緒論研究背景隨著全民法治意識和法治觀念的日益提高和加深，行政相對人在行政訴訟中請求對行政規范性文件附帶審查的呼聲不斷，2014年新修訂的《行政訴訟法》第53條《中華人民共和國行政訴訟法》第53條：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查”。《中華人民共和國行政訴訟法》第53條：“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查”。《中華人民共和國行政訴訟法》第64條：“人民法院在審理行政案件中，經審查認為本法第五十三條規定的規范性文件不合法的，不作為認定行政行為合法的依據，并向制定機關提出處理建議”。不容置否對行政規范性文件司法審查予以制度化加快了我國行政法律體系從幼態走向成熟的步伐，也推動了中國法治進程的發展。但是單純的條文規定并不能帶來一勞永逸的效果，所以為了完善此司法審查制度，2015年司法解釋中明確了司法審查的時間、司法建議等內容，且在2018年頒布《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋》第148條《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋[2018]1號）》第《最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋（法釋[2018]1號）》第148條：“人民法院對規范性文件進行一并審查時，可以從規范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據的條款以及相關條款等方面進行。有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規定的“規范性文件不合法”：（一）超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規、規章的授權范圍的；（二）與法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸的；（三）沒有法律、法規、規章依據，違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的；（四）未履行法定批準程序、公開發布程序，嚴重違反制定程序的；（五）其他違反法律、法規以及規章規定的情形”。參見袁勇：《行政規范性文件的司法審查標準：梳理、評析及改進》，載《法制與社會發展》2019年第5期，第151頁。研究意義及目的由于我國行政規范性文件司法審查的制度開創了對行政文件審查的先河，從形式上打開了對行政規范性文件司法監督的缺口。參見孫首燦：《論行政規范性文件的司法審查標準》，載《清華法學》2017年第2期，第139參見孫首燦：《論行政規范性文件的司法審查標準》，載《清華法學》2017年第2期，第139頁。研究現狀現行對于行政規范性文件司法審查的理論研究呈漸進性發展，司法審查制度已經成為學術界研究的熱點之一。李成副教授通過案例分析將司法審查的標準主要歸納為訴訟主體的可審查性、涉案行政案件的關聯性和行政規范性文件的合法性三個方面分別展開論述。參見李成：《行政規范性文件附帶審查進路的司法建構》，載《法學家》2018年第2期，第61頁。王留一博士認為標準的建構除了建立在權限審查（可審查性）和合法性審查之外，還應當提出合理性審查，并且通過三個層次的分析最形成完整的司法審查標準。參見王留一：《論行政規范性文件司法審查標準體系的建構》，載《政治與法律》2017年第9期，第參見李成：《行政規范性文件附帶審查進路的司法建構》，載《法學家》2018年第2期，第61頁。參見王留一：《論行政規范性文件司法審查標準體系的建構》，載《政治與法律》2017年第9期，第138頁。五情形標準是指“超越權限、違背法定程序、違反上位法規定、無依據損益以及抵觸上位法的情形”。四類相連鎖的標準是指“立規地位規范、立規意向規范、立規程序以及立規實體規范”。