第三章環境保護法的基本原則

第一節環境保護法基本原則概述第二節經濟社會發展與環境保護相協調原則第三節保護優先、預防為主、綜合治理原則第四節公眾參與原則第一節環境保護法基本原則概述

一、環境保護法的基本原則的概念

指在環境保護法中規定或體現的，對環境保護實行法律調整的基本指導方針。

它是調整因保護和改善環境而產生的社會關系的基本準則，是環境保護法本質的集中表現。理解：⑴環境保護法的基本原則不是隨意確定的。而是應該由法律確認，在環境保護法中有所體現。⑵不能把它同一般的立法和司法原則混為一談。如立法原則中的實事求是、群眾路線，司法原則中的以事實為依靠，以法律為準繩，適用法律人人平等等原則。⑶它也不同于一般的法律規范，它是環境保護的基本方針、政策在法律上的體現，是貫穿于整個環境保護法的，具有普遍意義和指導性的規范。二、環境保護法基本原則的意義確立和實施環境保護法的基本原則，對于加強環境保護領域的法制建設，增強環境保護執法的自覺性和積極性，提高有關部門和公民的環境保護責任感，順利實現環境保護法的目的和任務具有重要的意義。在制定各項環境保護具體法律原則、法律制度和法律規范時，必須以基本原則為依據，并反映基本原則的精神實質；它可以彌補環境保護法具體條文的局限性。基本原則概括性較強，而具體條文局限性較大，在執法和司法過程中如果碰到一些新情況、新問題，可以根據基本原則的精神進行處理和解決。第二節經濟社會發展與環境保護協調原則

一、經濟社會發展與環境保護協調原則的概念

簡稱協調發展原則，是指環境保護與經濟建設和社會發展統籌規劃、同步實施、協調發展，以實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。

環保部：

浙江癌癥村：協調發展原則的內涵

——即經濟、社會與環境協調、可持續發展原則該原則的提出與發展

1973年第一次環境工作會議

——1989年《環境保護法》——2005年《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》——協調、可持續發展

《環境保護法》第四條國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，國家采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。

“把環境保護擺上更加重要的戰略位置，經濟社會發展必須與環境保護相協調。”

“既滿足當代人的需要，又不對后代滿足其需要的能力構成威脅和危害”。

——《我們共同的未來》

“人類應享有以與自然相和諧的方式過健康而富有生產成果的生活的權利，并公平地滿足今世后代在發展與環境方面的需要，求取發展的權利必須實現”。

——《里約宣言》

“不存在抽象意義的發展權，發展權總是同環境對它的容忍有關，是對發展權的正確闡述。”蓋巴斯科夫—拉基瑪洛大壩案1977年，匈牙利和捷克簽訂《布達佩斯條約》在多瑙河上修建蓋巴斯科夫—拉基瑪洛大壩，將河水截至兩條運河后回注于多瑙河。1988年，匈牙利國會認定該河流的生態效益高與該項目的經濟利益，命令政府重新評價該項目。1989年，匈牙利宣布在項目的環境影響得到充分評價之前停止執行該工程。1991年捷克決定繼續建設該項目并單方面將近2／3的多瑙河河水截引至其領土。1992年10月，匈牙利向國際法院提出申請。國際法院本案判決書140段：“通觀歷史，人類由于經濟或其他原因一直不斷地干擾自然。人類過去從事這種干擾時從不考慮其對環境的影響。由于新的科學知識和日益認識到以欠考慮和未減緩的速度從事這種干擾對人類——當代人及其后代所帶來的危險。可持續發展充分表達了將經濟發展與環境保護相協調的需要。……對本案而言，雙方都應重新審視蓋巴斯科夫電廠運行對環境的影響。尤其是，它們必須為多瑙河故道和該河兩岸支流所釋放的水量找到一個滿意的解決辦法。”該案要求在發展的需要和保護環境的必要之間選擇一條中間路線。可持續發展原則在本案是一個對于決定相互競爭的因素具有基本意義的原則，它在未來的重大環境爭端的解決中起重要作用，它被全球廣泛接受而構成現代國際法的一部分。《環境影響評價法》第一條為了實施可持續發展戰略，預防因規劃和建設項目實施后對環境造成不良影響，促進經濟、社會和環境的協調發展，制定本法。

