1 1基礎設施投融資行業專題研究鄭遠文麗027-87339要點1主要關注因素2結論要點1主要關注因素2結論者更適用于改造范圍較小且區域優勢較好區域，具有不可推廣 2 2基礎設施投融資行業專題研究穩增長的重要增量。但同時，城中村改造為民生工程，且其本身具有較大的復雜性，資金平衡問題一直是其順利實施的關鍵。尤其在當前房地產市場持續低迷、由增量開發時代進入存量開發時代的情況下，如何一、本輪中央及各超大特大城市對于城中村改造相關政策梳理及核心特征中央關于城中村改造政策的導向較為明確，主要強調落實政府主體責任的同時堅持市場在資源配置中的決定性作用，區域應采取統籌開發原則，堅持“凈地”出讓，并與產業轉型升級相結合，盤活存量低效用地；各大城市政策制定進度存在一定差異，已有政策進一步強調中央指導意見，廣州、深圳等地出臺了具有代表性和區域特點的政策，但較大部分區域政策有待進一步落實和細三，堅持“凈地”出讓；第四，城中村改造要與產業轉 3基礎設施投融資行業專題研究表1 3基礎設施投融資行業專題研究2020.42020.4改造一批城中村，探索在政府引導下工商資本與農民集體合作共贏模式。《住房城鄉建設部關于扎實有序推進城市更新工作的通《住房城鄉建設部關于扎實有序推進城市更新工作的通《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導4、政府籌措資金或引入社會資金。城市人民政府立足現有渠道做好經費在超大特大城市積極穩步推進城中村改造工作部署電視《自然資源部關于開展低效用地再開發試點工作的通2、基于促進產業轉型升級、優先保障公共服務設施和基礎設施供給、保3、加強全市域、分區域的規劃統籌，從城市整體利益平衡出發謀劃實施5、完善土地供應方式。依據國土空間規劃確定規劃指標，堅持“凈地”《自然資源部辦公廳關于印發<支持城市更新的規劃與 4 4基礎設施投融資行業專題研究 專門針對城中村改造的地方性法規條例。第二，已出臺的政策和文件對中央指導意見進行呼應和強調。廣賃住房籌集工作。第四，目前各地的政策整體仍主要將城中村改造與三舊改造、棚戶區改造等共同納入城改造方式、安置補償等方面同后兩者存在一定差異，因此城中村改造的政策制定需求仍較為迫切；此外，現有城中村改造相關政策中對資金平衡模式的提及也表2：部分“超大城市”及“特大城市”城中村改造最新政策梳理《杭州市人民政府辦公廳關于進一步加大對做地主體的支持力度完善土地儲備資金管理的是市級做地主體；二是區級做地主體。做地主《杭州市人民政府辦公廳關于杭州進一步完善杭州市區村級留用留用地項目規劃設計、開發建設、竣工驗收、物業運營等全流程管理。已明確實施《杭州市人民政府辦公廳關于杭州進一步完善杭州市區村級留用功能定位、建設國際消費中心城市和區域商貿中心城2、政府認定國有企業作為做地主體；各區政府（廣州空港資金支持；鼓勵社會機構設立做地專項基金，支持做地主體融資。 5 5基礎設施投融資行業專題研究《上海市城市更新行動方案（2022-2025）》（公開征求意見稿）《天津市城市更新行動計劃公司”土地征收整治機制和“凈地+公開市場”土地出讓形式，鼓勵和支持民間資（2021-2035年）》渠道等策略。《山東省人民政府辦公廳關于印發山東省城市更新行動實施1、依據國土空間規劃，編制城市更新片區整體策劃（方案明確實施區域、更新產登記等政策措施，加強要素保障，拓寬咨詢業以及平臺公司等市場主體參與城市更新，推動行業轉型發展。鼓勵銀行等金融機構針對城市更新項目特點，開發相關金融產 6 6基礎設施投融資行業專題研究3、推動實現項目平衡、區域平衡、綜合平衡、動態平衡。