自2015年農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建立以來，全國農(nóng)村市場金融環(huán)境有所改善，農(nóng)民獲得信貸資金更為便利。但是，隨著業(yè)務(wù)量上升，出現(xiàn)不少問題，風(fēng)險逐漸暴露。當(dāng)前農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保發(fā)展程度加深，存在三大矛盾。一是有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的作用效能、加快擴(kuò)大擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模的同時保證業(yè)務(wù)質(zhì)量、減少業(yè)務(wù)風(fēng)險成為最大難題。二是各省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司業(yè)務(wù)體量增加，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保持自身可持續(xù)發(fā)展之間出現(xiàn)矛盾。大部分農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司由于風(fēng)險控制機制欠佳，出現(xiàn)了高逾期、高代償?shù)炔涣及l(fā)展信號。三是政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保在全國各省發(fā)展程度不同、政策支撐不同、風(fēng)險控制不同等問題逐漸暴露，各地風(fēng)險控制自成體系。平衡政策性和風(fēng)險已成為政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司健康發(fā)展的關(guān)鍵。在此情況下，政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保應(yīng)該重新審視發(fā)展中出現(xiàn)的風(fēng)險問題，特別是針對增長的業(yè)務(wù)風(fēng)險尋找解決辦法。1全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)基本情況全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系最重要的目標(biāo)是破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村“融資難”“融資貴”癥結(jié)，有效引導(dǎo)社會金融機構(gòu)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保是國家財政支農(nóng)的實踐創(chuàng)新，在注入有限財政資金的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)擴(kuò)大財政資金的使用規(guī)模與效益，直接進(jìn)入金融市場為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供擔(dān)保。建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，有利于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，對于穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生具有積極意義。2015年，國家財政部、原農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會3部委印發(fā)《關(guān)于財政支持建立政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的指導(dǎo)意見》，自此全國政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)工作步入正軌。2016年5月，國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限公司在北京成立。截至2022年12月末，全國自有分支機構(gòu)超過了1100家，員工超4000人，基本實現(xiàn)了對全國主要農(nóng)業(yè)縣的全覆蓋。截至2023年1月末，33家省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司累計擔(dān)保項目近320萬個，累計擔(dān)保金額10250億元，平均項目金額32萬元。截至2023年1月末，累計在保項目119萬個，在保余額為3785億元，占全國涉農(nóng)擔(dān)保余額的約60%[1]。全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系經(jīng)過7年發(fā)展，業(yè)務(wù)規(guī)?？焖贁U(kuò)大、風(fēng)險水平相對穩(wěn)定、政策效應(yīng)加速展現(xiàn)，實現(xiàn)了堅守政策性定位與放大支農(nóng)作用“雙贏”，基本實現(xiàn)五大目標(biāo)。一是全國業(yè)務(wù)基本覆蓋。截至目前，全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保已經(jīng)搭建從國家到省再到市（縣）的上下聯(lián)動體系。自有建設(shè)分支機構(gòu)超1100家、縣域業(yè)務(wù)覆蓋率超過98%[2]。二是緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場融資問題。截至2023年1月末，體系在保余額3785億元，累計擔(dān)保金額約10250億元。平均擔(dān)保費率約0.5%，平均綜合融資成本5.6%，遠(yuǎn)低于歷史農(nóng)業(yè)綜合融資成本。三是政銀農(nóng)業(yè)擔(dān)保合作效果顯著。全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系總對總合作銀行已達(dá)18家，與1800多家省市級地方銀行合作，與超過1200家地方政府簽訂政擔(dān)協(xié)議，真正做到了發(fā)揮政府職能，推動鄉(xiāng)村振興。