引言Z集團是華南地區大型國有企業集團，有40余年發展歷史，以城市更新與房地產、工程服務、城市服務為三大業務板塊，業務范圍涵蓋土地整備、房產開發、產業園投資運營、租賃住房、工程咨詢、勘察設計、施工監理、總包建設、建筑裝修、商業經營、物業服務、大型體育場館運營管理、健康養老等。合并范圍內有近300家子企業，企業管理層級達六級。經過多年探索，Z集團逐步建立起一套符合自身特點的全面預算管理模式，但要真正實現支撐戰略發展、最大化優化資源配置功能，仍有難點問題亟待解決。一、國有企業集團全面預算管理概述全面預算管理是企業以發展戰略為出發點，在充分考慮未來發展環境變化的前提下，通過合理預計預算期內企業資源能力、生產經營活動、籌融資行為等，確定預算期內企業整體和各子經營主體的經營管理目標，并圍繞預算目標進行財務控制、監督、分析、調整、考核的一系列管理過程。對國有企業集團而言，全面預算管理向上銜接企業發展戰略，向下牽引各層級下屬企業圍繞發展戰略開展經營活動，橫向貫通企業經營管理的各個環節，對企業實現資源優化配置、高質量可持續發展至關重要。二、Z集團全面預算管理的現狀（一）全面預算管理組織體系集團董事會是Z集團預算管理決策機構，董事會下設預算管理委員會，負責擬定預算編制和管理的原則及目標，對預算方案進行研究并提出建議。全面預算管理綜合辦公室（非常設機構）是Z集團預算日常管理機構，由集團總經理、相關分管領導及各相關職能部門負責人組成，負責組織預算編制、監督預算執行、實施預算考核等。集團公司各部門和二級子企業是Z集團重點預算編制和執行主體。（二）全面預算編制流程Z集團預算編制通常開始于上一年10月，實行“兩上兩下”的編制程序，采用“分級編制、逐級匯總”的編制模式。首先，集團經營管理部門制定并下發經營目標建議值，集團財務部門編制預算統一套表，集團各部門、子企業根據經營目標建議值和預算統一套表編制并上報預算預報。然后，全面預算管理綜合辦公室組織預算溝通會，由集團各部門共同開展預算審核，并將審核意見下發各預算編制主體。接著，各預算編制主體根據審核意見修改預算方案，上報正式預算。集團財務部門編制合并預算報表并經董事會審議通過后，下發預算目標。（三）全面預算主要內容Z集團全面預算主要內容包括業務預算、投資預算、籌資預算、財務預算。其中，業務預算應包括主要業務經營預算、主要業務損益預算、對外捐贈支出等預算；投資預算包括固定資產投資、股權投資、金融工具投資預算；籌資預算包括負債籌資和股權籌資預算；財務預算包括人工成本預算、成本費用預算、利潤表預算、資產負債表預算、現金流量預算等。（四）全面預算執行監控集團下發預算目標后，各二級公司根據預算目標組織預算分解，明確預算時間進度安排。各二級子公司每月向集團報送月度報表和預算執行分析報告，集團財務部門定期編寫預算動態監控報告，識別重大風險并提出改進建議，并通過月度經營分析會議對年度預算執行情況進行監督和控制。（五）全面預算考核評價預算執行情況是Z集團二級企業經營者業績考核的重要內容之一。Z集團每年與二級企業負責人簽訂《經營者業績責任書》，明確年度預算目標和其他經營類指標。預算目標包括營業收入、利潤總額、營業利潤率、凈資產收益率等。預算執行情況考核評分將影響二級企業負責人年度綜合考評結果及其薪酬激勵。三、Z集團全面預算管理的難點問題（一）縱向管理層級多，預算管控難以穿透1.管理鏈條較長，科學決策難度大Z集團股權管理層級達到六級，實行“兩上兩下，分級編制、逐級匯總”的預算管控模式。由于上下級管理鏈條較長，分級授權機制不完善，信息不對稱問題時有發生，集團總部無法及時了解下屬企業經營環境變化，目標制定僅依據下屬企業歷史業績，無法充分考慮其發展潛力和市場機遇，可能導致投入資源不足以支撐下屬企業戰略發展。