2、明確了城中村改造的目標、流程、政府職責詢上，須經過所在村三分之二以上村民同意方可“開發+運營”模式具有普適性及多元性，也是目前應用最廣泛的城中村改造資金平衡模式，但需模式也是目前應用最廣泛的城中村改造資金平衡模式，主要將城中村改造與各類項目建設相結合，并以多其首要優點就是普適性，從最簡單的底商商業到商業、辦公、居住、酒店、展覽、餐飲、會議、文娛和交亦能反哺地產銷售利潤，但如何平衡招商引資中的業態組合和后期經營的有的放矢對于開發商來說也是一目通常會融合文旅農體等多種元素，主要源于成都市政府對于城中村改造項目是強調“少拆多改、注重傳劃項目方案時會保留文化記憶和城市肌理，并更多融入公園建設和鄉村振興的概念，但需考量所建設的載 7基礎設施投融資行業專題研究 7基礎設施投融資行業專題研究市“政府主導、市場化運作、股份公司參與”，由華潤置地（深圳）有建和局部綜合整治相結合的模式，項目從最初的單一住宅片區演變為后來的功能混合街區，打始市后期通過合資公司運營文創產業（包括生態文化體驗館年市造式兼顧公共性和經營性，圍繞文創業、共享業、休閑娛樂業等5大產業優化布局年市始市造由武漢城市建設集團有限公司主導，引入保利地水主題步行街、商務辦公、綜合醫療、服務公寓等各業態為一體，打造環境宜人、空間豐富的高標準、高品質的商業街區，構建情景商業街三鎮三年“產業培育”模式是本輪城中村改造的重要政策導向，能對區域價值及經濟發展形成較大提升，但存在一定局限性，比如更適用于經濟發展較好的、有一定產業基礎或產業集聚的城中村，并且商貿零售業、酒店餐飲業等；但由于缺乏產業指引和招商協助，城中村的產業整體呈現競爭力較弱、集聚性差、附加值及經濟效益低下的特點。在城中村改造過程中，因地制宜進行產業導入和培育孵化，努力發不同的城中村有不同的特點和資源稟賦，選擇合適的產業可以發揮其優勢，提高產業競爭力。例如，一些城中村地理位置優越，可以發展旅游業和物流業；一些城中村人口密集，可以發展服務業；一些城中一定的局限性。首先，該模式更適用于經濟發展較好的區域，當地政府有足夠能力進行財政支持，同時當地也具有較好的資源及配套政策吸引市場資本的進入及產業的落地。其次，該模式也更適用于有一定產業服務場所都在城中村。再次，參考住宅、商服房地產項目的土地增值紅利，村民對拆遷補償有著更高的期 8 8基礎設施投融資行業專題研究造造都市文旅、智能制造、醫療生物等產業業態達到整體資金平衡，現已建成為天府藝術公已經引入包括成都的歡樂谷、茶店子客運站、天府美術館、川劇藝術博物館、人文藝術圖年造年造始造打造田面“設計之都”創意產業園。產業園運營主體深圳市靈獅文化產業集團有限公司采用“基礎規模最大、龍頭企業總部數量最多的創意產業園區，被業界譽為“中國工業設計第一園浦東新區首個以產業項目帶動的城中村改造項目，屬于上海市“兩舊一村”改造重大民生二村等地塊始造優勢，吸引和培育產業鏈上下游的企業，打造智能制造千億園區中的兩個——青島市虛擬現實產業園、青島市人工智能產業園，青島市虛擬現實產光學模組項目一期部分廠房已提前交付，預計到2025年始“地產開發”模式在以往的應用中比較廣泛，但也衍生出很多問題，在當前房地產市場變化及政策導向的推動下已不太適用。可以預見該模式將逐漸式微，或從市場主導轉向政府主導，或從地地產開發模式通常由房地產開發企業主導進行土地一級整理、基建配套和二級開發工作，并以房地產銷售作為資金平衡的最主要方式。基于該模式的投入成本及資金平衡風險，一般對開發商的資金能力、融比如容積率拉升，公共設施按規劃落地困難等問題；三是市場下行導致民企暴雷及資金緊張等情況，進而目前，對于城中村改造，地產開發模式在“我國房地產市場供求關系發生重大變化”的背景下已不太適用；且本輪城中村改造強調不是房地產主導，而是要突出公益性，可以預見地產開發模式也將發生較大 9基礎設施投融資行業專題研究 9基礎設施投融資行業專題研究由惠濟區國企河南天河投資集團有限公司主導前期的拆遷、過渡、安置房建設、道路等一級開發，引入開發商萬科集團和招商蛇口“統租改造”模式分為市場化主體租賃改造和政府統租兩種模式，前者更適用于改造范圍較小且區域優勢較好區域，具有不可推廣性；后者為深圳多渠道公共租房供應的重大創新政策，但亦面“統租改造”模式指由政府或相關政府統一收儲城中村房源，提質、改屬性。