四是政策效能有效發(fā)揮。全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)穩(wěn)定擴(kuò)大，全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系對財政資金利用率的倍數(shù)持續(xù)有效放大。新冠肺炎疫情以來，各省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司均出臺保費減免政策，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村信貸市場持續(xù)提供支持。五是整體風(fēng)險暫時穩(wěn)健。各省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司立足本省實際情況，獨立構(gòu)建各自的風(fēng)險防控體系。2020—2022年，全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保整體代償率分別為1.5%、1.4%和1.1%，基本比同期全國金融擔(dān)保行業(yè)平均水平低1個百分點。2農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)風(fēng)險現(xiàn)狀2022年開始，全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系業(yè)務(wù)發(fā)展穩(wěn)速提質(zhì)，堅持穩(wěn)增長與防風(fēng)險相結(jié)合。面對國外變局和新冠肺炎疫情相互疊加的復(fù)雜局面，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”的要求。財政部對穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)大盤、防范化解風(fēng)險工作高度關(guān)注，主管部門多次強調(diào)要合理控制業(yè)務(wù)規(guī)模，嚴(yán)格落實風(fēng)險防控目標(biāo)，嚴(yán)密防范重大風(fēng)險，確保黨中央決策部署和工作要求在農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系中落實。根據(jù)國家農(nóng)業(yè)擔(dān)保聯(lián)盟公布數(shù)據(jù)，2022年度全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系代償率為1.1%。截至2023年4月，體系累計代償率為1.35%，代償金額與代償戶數(shù)同比有所增長。農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系撥備覆蓋率超過200%，高于融資擔(dān)保行業(yè)撥備覆蓋率水平的86%。目前，全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境復(fù)雜、發(fā)展不確定性較大，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)正處于全面恢復(fù)階段，經(jīng)濟(jì)下行壓力和財政收支平衡矛盾突出。同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展長期以來面臨自然災(zāi)害威脅、農(nóng)民收入速度減緩、農(nóng)村融資增長緩慢等多重矛盾。加之國內(nèi)外形勢給生產(chǎn)、市場、投資等帶來的不穩(wěn)定性，這些外部因素給全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系風(fēng)險管理增加了難度，全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系發(fā)展速度過快，存在風(fēng)險點[3]。各省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保代償率逐步攀升、代償金額逐年增加，部分省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保償付時間開始延緩，代償能力下降，全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)由于金融擔(dān)保規(guī)律暫未達(dá)到代償峰值，業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大與風(fēng)險控制有所失衡。省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保下屬機構(gòu)代償率不平衡，部分下屬分支機構(gòu)代償率高。各省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司風(fēng)險防控能力不一，風(fēng)險體系建設(shè)不均衡。這些內(nèi)部因素對全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系自身也是一次考驗。3影響政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保風(fēng)險的主要因素從全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保聯(lián)盟發(fā)布的風(fēng)險數(shù)據(jù)與四川省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司業(yè)務(wù)風(fēng)險實際情況分析，影響政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保風(fēng)險的原因主要分為內(nèi)外兩方面因素。3.1外在原因3.1.1客戶經(jīng)營能力不足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)仍是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重制約，在上游能源、農(nóng)資、化肥漲價的情況下，又對下游缺乏價格傳導(dǎo)能力，因此呈現(xiàn)投入大、風(fēng)險多、周期長、波動劇烈等特點。