沿海多個省份出現癌癥村

浙江蕭山塢里村，江蘇鹽城東興村，山東肥城肖家店村……隨著工業化的進程，一個接一個癌癥村出現在東部濱海經濟活躍地帶。名單上還有無錫廣豐村，常州新北區，阜寧縣洋橋村，安徽宿州張莊村，陽谷縣西關村、邵樓村、西漢莊村、國莊村，天津西堤頭村、劉快莊村。從2003年12月29日開始，蕭山南陽鎮塢里村村民韋東英她開始了長達4年的“環保日記”寫作。記錄了塢里村遭受的環境污染侵襲，在惡臭氣味和污水包圍的日子里，一個個村民因患癌癥死去。當韋東英的證據照片累積到5斤多重時，南陽化工園區還沒有搬遷的跡象。她給蕭山市、浙江省兩級環保局打去電話咨詢，得到的答復是：南陽的環境監測在2006年已達標，化工園不用搬遷。

田納西流域管理局訴希爾案

1967年，美國聯邦議會批準在小田納西河上修建一座水庫，作為配套設施，TVA開始在小田納西河上修建泰利庫大壩。

1975年生物學家發現小田納西河有一種瀕臨滅絕的鱸魚（蝸牛鏢），聯邦內政部將其列入了瀕危物種名單，從而使其進入1973年生效的《美國瀕危物種法》保護范圍之內。不巧的是，蝸牛鏢只能生活在泰利庫大壩附近，大壩建成的話，將影響蝸牛鏢的棲息地而導致滅絕，由此發生了“要小魚，還是要大壩”的二難決擇。

以希爾等為首的環保組織和一些公民以TVA為被告向聯邦地方法院提起訴訟，認為TVA違反了《美國瀕危物種法》的規定，要求法院確認其違法并終止大壩的修建。

聯邦地方法院認為，雖然大壩的修建將會對蝸牛魚的棲息地造成不利影響和破壞，但大壩在該法案生效前七年就開始動工，到蝸牛鏢被列入瀕危物種名單時，大壩已經接近完工，以犧牲納稅人一億多美元的利益為代價來保護一個微不足道、沒有重大經濟價值且生態價值也不明顯的魚種是很不明智的。

原告不服，將案件上訴至聯邦巡回法院。巡回法院的法官認為，是否豁免被告遵守該法案，只有國會或內政部才能做出決定，因而判令聯邦地方法院永久禁止大壩繼續完工，“除非國會通過適當立法豁免泰利庫大壩遵循《美國瀕危物種法》，或者蝸牛鏢從瀕危物種名單上取消或有新的關鍵棲息地生存”，否則《美國瀕危物種法》不允許進行利益衡平，必須將保護生物多樣性性置于絕對優先地位。

1997年4月18日，TVA將案件上訴到聯邦最高法院，要求撤銷上訴法院的判決。初審原告希爾等人申請法庭在訴訟期間發出裁定，暫停大壩的修建，以免造成不可逆轉的結果。最高法院于同年6月15日做出了終審判決，9位大法官以6：3的優勢支持了希爾等人的訴求，認為停工禁令是最合適的救濟手段。從此，小魚兒在田納西河里過著快樂的生活，它們身邊則是那座耗資一億多美元的廢棄大壩作為永遠的見證。

我國葛洲壩剛建成時，阻隔了中華鱘上溯產卵，中華鱘在壩上撞得頭破血流，非常慘烈。中華鱘數量銳減，不得不進行人工孵化養殖。同時，大壩還破壞了青、草、鰱、鳙四大家魚的天然產卵繁殖場，長江由過去年產四大家魚200多億尾降為僅10億尾。名貴的鰣魚，因大壩建在其產卵場，十多年前就已在長江里消失了。

美國最高法院的判決具有深厚的民意積淀，本案之后90%的民眾說:“發電站可以建在別處，而蝸牛鏢一旦滅絕將永不再生。”

二、協調發展原則的實現

1、貫穿于各級政府的綜合決策和計劃調控

《21世紀議程》第8章

國民經濟和社會發展規劃；環境保護規劃（“十二五”規劃）

；政府的環保責任

2、貫穿于整個環境法體系和環境法制建設

3、貫穿于各項具體政策、制度和行動計劃

——企業的經濟管理活動：環境保護指標

《21世紀議程》第8章將環境與發展問題納入決策進程

許多國家普遍采用的制訂決策制度傾向于在政策、規劃和管理的各級上將經濟、社會和環境要素分開。如果要使環境與發展成為經濟和政治決策的中心,就必須根據各國的具體條件來調整,甚至是根本改變決策方式,實際做到將這些因素充分結合起來。第三節保護優先、預防為主、綜合治理原則