最為典型為深圳城中村改造。深圳城中村改造早期大多由市場主體進行出租改造，如深圳愿景微棠商業管理有限公司采取整村統租改造方式參與元芬新村城中村改造；但面對涉及企業、村集體以及租客等同時，政府或國有企業主導下的統租模式存在局限性，主要體現在基于政策落地的公益屬性及各方訴求。房屋租金較之前不能有太大增幅，但由于大批量的改造房屋帶來的較高的管理成本和融資成本，加之業在推進過程中仍將面臨難以推行的情況，如深圳南山區白芒村等城中村統租爭議；或降低租賃后則面臨生工程，涉及大量中低收入居民，在執行中應慎重考慮外部性沖擊，同時做好成本效應兼顧，根據實際情況選擇政府主導或市場化運營方式，從而達到籌集保障性租賃住房 10 10基礎設施投融資行業專題研究以“政府主導、專業運營、百姓受益”的未來社區創新模式進行改造，對原建筑的外立面和環境進行非拆除整治，內部進行裝修改造，改造后是一個集公寓、酒店、辦公、商業等業態于一體的大型綜合型租賃社區，并通過第三方社會化運營公司直接與村里的原住民簽訂“一對一”租賃協議，政府作為見證方以及外立面改造出資方，整體租賃15年。該項目是浙江省“未來社區”工程首批試點，自2019年10月運營以來，目前已引進柒號主場等特色商業、企業100余家，打造近2萬平米的青年人才創業創新基地、融媒體創意園。造水圍村合計對35棟住房進行綜合整治，改造成504套造“做地”模式現階段更加傾向于政府主導模式，杭州和廣州案例最為典型。其利于讓城中村改造回歸公共屬性，同時更適合應對當前房地產市場持續低迷、由增量開發時代進入存量開發時代的做地模式指在政府制定范圍內，由政府所屬機構或國有獨資企業籌集資金，開展土地前期開發整理工作，將“生地”做成“熟地”后再交由政府（一般為土地儲備中心）進行驗收收儲備資金的使用主體”，包括國有企業和相關政府。資金運作模式上，一般由做地主體先行承擔相關費用，工作完成后由土儲中心按照協議約定支付土地補償費用。杭州城中村改造資金平衡最終依賴于土地出讓，情況，即“重點城市更新片區可將做地與土地開發建設一并通過公開招商選定做地主體，做地主體在完成產化，同時更適合應對當前房地產市場持續低迷，由增量開發時代進入存量開發時代的情況。值得關注得是，政府主導模式下的做地模式存在如何有效銜接土地一二級開發工作并緩解改造資本成本壓力的問題， 11基礎設施投融資行業專題研究 11基礎設施投融資行業專題研究造2、資金平衡上，政府采取做地計劃、收儲計劃、供應計劃三個計劃，并且由年度供資金平衡面臨的其他問題及優化建議：要長期內實現資金平衡，除了借助全市統籌和片區統籌平地低效使用，對城中村規劃及方案設計帶來更大挑戰；三是目前城中村資金平衡模式中整體資金回收資金金承壓；四是引入的部分社會資本方資金實力和改造能力不足，項目中止后更換社會資本方產生的時間成對于上述問題，通過梳理各地城中村改造政策以及案例，有如下優化建議。一是按照《意見》的指導各地政府主導出臺各環節的詳細指引，規劃城中村的規模化品質化改造過程。如深圳推出《深圳市城中村地之間進行調劑，具備條件的允許將部分安置房用地調整為經營性用地，市政配套用地難以補足的可使用本輪城中村改造對國有企業的機遇和挑戰：首先，本輪城中村改造利好有較多片區開發、施工及保障房建設經驗的央企和地方國企，趨于多元化的資金籌措渠道亦將增加國企的資金來源，片區統籌平衡的模式也更利于資金平衡；其次，本輪城中村改造對國企的頂層設計能力及規范運作也 12基礎設施投融資行業專題研究提出挑戰，同時還需解決短期成本平衡和長期盈利模式的問題，特別是“凈地”出讓的原則對國 12基礎設施投融資行業專題研究利好有較多片區開發、施工及保障房建設經驗的央企和地方國企。