同前注4，袁勇：《行政規范性文件的司法審查標準：梳理、評析及改進》，第150頁。參見宋華琳、戴加佳：《行政規范性文件司法審查的要素分析》，載《新視野》2020年第2期，第88頁。研究思路及研究方法研究思路本文以“制度內涵——案例研討——發現問題——提出建議”作為邏輯思路，側重于對行政規范性文件納入司法審查范圍的實務案例進行探究，并采用更加細致分明的論點進行深入討論。從2014年修改的《行政訴訟法》以及2018年修改的新司法解釋條文作為切入點，了解掌握司法審查主要從制定主體、制定權限、制定內容以及制定程序四方面進行，通過以上四方面入手從現有司法案例中分為真實性、合法性以及合理性三個不同角度概括法院的審查范圍，將其細分進行研究之后發現實務存在尚未解決的問題，最后對完善行政規范性文件司法審查標準提出自己的建議和展望。研究方法案例分析法。本文選取了行政訴訟案件中關于行政規范性文件附帶司法審查的案例，研究分析行政規范性文件對相關條文的適用情況，追蹤法院在裁判中采用何種審查方式進行審查。文獻分析法。通過網上閱讀文獻并搜集來獲取寫作材料。國內在行政規范性文件司法審查的文獻數量豐富，內容充實，研究成果頗具參考價值。在閱讀的過程中采用劃線、標注等進行整理，整合文獻并進行思考，了解到現存制度審查標準存在的缺陷，以及研究領域的分析方法和難點，明晰了論文寫作主體框架和寫作視角。行政規范性文件司法審查的意涵對于本研究所涉及的概念意涵，分別從行政規范性文件的概念、司法審查的范圍及其意義等視角加以說明，以作為后續探討論證的基礎。行政規范性文件的概念現行法律法規并未對行政規范性文件的概念有何規定，各地行政機關對于行政規范性文件的概念也不盡相同，比如2009年《湖南省規范性文件管理辦法》《湖南省規范性文件管理辦法》第2條：“本辦法所稱規范性文件，是指除政府規章外，行政機關和法律、法規授權的組織指定的，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期能反復適用，具有普遍約束力的行政公文”。，2009年《江蘇省規范性文件制定和備案規定》《江蘇省規范性文件制定和備案規定》第《湖南省規范性文件管理辦法》第2條：“本辦法所稱規范性文件，是指除政府規章外，行政機關和法律、法規授權的組織指定的，涉及公民、法人或者其他組織權利義務，在一定時期能反復適用，具有普遍約束力的行政公文”。《江蘇省規范性文件制定和備案規定》第3條：“本規定所稱規范性文件，是指除規章以外，由本省行政機關依照法定權限和規定程序制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，并具有普遍約束力的各類文件的總稱，包括政府規范性文件和部門規范性文件”。《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，國辦發[2018]37號，2018年5月16日發布。行政規范性文件司法審查的范圍根據《行政訴訟法》第53條中規定的主體是“國務院部門和地方人民政府及其部門”，所以行政訴訟中可以進入司法審查的文件包括國務院行政部門、國務院部委、設區的市和省級政府、市、縣級、鄉鎮政府及其所屬工作部門等行政主體制定的行政規范性文件，參見王春業：《論附帶審查中行政規范性文件的司法識別》，載《法治現代化研究》2019年第2期，第參見王春業：《論附帶審查中行政規范性文件的司法識別》，載《法治現代化研究》2019年第2期，第106頁。參見陳運生：《行政規范性文件的司法審查標準--基于538份裁判文書的實證分析》，載《浙江社會科學》2018年第2期，第48頁。行政規范性文件司法審查的意義一方面，可以盡快實現我國依法行政的偉大目標。司法審查起到監督、規范行政機關的作用，否則，可能會出現行政機關在制定行政規范性文件的過程中對公民、法人或其他組織的權利義務肆意侵害的行為。行政權在我國的地位和意義非同小可，回顧歷史，在行政規范性文件司法審查制度設立之前，行政規范性文件的制定和實施僅僅受到行政機關的牽制和規范，文件在真實性、合法性和合理性方面都有可能缺乏嚴格的規范，導致在此制度設立之前部分行政規范性文件存在明顯的隨意性。