行使、決策和進(jìn)行其他活動提供基本的場所。政府組織結(jié)構(gòu)是國家行政組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系、分工協(xié)作方式、職能職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和崗位設(shè)置等等的綜合表現(xiàn)。所以，以組織的功能來確定組織的結(jié)構(gòu)是非常重要的考慮原則，它表現(xiàn)在政府部門的結(jié)構(gòu)上即要以政府的職能來調(diào)整和選擇不同的機(jī)構(gòu)模式。這里面的政府職橫向上專門的功能分割越多，組織的橫向分割程度就越高(在縱向上，層次越多，劃分程度越深，最高管理者和最低管理者的距離長，形成的指揮鏈能保證信息的有效傳遞和權(quán)力的有效執(zhí)行，保證每一層級的目標(biāo)的實現(xiàn))。

3改革方案的可操作性建議

模式選擇應(yīng)遵循的原則

行政機(jī)構(gòu)的改革在實行市場經(jīng)濟(jì)的國家都有，每個國家都有不一樣的方式，雖然國體、政體等不一樣，但還是有一些共性的東西。

從各地方政府的實際出發(fā)，因地制宜地進(jìn)行改革。西方的行政改革都深深植根于本國的社會政治經(jīng)濟(jì)文化，既有共性，也有個性。例如，①美國的歷史比較短，沒有傳統(tǒng)的包袱，法制比較完備，行政組織較為規(guī)范，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，注重行政管理方面的研究，其行政改革的基本出發(fā)點就是節(jié)約政府開支，提高行政效率，貫徹科學(xué)的行政管理原則。②英國的歷史悠久，傳統(tǒng)的作用很強(qiáng)大，其行政改革的最大特點是平穩(wěn)過渡，從來沒有進(jìn)行過一次性的、激烈而全面的改革運動。此外是隨形式變化和發(fā)展，靈活地、階段性地推進(jìn)改革，特別是每當(dāng)新一屆內(nèi)閣組成后，便“自然而然”地對機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)限劃分和工作程序等進(jìn)行某些調(diào)整。

我國地方政府縱向上的改革，從各地方政府的實際出發(fā)是最重要的原則，在我國與國務(wù)院相對的下級地方政府有省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)，除特別行政區(qū)自身擁有的較高的自治權(quán)外，省、自治區(qū)和直轄市，雖然政府級別相同，但地方政府面臨的管理層級和管理幅度卻大不相同。省和自治區(qū)的縱向政府機(jī)構(gòu)層次比直轄市多，且民族自治區(qū)又不同于省，其自身有特殊性，同時各個地方政府在產(chǎn)業(yè)側(cè)重和地域資源結(jié)構(gòu)上也有很大的不同，“一刀切”的改革辦法顯然十分不適合。

橫向上相同級別的地方政府可以同時存在不同的機(jī)構(gòu)模式。選擇一對一、一對多、多對多的三種模式，可以理解為在橫向上相同等級的地方政府同一級別的政府部門可以存在不同的形式。或者說，相同的職能部門在縱向上依據(jù)當(dāng)?shù)夭煌那闆r可以有不同的結(jié)構(gòu)模式。例如，在以石油、天然氣等為主要創(chuàng)收來源的地級城市，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r設(shè)置相關(guān)具體的能源管理部門、研究部門、開采部門，省政府一個部門對應(yīng)下級多個分支部門，即以一對多的形式存在。但在與它相同級別的地級市，如果沒有依靠能源發(fā)展的條件，就不必再設(shè)置與前者同樣的部門機(jī)構(gòu)了。如果此地對外貿(mào)易發(fā)達(dá)，可以設(shè)置多一些的管理部門來協(xié)助當(dāng)?shù)刭Q(mào)易的發(fā)展。在這樣的情況下，同樣層級的地方政府機(jī)構(gòu)的級別相同，機(jī)構(gòu)形同、只是人數(shù)不同。

權(quán)力下放。上級部門不能因為與自己的選擇不同而進(jìn)行干涉。“組織應(yīng)該盡量將權(quán)力授予各分工單位，使之成為服務(wù)供給中心。這樣，整個組織結(jié)構(gòu)將趨于扁平化而且分工單位也具有更多的自主性”。處理中央和地方的關(guān)系時就需要權(quán)力下放與平衡，下級部門選擇對口模式需要自主權(quán)，不受上級部門的干預(yù)，上級部門只能有建議的權(quán)力。只有這樣才能從實際出發(fā)了解到真實的情況，解決實際的困難。同時權(quán)力下放可以防止上級政府的過度集權(quán)，增強(qiáng)下級部門的靈活性。

上級部門如果對下級部門的選擇插手，則會回到原來的老問題，上級部門不了解實際情況，下級部門沒有自主性，當(dāng)?shù)夭荒軓膶嶋H情況出發(fā)來解決問題，機(jī)構(gòu)改革就會白費力氣。

漸進(jìn)地、分步驟地改革。行政改革是一個循序漸進(jìn)的過程，是調(diào)整行政機(jī)構(gòu)與社會其他要素之間的關(guān)系以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的過程。在我國，先后經(jīng)歷過五次行政體制的改革。行政體制的改革是一項長期的任務(wù)，不可能一蹴而就。特別是我國從高度計劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能，人的觀念的轉(zhuǎn)變，也需要一個過程。激進(jìn)的改革會造成社會利益的分配不均，引起社會的動蕩和政治局面的不穩(wěn)定。而且現(xiàn)在的政府所面對的社會情況也在不斷地發(fā)展變化當(dāng)中，隨著