一、保護優先、預防為主、綜合治理原則的概念

是指在環境保護工作中將保護位置，采取各種預防措施，防止環境問題的產生和惡化，或者把污染和生態破壞控制在能夠維持生態平衡、保護人體健康和社會物質財富以及保障經濟社會持續發展的限度之內，并對已經造成的環境污染和生態破壞積極進行治理。即“預防為主、防治結合、綜合整治”原則。從“先污染后治理”到“病重求醫末端治理”到“綜合污染控制”

1、1980年聯合國環境署：“預期環境政策”

2、美國：1984年《資源保護回收法》：“從搖籃到墳墓”；1990年《污染預防法》3、我國：2001年開始在多部法律中確立該原則以身體檢測鉛毒的鄉村兒童

陜西鳳翔、湖南武岡、河南濟源……這一次是湖南嘉禾。不是天災，是人禍；不是偶然，是必然。

陜西鳳翔和湖南武岡中毒兒童人數分別達到了驚人的615名與1354名。嘉禾縣397名參檢的14周歲以下兒童，有250人超標。屢見不鮮的血鉛超標中毒事件均延續過往的“黑色定律”：當地政府為發展經濟上馬高污染化工企業，健康受損的居民自發體檢，發生群體性事件。

嘉禾是貧困縣，為了便于招商引資，發展經濟，一批從周邊省市淘汰的企業來到嘉禾，不做環境影響評估就可以上馬生產，所謂“先上車后買票”，還包括逃票，以至該縣541家企業，其中未進行環評審批的企業多達309家，接近六成。

嘉禾縣環保局長雷向東說，“經濟落后了，好不容易來幾個企業，你就不好去管。”

政府不是防患于未然，而是毫不設防，先協同作惡，再考慮救治，乃至是拿民眾的創傷作為自身政績的墊腳石。

“血鉛事件”發生后，郴州在全市范圍內，全面清理小冶煉企業，環保不達標的堅決關停。引發中毒事件的煉鉛企業騰達公司，曾被縣市兩級環保局幾度叫停，但仍繼續生產。在犧牲了幾百名兒童身體健康之后，騰達公司才被關閉停產。鉛是一種多系統、多親和性毒物，主要損害神經系統、造血系統、血管和消化系統。對兒童心理、智力和行為發育損傷具有不可逆性。一般血鉛每上升100微克每升，IQ（智力水平測試）就會下降1到7分，并將導致性格和行為上的諸多問題。臺州168人血鉛超標蓄電池廠距住宅僅5米

截止2011年3月26日下午5時，臺州市路橋區峰江街道三個村共有597名村民進行血鉛檢測，血鉛超標168人，其中兒童53人。這是一起由臺州市速起蓄電池有限公司引起的鉛污染事件。該公司產生含鉛粉塵和廢氣未經收集直接外排，當地村民血鉛超標事件與速起公司含鉛污染物特別含鉛粉塵廢氣排放有直接關系。

鉛中毒是一個日積月累的過程，這家廠的污染至今已經有8年歷史。涉鉛行業是國家明令重點監控的重金屬污染企業。該企業也被列入路橋區的重點監管企業，然而，環保部門在此前進行的多次環保檢測中，卻從未公布其有檢出違規超排的現象。環保局長蔣新才稱從未接到群眾舉報。但當地村民說，不僅向環保局投訴過，還親自去局里蓄電池公司偷排污水的問題，但就是不見執法人員來處理。最終引發了上百名村民血鉛和鎘超標的嚴重后果。

目前，該公司已被責令關停，公司法人代表應建國已被刑事拘留。對此事負有直接責任的臺州市環保局路橋分局一名副局長、路橋區城南環境監察中隊中隊長，路橋區峰江街道辦事處一名副主任等3人已被停職檢查。

為什么要預防為主？

——環境問題具有不可逆轉性、累積性、復合性；

——治理環境污染，需要耗費巨額代價經濟學家認為：預防污染費用與事后治理費用比例高達1：20該法的中心議題是在全國采取措施促進自愿實行污染預防，既不需要也不希望采取強制性的污染預防。該法的基本政策是，作為環境管理政策體系的最高重點是通過源削減實現污染預防。不能預防的污染再循環不能預防或再循環的污染對環境安全的方式進行處理美國馬薩諸塞州等州以及一些環保組織起訴美國聯邦環保局案