制度的創設有力地對行政機關“過大”的行政權進行限制，明確賦予法院的審判權。減少法院對行政規范性文件冷處理的做法，降低法院在面對行政機關時，對行政規范性文件不敢審的現象，參見朱遠軍：《論行政規范性文件司法審查的缺位參見朱遠軍：《論行政規范性文件司法審查的缺位--以法官的行動選擇為視角》，載中華人民共和國最高人民法院行政審判庭主編：《行政執法與行政審判》，中國法制出版社2019年12月版。另一方面，司法審查還能夠維護行政相對人的合法權益，根據三段論的邏輯進行推演，大前提是指行政規范性文件，小前提是指爭訟案件，在制度設立之前法院只是對小前提具體案件的合法性進行審查，而不是對于行政行為所依據的行政規范性文件進行審查，一旦出現行政行為是依據違法的行政規范性文件作出的，即使對爭訟行政行為進行審查也不能從根本上解決問題，在這種情況下將嚴重損害行政相對人的合法權益。法院作為非屬于享有行政權的第三者，對行政規范性文件進行審查可以消除行政相對人對行政規范性文件在真實性、合法性、合理性等方面的疑慮，使司法審判得到行政相對人的信服，寄厚望于法院對違法規范性文件的打擊，提高司法機關權威的同時也促進司法機關對于行政規范性文件的嚴格審查，維護公民、法人以及其他組織的合法權益，也向違法制定行政規范性文件的行政機關敲響警鐘。實務司法審查運行標準真實性審查我國在行政規范性文件司法審查時從真實性的角度進行審查，一旦認定行政規范性文件與爭訟行政行為沒有關聯性，或者行政規范性文件缺乏有效性，則不在審查范圍內。那么審查程序將不必開啟，下文將通過爭訟案件的關聯性和有效性對真實性審查展開論述。爭訟案件的關聯性法院對行政規范性文件審查時，客觀識別兩者之間的關聯關系。一旦認定行政規范性文件與爭訟行政行為沒有關聯性，審查程序將不必開啟，所以關聯性對于司法審查是否啟動產生至關重要的作用，是目前我國法院審查的標準不可或缺的一部分。原告請求審查的行政規范性文件是否與行政機關所作行政行為存在聯系，該文件是否屬于涉訴行政行為的直接依據，是關聯性的必要條件。同前注16，李成：《行政規范性文件附帶審查進路的司法建構》，載《法學家》2018年第2期，第66頁。行政機關依據行政規范性文件而做出相應的行政行為，本質上是涵攝事實與法律規范之間的關聯性，即如果法律規范所描述的案件行為真實存在，法律效果發生。王貴松：《行政裁量的構造與審查》，中國人民大學出版社2016年版，第同前注16，李成：《行政規范性文件附帶審查進路的司法建構》，載《法學家》2018年第2期，第66頁。王貴松：《行政裁量的構造與審查》，中國人民大學出版社2016年版，第47頁。沈俊訴杭州市文化廣電新聞出版局文化行政確認、杭州市人民政府行政復議案，浙江省高級人民法院（2017）浙行申387號行政裁定書。爭訟案件的有效性有效性在司法審查包括兩方面內容。一方面，如果文件屬于內部性文件，只對行政機關內部人員產生效果，對行政相對人的合法權益沒有造成影響，則無需進行審查；反之，即使文件原先屬于內部文件，但是在適用過程中已經成為對外作出行為的直接依據，則認為其已在審查范圍之內。在“顧雛軍訴中國證券監督管理委員會履行政府信息公開法定職責案”顧雛軍訴中國證券監督管理委員會履行政府信息公開法定職責案，北京市高級人民法院（2018）京行終1233號行政判決書。一案中，法院認為《證券期貨案件調查規則》（下文稱“規則”）已經成為證監會主張其立案調查程序合法的依據，且該主張已顧雛軍訴中國證券監督管理委員會履行政府信息公開法定職責案，北京市高級人民法院（2018）京行終1233號行政判決書。另一方面，是行政規范性文件超過有效期限而自動失效，或者因為立法的更迭被廢止失效。在“葉春成訴麗水市自然資源和規劃局（以下簡稱麗水資規局）房屋行政裁決一案”葉春成訴麗水市自然資源和規劃局房屋補償案，浙江省高級人民法院（2019）浙行再63號行政判決書。中，法院以本案被訴的22號決定系在2017年葉春成訴麗水市自然資源和規劃局房屋補償案，浙江省高級人民法院（2019）浙行再63號行政判決書。