農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模較小，風(fēng)險判斷能力不足，經(jīng)營者學(xué)歷較低，導(dǎo)致經(jīng)營能力不足，在產(chǎn)業(yè)鏈中處于弱勢地位，對農(nóng)業(yè)的投資經(jīng)營決策偏感性并存在“追漲殺跌”“羊群效應(yīng)”，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)業(yè)風(fēng)險。3.1.2新冠肺炎疫情影響在新冠肺炎疫情管控中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營遇到許多問題。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，各省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保積極響應(yīng)政府號召，發(fā)揮政策性擔(dān)保功能，支持農(nóng)業(yè)抗擊新冠肺炎疫情、穩(wěn)產(chǎn)保供，采取減半收取擔(dān)保費，且逆周期加大政策覆蓋范圍。后疫情形勢向好，開始步入擔(dān)保風(fēng)險周期，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將在近2年進(jìn)入集中還款期，逾期壓力陡增。在宏觀經(jīng)濟(jì)波動傳導(dǎo)和新冠肺炎疫情影響下，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)生活、交通物流舉步維艱，出現(xiàn)經(jīng)營困難、還款能力不足等問題，直接拉升了代償率。3.1.3自然災(zāi)害多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)受洪澇、旱災(zāi)、地震等自然災(zāi)害威脅增多。例如四川省具有高原、山區(qū)、平原、丘陵多種地形，地震多發(fā)。旱災(zāi)和洪澇災(zāi)害交替發(fā)生，泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害時有發(fā)生，直接影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成交通不暢和生產(chǎn)資料與農(nóng)產(chǎn)品運銷困難，給農(nóng)業(yè)帶來巨大沖擊。自然災(zāi)害造成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體損失幾乎是毀滅性的，使其喪失了還款能力，進(jìn)一步加劇了涉農(nóng)金融風(fēng)險。3.2內(nèi)在原因從全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系自身情況來看，各省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司均成立于2015年以后，成立晚且發(fā)展時間短，風(fēng)控體系建設(shè)不一，風(fēng)險防控能力參差不齊。3.2.1歷史存量風(fēng)險顯現(xiàn)各省農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)初期，在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、風(fēng)險控制、內(nèi)部監(jiān)督、機構(gòu)架設(shè)等方面剛起步探索，業(yè)務(wù)全流程的風(fēng)險防控、系統(tǒng)科技配套等與業(yè)務(wù)增長速度差距過大。同時，在分支機構(gòu)建設(shè)和人員管理上也處于起步階段，人員配備不夠、經(jīng)驗不足、專業(yè)能力較弱等，早期擔(dān)保項目逐漸發(fā)生風(fēng)險與代償。3.2.2業(yè)務(wù)模式不適應(yīng)發(fā)展各省農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司業(yè)務(wù)模式并不統(tǒng)一，大部分省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司業(yè)務(wù)多來自銀行政府推薦，在尋找客戶、項目準(zhǔn)入、風(fēng)險防控、代償追償?shù)确矫嫒鄙俳?jīng)驗。農(nóng)業(yè)擔(dān)保自身也欠缺核心競爭力，在防控合作方項目風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁上缺乏識別手段，同時在后期項目風(fēng)險化解時也缺乏議價談判能力，最終使業(yè)務(wù)風(fēng)險增長。3.2.3風(fēng)險業(yè)務(wù)化解手段少銀擔(dān)合作需要優(yōu)化，部分省份農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司對合作規(guī)模大但代償率較高的銀行，沒有制約手段與主動有效的辦法。續(xù)貸項目由于銀行授信要素等變化，無法通過審批的情況較為普遍，最終形成代償。同時，針對風(fēng)險暴露的項目，很少有手段對銀行進(jìn)行免責(zé)。另外，隨著金融市場整頓，“過橋”公司銳減，少數(shù)還能開展業(yè)務(wù)的公司成本較高，導(dǎo)致客戶“過橋難”“過橋貴”，貸款到期后形成不良貸款的概率大大增加。3.2.4大數(shù)據(jù)風(fēng)控能力不強大部分省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司在科技數(shù)字化風(fēng)控上均處于初期探索階段，與人民銀行征信系統(tǒng)、地方政府資源數(shù)據(jù)平臺以及銀擔(dān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)對接進(jìn)度之間差距較大，無力開展線上大數(shù)據(jù)預(yù)審與數(shù)字化風(fēng)控?？萍冀ㄔO(shè)投入不足，各省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保系統(tǒng)獨自建設(shè)，未形成體系。