而下屬企業為了降低次年工作難度，通過低估收入或高估費用來壓低當年業績，忽略長期資本投入，造成預算松弛現象和經營短視化行為，不利于企業長遠發展。同時，過長的管理鏈條導致預算執行彈性空間較小，一旦集團總部決策失誤，就會給企業帶來較大風險。2.管理架構與股權架構有別，預算審核權責割裂Z集團預算嚴格按照股權架構層層匯總審核，但是Z集團管理架構是基于業務劃分，與股權架構不盡相同。例如，某二級子企業（甲企業）業務以工程服務業務為主，但也有少量地產開發業務，其地產開發業務受另一主營地產開發業務的二級子企業（乙企業）管理，這就導致預算編制與審核時，甲企業對其股權架構下地產開發業務經營管理實際參與程度不高，了解不深入，也就無法提出合理有效的管控建議，預算審核失去意義。3.下屬企業生命周期、功能定位、業務特性多樣，預算考核缺乏差異化考量Z集團對下屬企業財務預算考核指標主要為年度收入和利潤，從過去實踐來看，對提升企業盈利能力、促進業績穩步增長起到了積極作用。但是，不同生命周期、功能定位、業務特性的企業資源稟賦不同，面臨的機遇與挑戰不同，全面預算管控重點也不同。從企業生命周期考慮，Z集團下屬健康養老業務處于初創期，收入、利潤指標可能無法反映其真實的發展潛力和發展程度；而地產開發業務處于深度轉型期，若過于關注發展規模，可能導致盲目投資和資源浪費。從企業功能定位考慮，國企部分下屬單元通常兼具社會公益屬性，Z集團下屬租賃保障房業務、體育場館運營業務等，其戰略目的是彰顯國企擔當，突出社會效益，因此，收入、利潤等指標無法與其戰略目標相銜接。從業務特性角度考慮，若僅對產業園投資等長周期項目設置年度考核目標，可能導致其經營短視行為。由于Z集團預算考核指標并未區分不同發展階段、功能定位和業務特性的子企業，對處于起步階段企業、長周期企業、準公益類企業的科學牽引作用不明顯。（二）橫向管理幅度寬，業財預算難以融合1.跨部門協同不足，未充分發揮頂層戰略統籌功能在目標制定過程中，Z集團雖然以經營目標建議值為起點，考慮了戰略相關因素，但是戰略指導作用有限。一方面，由于業務范圍廣，管理幅度大，為了便于專業化管理，Z集團設置了較多職能部門，其中戰略管理、經營計劃管理和預算管理的主體責任分布于集團不同職能部門當中，因為交流機制不健全，各部門聯動協同不足，導致基于集團整體的資源分析和頂層統籌不夠，預算的戰略牽引力較弱。另一方面，Z集團雖然制定了長期戰略規劃及年度分解目標，但并未逐年檢視內外部環境和企業內部資源，當環境發生較大變化時，企業預算目標與集團戰略規劃發生較大偏差。2.行業跨度大，業財數據關聯松散由于Z集團各板塊業務規范化建設不足、基礎數據分析整理不夠，業務系統與財務系統尚未打通，各方對于報送口徑理解經常存在差異，各系統內大量數據沉淀未被充分利用，形成數據孤島，業財數據關聯松散，無法為預算的合理制定和監督提供支持。同時，由于行業特性不一樣，各業務板塊核算二三級科目設置差異較大，且預算科目基于管理需要，其設置可能無法與核算一一對應，例如房地產板塊的銷售費用，根據業務關聯性，傭金類銷售費用和收入結轉相關性高，而非傭金類銷售費用與合約銷售額相關性高，因此預算主要從這兩個維度來編制；但核算上，僅傭金就分布于委托代銷手續費、銷售服務費、外部銷售傭金等不同科目，與預算管理需求無法完全對應。財務核算維度和精度與預算管理不一致，不利于預算管理歷史數據的對標參照和日常預算執行情況的跟蹤考核。（三）信息化水平低，橫縱協同效應難以發揮預算編制方面，各部門、各企業填報預算過程主要依賴人工填表、excel匯總，導致預算編制工作量大，但效率和準確性有待加強。同時，由于業財數據無法實現集成共享，集團總部難以盤清整體資源，也就無法充分挖掘整合收益，科學統籌資源配置。預算執行方面，成本費用無法通過系統自動控制，需依賴人工定期核查，導致預算剛性約束不足。