合法性審查司法審查中法院在進行審查時經常將合法性審查作為審查的核心內容之一，主要通過制定主體、制定程序和制定內容三個方面深層次地對行政規范性文件進行審查。制定主體司法機關對行政規范性文件進行審查時，首先應該明確制定主體是否在《行政訴訟法》第53條所規定的“國務院部門和地方人民政府及其部門”內，如果不是以上機關單位，那么法院也無權進行司法審查，例如在“李榮昌訴晉城市城區人民政府西街辦事處行政賠償案”李榮昌訴晉城市城區人民政府西街辦事處行政賠償案，山西省晉城市城區人民法院（2015）城行初字第17號行政賠償判決書。一案中，法院認為原告要求對中共晉城市政法委員會晉市政法（2007）2號文件進行審查不屬于《行政訴訟法》第53李榮昌訴晉城市城區人民政府西街辦事處行政賠償案，山西省晉城市城區人民法院（2015）城行初字第17號行政賠償判決書。張紅軍訴荊州市城鄉規劃局沙市分局行政確認案，湖北省荊州市中級人民法院（2016）鄂10行終66號行政判決書。制定程序現代行政法治的重要組成部分包括完善的行政程序制度。江必新：《行政程序正當性的司法審查》，《中國社會科學》2012年第7期，第123頁。以中國裁判文書網作為檢索數據源，“制定程序合法”作為搜索關鍵詞，以“沈生祥、王瑞炎訴嵊州人民政府行政規劃及行政賠償案”江必新：《行政程序正當性的司法審查》，《中國社會科學》2012年第7期，第123頁。沈生祥、王瑞炎訴嵊州人民政府行政規劃及行政賠償案，中華人民共和國最高人民法院（2018）最高法行申5210號行政裁定書。齊景奎訴錦州市太和區人民政府土地征收補償安置標準及行政復議案，遼寧省高級人民法院（2019）遼行終903號行政判決書。制定內容我國行政規范性文件的數量多如牛毛，行政法規和規章的數量遠遠不及行政規范性文件，雖然其不具備“法”的特征，但卻發揮著如法一般的作用。在實踐中，實際適用的頻率也高過法律法規或規章。因為行政規范性的制定并不需要通過立法程序，行政規范性文件具有成本低、制定程序耗時短，靈活性等特點，很多行政機關好像越來越熱衷于轉向行政規范性文件的制定，但是可能會出現行政機關為了一己私欲而不當減損公民、法人或其他組織的合法權利，給行政相對人無故增添義務負擔，使一項本該應當屬于行政立法的規則最后以行政規范性文件的形式進行適用的情況。參見王留一：《論行政立法與行政規范性文件的區分標準》，載《政治與法律》2018年第6期，第115頁。行政機關對行政規范性文件是否出現與法律或者法律精神相沖突的情況缺乏思考，就可能導致較低層次的規范性文件凌駕于法律法規之上，破壞社會主義法制的統一。所以為了避免違法行政規范性文件“橫行霸道”，避免行政權力的濫用，其內容必須要經過嚴格的審查，必須要與憲法、法律法規相匹配，不能出現和上級機關制定的行政規范性文件相違背的情形，否則文件無效。以“楊立英等訴北京市通州區臺湖鎮人民政府行政補償”楊立英等訴北京市通州區臺湖鎮人民政府行政補償案，北京市通州區人民法院（參見王留一：《論行政立法與行政規范性文件的區分標準》，載《政治與法律》2018年第6期，第115頁。楊立英等訴北京市通州區臺湖鎮人民政府行政補償案，北京市通州區人民法院（2015）通行初字第106號行政判決書。合理性審查法院在審查過程中從合理性審查的角度對行政規范性文件進行實質性審查，本文以合理性審查中的比例原則作為探討對象，分別就子原則：適當性、必要性、狹義比例性原則加以分析論述。適當性原則行政規范性文件的制定應當有助于目的的達成，如果行政規范性文件選擇的手段與目的的實現無關，則無異于緣木求魚，違反適當性原則。以“南京天環食品（集團）有限公司訴江蘇省住房和城鄉建設廳、南京市城鄉建設委員會其他(城建)行政征收案”南京天環食品（集團）有限公司訴江蘇省住房和城鄉建設廳、南京市城鄉建設委員會其他(城建)行政征收及行政復議案，江蘇省南京市中級人民法院（2017）蘇南京天環食品（集團）有限公司訴江蘇省住房和城鄉建設廳、南京市城鄉建設委員會其他(城建)行政征收及行政復議案，江蘇省南京市中級人民法院（2017）蘇01行終603號行政裁定書。