囿于項目周期長、資金需求量大、需協調政府方項目審批及土地出讓等原因，本輪萬億級的城中村改造存在門檻。同時，為保障城中村改造首開股份等；第三類為地方城投企業，有望較多參與前期征拆及基礎設施代建等。此外，城中村改造與保障性租賃住房籌建聯動發展也是本輪城中村改造最重要的制度創新之一，可以預見未來城中村改造過程中建設的地方國企以及響應近期國家政策及把握政策釋放利好期新成立的地方國企，前者如深圳人才安居集金融機構融資、改造主體自籌等是解決城中村改造資金難題的常見途徑。本輪城中村改造提倡“多渠道籌城中村內各類土地用地性質復雜交錯，包括村民宅基地、集體建設用地、歷史遺留用地和耕地等，改造和協調各方利益主體的難度均較大；特大超大城市經過了前幾輪的城中村改造后，存在較多的項目歷史遺留 13基礎設施投融資行業專題研究 13基礎設施投融資行業專題研究焦盈利空間大的城中村改造項目，但這類項目顯然不會是主流，加之經濟下行期市場資本進入的積極性不高，未來如何保障民營資本的利益并調動其穩增長的重要增量。但同時，基于城中村改造為民生工程且本身較為復雜，資金平衡問題是其順利實施的在資源配置中的決定性作用，區域應采取統籌開發原則等；各大城市政策制定進度存在一定差異，較大部未能形成完善的體系。通過聚焦梳理全國各特大超大城市城中村改造案例，目前主要存在五大資金平衡模上把控一級市場，降低改造成本；基于本輪城中村改造具有政府主導、市場參與的特點，國有企業面臨機 14 14基礎設施投融資行業專題研究完善土地儲備資金管理的通知》嚴格規范土地儲備資金的使用主體。2、因地制宜進行微規劃、微改造和留改拆，有序推動老舊街區、老舊廠區、城中村1、在劃定城市更新單元和編制城市更新實施方案時，應當統籌考慮項目內各主體利用地調整為商務金融用地建設企業總部，推動先進制造業和現代服務業深度融合發強城市更新片區土地要素保障的更新片區內既有國有可經營性資產資源應采取競爭或協商的方式委托授權實施主體《北京市城市更新行動計劃1、聚焦城市建成區存量空間資源提質增效，不2、積極支持既有低效產業園區更新，利用騰退空間建設產業協同創新平臺，推動傳城市更新工作應當科學確定產業定位和發展方向，推進產業聚集化和現代服務業發 15 15基礎設施投融資行業專題研究大力倡導統籌開發。積極推行留用地區級統籌開發，鼓勵市、區國有企業全面參與留用地項目規劃設計、開發建設、竣工驗收、物業運營等全流程管理。已明確實施區級統籌開發的留用地項目，可先行啟動做地工作。市級相關做地主體要強化責任擔當，濱濱2、政府認定國有企業作為做地主體；各區政府（廣州空港資金支持；鼓勵社會機構設立做地專項基金，支持做地主體融資。《上海市城市更新行動方案《上海市城市更新行動方案重慶計劃（2023-2025年征求意 16 16基礎設施投融資行業專題研究2、2023年，全市選取一批城中村開展“依法征收進一步規范深圳市的保障性租賃住房的租賃、運營、監督管理《天津市城市更新行動計劃3、探索整合各方資源，積極推進老舊小區改造投融資模式創新，探索政府公司”土地征收整治機制和“凈地+公開市場”土地出讓形式，鼓勵和支行改造資金和規劃指標全市統籌、土地資源區域統籌，堅持凈地出讓。4、各市根據自身實際，研究制定土地、規劃、建設、財政、行政審批、金融、不動2、要拓寬改造資金籌集渠道，探索建立政府、居民、社會力量聯動機制，努力發展3、推動實現項目平衡、區域平衡、綜合平衡、動態平衡。 17 17基礎設施投融資行業專題