2003年，美國馬薩諸塞州等12個州、幾個環保組織向美國聯邦環保局提出，大量排放的二氧化碳和其他溫室氣體已經對人體健康和環境造成危害，美國聯邦環保局應當按照《清潔空氣法》之規定，對新車排放二氧化碳和其他溫室氣體的事項進行管制。聯邦環保局認為，由于二氧化碳的環境效應具有科學不確定性，按照法律規定，其沒有管制機動車排放的二氧化碳和其他溫室氣體的法定職責。因而拒絕了請求者的申請。

請求者隨后向美國聯邦地區法院起訴，要求法院裁決美國聯邦環保局履行制定規章的職責。初審法院駁回了原告的訴訟請求。原告于2005年4月向上訴法院提起上訴。上訴法院認為:導致地球氣候變化的原因很多，目前的證據很難科學地證明全球氣候變化和機動車排放的二氧化碳、其他溫室氣體有關或者有很大的關系。裁決美國聯邦環保局勝訴。

原告將案件上訴至聯邦最高法院，2007年4月最高法院的9名大法官以5票對4票的比例通過判決認定:二氧化碳也屬于空氣污染物；除非美國聯邦環保局能證明二氧化碳與全球變暖問題無關，否則就得予以監管，政府須管制汽車污染。

此案被認為是美國聯邦最高法院數十年來處理的最重要的一個環境訴訟案件。解決了自布什總統就職以來一直懸而未決的氣候變化爭議。

二、預防為主原則的實現

1、全面規劃，合理布局

《環境保護法》第22、23條工業、產業布局；環境功能分區

2、制定和實施預防性的環境管理制度

——環境影響評價制度、清潔生產制度、環境規劃制度、環境許可制度等

生活品質之城《杭州市城市總體規劃(2001年-2020年)》國家歷史文化名城和重要的風景旅游城市。要以科學發展觀為指導，優先發展高新技術產業和第三產業。逐步完善主城功能，遷移工業企業，降低人口和建筑密度。

《清潔生產計劃》：將綜合預防的環境保護策略持續地應用于生產過程和產品中，以期減少對人類和環境的風險。

第四節公眾參與原則

公眾參與原則的概念

亦稱依靠群眾保護環境原則或環境民主原則，是指環境保護和自然資源開發利用必須依靠社會公眾的廣泛參與，公眾有權參與解決環境問題的決策過程，參與環境管理，并對環境管理部門以及單位、個人和環境有關的行為進行監督。一、公眾參與原則的內涵

1、公眾有權通過各種途徑和形式開展環境保護活動、參與國家環境事務的管理。又稱環境民主原則。

2、公眾參與的理論基礎

——“環境公共財產”論

——“公共委托”論

——公民環境權

廈門PX項目：公眾參與改變廈門

臺灣翔鷺集團在廈門海滄區投資PX項目(PX即對二甲苯，屬危險化學品和高致癌物)，年計劃產量80萬噸，是年創GDP800億的大項目。廈門PX項目中心地區距離廈門市中心和國家級風景名勝區鼓浪嶼只有14公里，項目5公里半徑范圍內的海滄區人口超過10萬，居民區與廠區最近處不足1.5公里。國際組織規定這類項目要在距離城市一百公里以外

。1、2007年3月，中科院院士、廈門大學教授趙玉芬等105名政協委員提出一號議案，揭開廈門市民反PX浪潮。2、2007年5月，數百萬廈門市民轉發同一短信，“廈門全島意味著放了一顆原子彈。”

3、2007年6月1日，廈門市民“散步”事件。4、2007年6月，PX項目緩建半年，7月啟動廈門市整體區域規劃環評（環評單位：中國科學院）。環評報告結論為，海滄區域空間布局存在沖突，廈門市在海滄南部的規劃應該在“石化工業區”和“城市次中心”之間確定一個首要的發展方向。報告同時披露了海滄現有的石化企業翔鷺石化（PX項目的投資方）五年前環保未驗收，即投入生產，并其污染排放始終未達標。

3、立法（1）1969年美國：《國家環境政策法》確認（2）1989年《環境保護法》第6條（3）《21世紀議程》第三部分加強各主要群組的作用（4）中國《21世紀議程》

（5）環境法修正案中的公眾參與第六條一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告。

為求有