必要性原則當存在數個行政行為手段可供選擇時應當采用對行政相對人損害最小的方式，防止“大炮打麻雀”。鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，載《中國法學》2016年第2期，第鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，載《中國法學》2016年第2期，第145頁。王福香、任金生訴鉛山縣人民政府、上饒市人民政府撤銷房屋征收決定及行政復議決定案，江西省上饒市中級人民法院（2018）贛11行初91號行政判決書。狹義比例原則行政法意義上的狹義比例原則，是指為了實現行政目標而會對社會利益以及行政相對人的合法權益造成負面影響，在這種情況下，應當將不利影響降到最低，以平衡行政目標與社會利益和行政相對人利益的關系，體現行政行為的價值取向。李寶生：《比例原則及其在行政訴訟中的適用》，載中國法院網2003年1月10李寶生：《比例原則及其在行政訴訟中的適用》，載中國法院網2003年1月10日，/article/detail/2003/01/id/31756.shtml。參見徐博嘉：《我國行政規范性文件司法審查標準研究》，西南政法大學2017年博士論文，第129頁。華源公司訴國家商標局商標行政糾紛案，北京市高級人民法院（2016）京行終2345號行政判決書。四、現行實務司法審查存在的問題從以上分析和探討的案例中可以體會到法院為司法審查制度作出了巨大的努力，案例從無到有，經驗逐漸積累豐富。《行政訴訟法》將行政規范性文件納入司法審查范圍，使其上升為規范意義上的固定制度，通過法院的審查權對國家行政權力的不當行為進行干預，以確保審查效果發揮實際作用，符合行政相對人對審查結果的期待，但是顯然司法審查想要發揮其完美的作用，并不會因為僅僅將其納入法律文本而躍然紙上，胡淼：《行政規范性文件附帶審查之內容標準研究》，浙江財經大學胡淼：《行政規范性文件附帶審查之內容標準研究》，浙江財經大學2019年碩士論文，第10頁。行政規范性文件的識別模糊雖然國務院在2018年對行政規范性文件的概念同前注17，《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，國辦發[2018]37號，2018年同前注17，《關于加強行政規范性文件制定和監督管理工作的通知》，國辦發[2018]37號，2018年5月16日發布。袁麗珠訴福州市自然資源和規劃局、福州市馬尾區自然資源和規劃局行政復議決定案，福州省高級人民法院（2019）閩行再22號行政裁定書。章劍生：《論行政訴訟中規范文件的合法性審查》，載《福建行政學院學報》2016年第3期，第11頁。司法審查依據范圍狹隘在“張朝品、蔣祝芬等訴昆明市東川區等鄉政府行政賠償案”張朝品、蔣祝芬等訴昆明市東川區等鄉政府行政賠償案，昆明鐵路運輸法院行政判決書（2016）云7101行初15、張朝品、蔣祝芬等訴昆明市東川區等鄉政府行政賠償案，昆明鐵路運輸法院行政判決書（2016）云7101行初15、16、17號行政判決書。陳紅康訴西安市公安局交通警察支隊新城大隊道路行政處罰、西安市公安局交通警察支隊行政復議案，西安鐵路運輸中級法院（2018）陜71行終283號行政判決書。審查制定程序不統一新司法解釋第148條規定了未履行法定批準程序、未公開發布程序這兩種情形屬于嚴重違反法定程序，看似引入了程序審查的機制，但實質上條文僅僅一筆帶過，對如何理解和適用程序審查沒有作進一步的規定。如果是因為在審查制定程序時缺乏標準，導致在制定程序上不完整（例如沒有經過公眾參與或社會意見統一）的行政規范性文件無法被納入審查程序從而嚴重損害行政相對人的權利。現行法律對行政規范性文件的制定程序并沒有統一規定，所以這也導致了法院在審查程序時謹小慎微而又無從下手，實踐中幾乎無從尋覓到行政規范性文件因制定程序而被宣告違法的案件。筆者用“制定程序不合法”的關鍵詞搜索的頁面前100個裁判文書中，關于行政規范性文件的制定程序的合法性提出質疑的數量寥寥無幾，在“高原訴柳州市人民政府行政許可糾紛案”高原訴柳州市人民政府行政許可糾紛案，廣西壯族自治區高級人民法院(2016)桂行終840號行政判決書。