預算監督方面，無法實現實時監測并及時追溯預算執行偏差，加之財務人員大部分時間運用于匯總加工，導致預算管理時效性不強，預算分析深度和精度不夠。四、Z集團全面預算管理改進建議（一）重塑縱向管控體系，明確各級定位與權責界面構建“總部-二級公司-重點項目”三級管控架構，結合各層級所處行業特點、發展階段、管理能力、經營現狀等要素，實行分類管控，采用“一企一策”的混合管控模式。對經營狀況良好、市場化程度較高且運營能力較強的子公司，采用財務管控或戰略管控模式；對處于發展初期、經營狀況不佳需要集團大力扶持發展的子公司，采用運營管控模式。在明確管控定位、管控模式的基礎上，梳理各層級戰略定位與權責界面，并據此制定預算審核權限，通過明晰定位和權責界面，激發下屬企業的自主性與創造性，避免總部因信息不對稱或過度審核導致的決策失誤；對部分管理架構與股權架構不一致的業務單元，預算審核與管理架構一致，確保權責利對等。（二）加強橫向聯動協同，實現預算與戰略緊密銜接企業戰略目標要通過戰略目標和經營計劃分解來實現，實施全面預算是實現戰略規劃和經營計劃的工作抓手以及核心內容。所以，戰略管理部門、經營管理部門和財務管理等部門在集團戰略委員會、預算委員會的領導下通力合作，實現對頂層戰略目標的逐級傳導，以達到財務、戰略、運營的協同聯動，循序漸進地減弱或者消除不可控因素或者經營風險，共同促成企業戰略目標達成。全面預算編制伊始，總部各部門要整體謀劃、提前統籌，共同盤清集團資源能力和發展策略，充分挖掘資源整合潛力，為全面預算指引方向；預算審核過程中，經營計劃部門要對財務預算的編制基礎、業務假設進行詳細審核；預算執行過程中，要建立各部門信息共享和定期溝通機制，跟蹤下屬企業預算完成風險事項，督促下屬企業完成預算；當市場環境出現重大變化時，戰略管理部門及時開展戰略檢視，適時調整長期目標，經營管理部門和財務部門相應調整經營計劃和財務預算，從而保證預算管理的剛性約束和柔性調整，更好地適應市場變化。（三）完善定額標準管理，夯實預算編制基礎一是加強不同業務板塊基礎業務數據、財務歷史數據、行業對標數據整理分析，確定各板塊經營指標可參照標準和管理定額，并將其列入預算執行、監督和考核體系當中；同時持續開展對標分析和業績回顧，不斷總結差異影響因素，優化各類指標標準。二是細化不同屬性成本費用的定額標準。例如，費用管控區分可控性成本費用和非可控性成本費用，分析可控性成本費用驅動因素，細化預算編制模板；采用零基預算法確定差旅費、招待費等可控性費用，各級企業根據歷年和預計出差和商務招待頻次、出差或業務招待定額標準來編制和審核差旅費和招待費預算。三是逐步推進核算科目和預算科目一體化管理，從權責歸屬、業務關聯性等維度統一科目體系，實現能根據預算管控重點歸集財務數據，提高財務數據顆粒度，方便數據提取、跟蹤和考核。（四）加強信息化建設，提高全面預算管理質效數字化轉型是企業高質量發展的重要引擎，是構建創新驅動發展格局的有利抓手，將信息化與全面預算管理結合是大勢所趨。可以通過建立業財數據共享中心，打破橫向部門間的信息屏障，夯實基礎預算數據，為預算的編制、審核提供便利。通過引入財務系統預算管理全流程信息化模塊，將預算編制各環節套表數據、預算執行監控關鍵指標寫入系統，從而提高預算編制效率，統一編制標準，提升編制質量，實現預算數據的自動收集、匯總和后期的分析對比，實時監控并糾正預算執行偏差，不斷提高管理效能。（五）優化預算考核體系，充分發揮預算科學導向作用一是考核指標設置要突出高質量發展導向。增加對企業抗風險能力、投入產出效率、持續經營能力等考核指標，倒逼各級企業增加核心競爭力，推動企業長遠發展。二是考核周期要長短結合。根據企業戰略規劃和長短期經營目標，將年度考核和任期考核相結合，引導企業關注長期目標達成。三是根據