情況的變化不斷做出相應(yīng)的調(diào)整，認(rèn)識到改革是永無止境的，才能實現(xiàn)國家政局的長治久安。

各種模式的適用部門

一對多的模式。以公共選擇理論來分析，地方性的物品屬于準(zhǔn)公共物品，這些公共物品都分散在一個行政區(qū)域內(nèi)，其他區(qū)域不能參與享受，也不必為之分?jǐn)偝杀尽Ｋ裕醒胍膊槐爻袚?dān)職能。提供這樣物品的組織結(jié)構(gòu)比較適合于地方性的事務(wù)，屬于地方政府的職能，“是政府職能在地方的體現(xiàn)和落實”。如促進(jìn)就業(yè)、維護(hù)社會秩序和穩(wěn)定、社會組織管理、突發(fā)事件應(yīng)急管理等事務(wù)，需要直接面對社會和公眾，而中央政府則應(yīng)側(cè)重制定社會管理的法律政策。

地方的事務(wù)有相對獨立性的特點，其優(yōu)勢是能在地方上替代中央政府進(jìn)行直接管理，節(jié)省中央政府的管理成本，而且地方政府還有具有多樣性的特點，不同的地方政府職能輕重分布上有不同情況，例如沿海城市的港口貿(mào)易發(fā)達(dá)，與之相應(yīng)的負(fù)責(zé)管理對外出口的政府部門、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部門的工作和就比內(nèi)陸城市的要多樣復(fù)雜，選擇傳統(tǒng)的一對一的模式的話，同樣層級地方機(jī)構(gòu)分布狀況一樣，就會出現(xiàn)，甲地部門資源不夠，乙地卻人員清閑，無事可做，造成政府人力資源此地短缺，彼地浪費的情況。如選擇多對一的模式，則完全不能發(fā)揮地方政府的職能，處理具體事務(wù)的職能全在中央，中央政府管理過細(xì)，地方卻合并成一個部門，沒有充足的人員去執(zhí)行職能，完全限制了地方政府正常的運作。

多對一的模式。自改革開放以來，我國中央與地方的關(guān)系有了很大的改變。中央政府高度集權(quán)的現(xiàn)象在一定程度上被打破，地方政府獲得了較多的自主權(quán)，中央政府的目的是更注重于加強(qiáng)中央調(diào)控能力，突出中央政府的主導(dǎo)作用。

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能主要歸中央政府，省級政府也能發(fā)揮調(diào)節(jié)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的作用。在全國性的事務(wù)上，中央政府發(fā)揮指揮和指導(dǎo)作用，劃分不同部門進(jìn)行宏觀調(diào)控、宏觀的經(jīng)濟(jì)管理，收入再分配等，但在較低的地方政府，只存在一個合并后的部門來管理。這樣就可以減少不必要的機(jī)構(gòu)設(shè)置，避免資源的浪費。

社會管理和公共服務(wù)職能中也包含一些全國性的事務(wù)。在社會職能中，收入再分配具有促進(jìn)社會公正的作用，需運用財稅調(diào)節(jié)，應(yīng)該由中央政府來承擔(dān)，同樣省級的政府也可以發(fā)揮地區(qū)性的功能作用。在公共服務(wù)這項職能方面，中央提供了一些全國性的公共服務(wù)，如鐵路、航空、郵政、國道、國家級公共設(shè)施等。這些部門都可以選擇多對一的模式來調(diào)整。

依舊用公共選擇理論來分析，國防、法律秩序等都屬于純公共物品，甲的享受絲毫不影響乙的享受，而把它們分散到各個地方上，甚至是較低的地方政府的話，龐大的成本也是政府無法承擔(dān)的，且無法穩(wěn)定有效地實施，達(dá)不到預(yù)想目標(biāo)，還造成資源的浪費。所以，中央政府或省級政府發(fā)揮指揮和指導(dǎo)作用，在較低的下級政府部門如較小的市或縣，只合并成一個部門，達(dá)到人員的精簡和避免資源的浪費。

全國性的事務(wù)具有宏觀，覆蓋面廣泛，面向全國的特點，選擇一對一的模式，承擔(dān)全國性事

務(wù)的政府部門在縱向組織結(jié)構(gòu)上設(shè)置過細(xì)，就會造成資源的浪費和機(jī)構(gòu)的臃腫。所以，設(shè)置在中央和省級政府的分管部門，在更低一級的地方政府合并成一個部門，較少資源的浪費，不失為一個好的選擇。

一對一的模式。傳統(tǒng)的一對一模式對一些跨區(qū)域性的公共事務(wù)，屬于中央和地方政府共有的職能，可以選擇使用。如教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障、科研、環(huán)境保護(hù)、跨區(qū)域公共設(shè)施和道路交通等，由中央和地方政府共同承擔(dān)。在分工上中央政府應(yīng)注意政策立法、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、分配財政資源、促進(jìn)公共服務(wù)均等化，地方應(yīng)側(cè)重直接為社會公眾服務(wù)均等化。

中央和地方共有的職能表現(xiàn)的特點是在職能的種類上分散較細(xì)，職能在縱向上的跨度也較長。如選擇多對一的模式，地方政府的部門在市或縣級政府收縮成一個部門，那么在提供服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給上就會出現(xiàn)漏洞，出現(xiàn)無人來管的現(xiàn)象。如選擇一對多的模式，對中央政府來說，出現(xiàn)的問題就是一個部門管的太多，機(jī)構(gòu)過于龐大，造成機(jī)構(gòu)的過分復(fù)雜化，影響下級政府部門運作的流暢和運作的效率。

總之，調(diào)整地方政府上下部門的對口關(guān)系，無論是對本地區(qū)的地方