中，上訴人請求人民法院對18號文進行合法性審查，法院認為根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第高原訴柳州市人民政府行政許可糾紛案，廣西壯族自治區高級人民法院(2016)桂行終840號行政判決書。司法審查方式未明確法院對行政規范性文件的審查并不稀奇，但是審查的方式卻值得注意，在司法審查中是將它當成獨立的訴訟對其全面審查，還是對被訴行政行為依據的條款進行審查，在司法裁判時并非不言自明。《行政訴訟法》第53條規定的是“該規范性文件進行審查”。并沒有明確是對被訴行政行為依據的具體條款還是該行政行為作出的行政規范性文件的全部內容進行審查。從新司法解釋第148條中：“作出行政行為所依據的條款以及相關條款”，從文本上來看法院似乎對行政規范性文件的審查內容并不局限于爭訟行政行為的具體條款。在最高院發布的行政訴訟附帶審查規范性文件典型案例中，“徐云英訴五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷新型農村合作醫療費用案”徐云英訴五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷新型農村合作醫療費用案，山東省日照市中級人民法院（2016）魯11行終9號行政判決書。徐云英訴五蓮縣社會醫療保險事業處不予報銷新型農村合作醫療費用案，山東省日照市中級人民法院（2016）魯11行終9號行政判決書。五、完善行政規范性文件司法審查制度建立行政規范性文件識別機制建立行政規范性文件的識別機制進行區分，讓容易混淆的文件類型之間有明顯的界定標準，可以降低司法審查過程中法院對于文件識別類型的困難。面對越來越豐富的社會生活，社會的發展伴隨著市民福利的增多，行政行為種類層出不窮，行政行為的內容涉及到文化、科學、交通、社會保障等方方面面，行政行為的數量類型也發生多種多樣的變化，所以司法審查的標準識別機制更加應該注重專業性。無論是行政規范性文件和行政規章的區別，亦或者是行政規范性文件和其他容易混淆的行政文件之間的區別，都需要進行明確的識別和認定，但是如果讓法院來直接識別文件的歸屬，則會給法院帶來沉重的負擔和極大的政治風險，按照目前社會信息發展趨勢，也許可以在相關部門之間建立數據庫，以此來實現信息資源共享，在各省市之間將行政機關所制定的規章納入同一個數據庫之中，方便法院在對不確定類型的文件審查時進行搜索和識別，從而產生解決法院在審查時對于文件識別難題的可能性。對于合法性方面的的制定主體和內容上審查提供便利，提高法院的工作效率，同時也倒逼行政機關對于制定文件的嚴格審查，保證其在職權范圍內制定文件，從根本上解決行政規范性文件制定中產生的亂象和監督不到位的問題。擴大行政規范性文件的依據范圍針對上文提到的法院依據太過狹隘，導致某些行政規范性文件因為不屬于法院認為的“直接依據”而不能進入審查程序的情況，法院應當適當擴大對行政規范性文件的認定依據。一些錯案的發生可能就是因為對爭訟行政行為有真正影響，而因其不屬于直接依據的行政規范性文件被排除審查而導致的，所以只要二者之間存在關聯性，且該文件影響到行政相對人的實質利益時，就應該將此行政規范性文件作為司法審查的對象納入司法審查范圍。被訴審查的行政規范性文件是具有實質聯系的過程性行政決定，且必須是與行政行為有直接依據的利害關系的觀點顯然過分苛刻，并不適應當前行政規范性文件司法審查的條件。王春業：《論規范性文件一并審查制度的實踐偏離與校正——以907個案例為研究樣本》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2021年第1期，第90王春業：《論規范性文件一并審查制度的實踐偏離與校正——以907個案例為研究樣本》，載《浙江大學學報（人文社會科學版）》2021年第1期，第90頁。參見王春業：《論行政規范性文件附帶審查中“依據”的司法認定》，載《行政法學研究》2019年第3期，第62頁。