3.2.5公司管理難度大部分省份農(nóng)業(yè)擔(dān)保項目具有量大額小、區(qū)域分散等特點，風(fēng)險管控薄弱的情況客觀存在。由于政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)的特殊性，具體業(yè)務(wù)操作難以精耕細(xì)作，且風(fēng)險化解與處置手段單一，保后協(xié)調(diào)難度大，均對業(yè)務(wù)資產(chǎn)質(zhì)量帶來不利影響。隊伍能力建設(shè)起步較晚，薪酬水平對專業(yè)人才吸引力不夠，公司隊伍建設(shè)和服務(wù)能力無法適應(yīng)當(dāng)前業(yè)務(wù)規(guī)模管理的要求。4完善政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保風(fēng)險防控的建議4.1穩(wěn)定業(yè)務(wù)增量，優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)全國農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系加強合規(guī)管理、穩(wěn)健經(jīng)營的發(fā)展理念，在嚴(yán)格把握增量的同時加強對質(zhì)量及風(fēng)險的判斷，設(shè)置合理的業(yè)務(wù)增長及風(fēng)險處置目標(biāo)。針對部分風(fēng)險管理水平較高的公司，提出以下4點建議。一是把風(fēng)險防控作為前提，繼續(xù)合理有序發(fā)展業(yè)務(wù)。二是優(yōu)化擔(dān)保業(yè)務(wù)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，控制業(yè)務(wù)系統(tǒng)性風(fēng)險，強化業(yè)務(wù)風(fēng)險預(yù)警，有效化解項目代償風(fēng)險，提升業(yè)務(wù)資產(chǎn)質(zhì)量。三是加大對地方產(chǎn)業(yè)分析研究力度，設(shè)計額度控制、獨立風(fēng)控、大數(shù)據(jù)科技的專屬產(chǎn)品應(yīng)對趨勢變化。四是認(rèn)真貫徹主管部門工作要求，嚴(yán)守“雙控”，持續(xù)優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，不斷增強自主獲客能力和核心風(fēng)控能力[4]。4.2強化銀擔(dān)合作，建立多種風(fēng)險分擔(dān)通過建立銀擔(dān)、政擔(dān)、企擔(dān)、再擔(dān)保等多方合作渠道，與多個合作方進(jìn)行不同方式的多重分險、多級分險，確保公司業(yè)務(wù)風(fēng)險總體可控。另外，面臨自然災(zāi)害、人身風(fēng)險等不可抗力的小概率事件，積極加強保險和擔(dān)保合作[5]。構(gòu)建“風(fēng)險共擔(dān)、項目共管、風(fēng)險熔斷”的“銀擔(dān)+”合作新格局，為農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系加強項目管理、追償、可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展提供新方向。4.3加強分支機構(gòu)與人員能力建設(shè)高度重視分支機構(gòu)能力建設(shè)，提升分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)和風(fēng)控能力，應(yīng)做到以下5點。一是持續(xù)開展對分支機構(gòu)人員的專業(yè)培訓(xùn)，提升基層人員業(yè)務(wù)營銷、風(fēng)險防控、業(yè)務(wù)談判等核心業(yè)務(wù)能力，力求提升專職員工能力適配度，與業(yè)務(wù)規(guī)模相匹配，做到平衡、專業(yè)、高效。二是提升分支機構(gòu)風(fēng)險管理能力，對分支機構(gòu)控制水平和業(yè)務(wù)規(guī)模等維度進(jìn)行畫像，分層級差別授予不同權(quán)限。三是設(shè)置市場信息部門，針對各類農(nóng)產(chǎn)品市場走勢數(shù)據(jù)進(jìn)行收集、分析，提供精準(zhǔn)決策依據(jù)，加強市場信息把控，有力防范市場風(fēng)險。四是根據(jù)分支機構(gòu)人員情況，依靠熟人優(yōu)勢，構(gòu)建業(yè)務(wù)渠道，識別項目風(fēng)險。五是壓實分支機構(gòu)責(zé)任，明確職責(zé)，將分支機構(gòu)風(fēng)險管理工作與業(yè)務(wù)發(fā)展一體推進(jìn)，優(yōu)化風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，建立相應(yīng)的風(fēng)險化解對策，確保風(fēng)險及時識別、處置[6]。4.4整合數(shù)據(jù)資源，加速數(shù)字化轉(zhuǎn)型推進(jìn)業(yè)務(wù)數(shù)字化、信息化，為農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)高質(zhì)量體系建設(shè)提供新方向。積極構(gòu)建“省級、市級分公司、縣（區(qū)）級辦事處、鎮(zhèn)鄉(xiāng)、村”五級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加快農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系數(shù)字化建設(shè)步伐，加強項目保后管理、風(fēng)險項目預(yù)警與處置，加快鏈接人民銀行征信、合作銀行以及第三方機構(gòu)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將更多數(shù)據(jù)匯集形成經(jīng)營主體風(fēng)險畫像，實現(xiàn)業(yè)務(wù)風(fēng)控數(shù)字化轉(zhuǎn)型。加強數(shù)據(jù)信息積累、整合力度，拓寬數(shù)據(jù)來源，打造立足本省的獨有數(shù)據(jù)體系，積極應(yīng)用大數(shù)據(jù)篩選以及標(biāo)準(zhǔn)風(fēng)控模型等技術(shù)，優(yōu)化發(fā)展數(shù)字