同前注34，徐博嘉：《我國行政規范性文件司法審查標準研究》，西南政法大學2017年博士論文，第61頁。程序難題借助第三方破解規范性文件的合法即意味著實體與程序的同時合法，參見程琥：《新<行政訴訟法>參見程琥：《新<行政訴訟法>中規范性文件附帶審查制度研究》，載《法律適用》2015年第7期，第93頁。參見王薇薇：《對規范性文件附帶審查過程的標準》，上海師范大學2019年碩士論文，第32頁。明確部分審查作為司法審查方式應該明確行政規范性文件的司法審查方式是部分審查，即對爭訟行政行為所根據的行政規范性文件的具體條款進行審查，而非對于整部行政規范性文件進行全面審查。根據我國目前的司法制度以及社會現狀，法院審判人員的人數缺口基數較大，全面審查并不現實并且可能會造成司法資源的嚴重浪費，造成審查重心的偏移，因此對行政行為所依據的行政規范性文件具體條文進行審查更加行之有效。行政行為所依據的條款是爭議焦點的核心地帶，法院在行政相對人提出的訴請審查行政規范性文件時應當依照具體條款進行審查，司法審查應當圍繞被訴行政行為的個案進行展開。高宏亮:《回歸與再造:規范性文件司法審查強度研究———以高宏亮:《回歸與再造:規范性文件司法審查強度研究———以105則行政訴訟案例為分析樣本》，載《尊重司法規律與刑事法律適用研究（上）——全國法院第27屆學術討論會獲獎論文集》，第737頁。參見黃學賢：《行政訴訟中行政規范性文件的審查范圍探討》，載《南京社會科學》2019年第5期，第103頁。六、結論行政規范性文件司法審查制度的開創，無論是對于行政部門法，還是對于我國整個法律體系建設都有強大的推動力。行政規范性文件納入司法審查范圍表明了我國對司法機關的信任，對行政機關肆意發展的限制以及對行政相對人權益更進一步的保護。本文通過對行政規范性文件司法審查標準的初步研究，從這一制度實施以來產生的案例進行展開。通過分析發現法院圍繞事實性：從文件與行政行為之間的關聯依據和有效性兩方面入手，在進行合法性審查時主要通過制定主體、制定程序和制定內容三個角度來裁判，以及在合理性審查時從比例原則的三個子原則，即適當性、必要性以及狹義比例性原則進行審查，并通過現有案例發現目前審查制度存在四個方面的問題，首先由于行政建設機制的不完善，對行政性規范性文件的定義和識別尚未有統一標準，造成法院在進行司法審查時面臨巨大的困難和負擔，其次法院在審查時是按照“直接依據”關系的方法，機械化的審查角度導致真正有關聯性的行政文件被拒之門外，再者是由于法院在審查文件制定程序上沒有一套完整的流程，所以出現相同訴訟請求的情況下對制定程序的審查程度不同的矛盾，最后是發現法院在審查時未明確第行政文件的全面審查還是部分審查，審查時的不確定性給爭訟雙方帶來更多的不確定性。依照以上四個問題提出可操作性的建議，問題的解決包括行政機關對于行政文件的類型明確，從根本上解決識別困難的問題，其次發揮法院的司法能動性，破除局限性的弊端，擴大行政規范性文件的審查，使行政爭訟得到切實解決，除此之外還要依靠專家對文件的制定程序合法性進行判斷，力求早日形成一套完整的審查標準，真正讓行政規范性文件形成富有真實性的、合法合理的具備可實踐性的文件。我國法治建設不斷完善，法院打破對行政規范性文件浮于表面的審查，打破眉毛胡子一把抓的單一審查方式，而僅僅靠法院一方之力徹底完善制度的建設遙遙無期，這其中需要依靠多方的共同合作，各方應于細微中不斷研究并改進，法院在司法能動性與司法謙抑性的界限中尋找平衡點，建立希冀通過各方權力的行使在行政法律體系以及整個法律體系中和諧共生，共同進步。 參考文獻陳運生：《行政規范性文件的司法審查標準--基于538份裁判文書的實證分析》，載《浙江社會科學》2018年第2期。程琥：《新<行政訴訟法>中規范性文件附帶審查制度研究》，載《法律適用》2016年第7期。高宏亮:《回歸與再造:規范性文件司法審查強度研究——以105則行政訴訟案例為分析樣本》，載《尊重司法規律與刑事法律適用研究（上）——全國法院第27屆學術討論會獲獎論文集》。胡淼：《行政規范性文件附帶審查之內容標準》，浙江財經大學2019年碩士論文。黃學賢：《行政訴訟中行政規范性文件的審查范圍探討》，載《南