我國排污權交易政策與實踐分析

隨著環境因素對中國經濟和社會發展的越來越強影響，中國政府將環境保護列為支持。一方面,環保管理思路發生了重要轉變,從過去的以濃度控制為主,向總量控制與濃度控制相結合的方式轉變。2008年7月,改制后的國家環保部正式成立了“污染物排放總量控制司”,專職負責國家總量控制目標的落實;另一方面,國家對污染物排放的管理與考核力度大大加強,“十一五”規劃將“主要污染物排放總量”納為各省經濟發展的約束性指標,不得突破。作為一種與總量控制相配套、并在國際上廣泛流行的環境經濟政策,排污權交易得到了我國政府的高度關注,將成為未來我國環保管理的重要手段。我國的電源結構以火電為主,火電行業的二氧化硫排污量約占全國排放總量的1/2,是國家落實減排政策的重點領域。近兩年,國家把開展火電行業二氧化硫排污權交易提上工作日程,目前已經開展了大量的前期研究與籌備工作,預計將從“十二五”開始實施。在這樣的形勢下,探討建立合理的火電行業二氧化硫排污權交易機制,深入分析其對電力行業的影響,對于促進電力工業的持續穩定發展及環保任務的有效落實具有重要的現實意義。1國家環境政策的變化為了有效遏制環境污染加劇的局面,我國曾先后出臺了排放標準、環境影響評價制度、排污收費等多項政策。這些政策主要通過建立產品、技術和排放標準強制改變企業的排放行為,盡管取得了一定的成效,但其高成本、低效率的弊端也日益凸顯,隨著近年來環境經濟政策的引入,國家近幾年開始重點推動包括排污權交易在在內的7項環境經濟新政策。2005年12月,國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出,“有條件的地區和單位可實行二氧化硫等排污權交易”,首次將二氧化硫排污權交易寫入國務院的正式文件之中。2007年6月,國務院《節能減排綜合性工作方案》提出要抓緊制定二氧化硫排污權交易管理辦法。2008年7月,國務院轉發的《關于2008年深化經濟體制改革工作的意見》將“開展火力發電廠二氧化硫排污權有償使用和交易試點”作為2008年深化經濟體制改革的工作之一。據了解,國家有關主管部門計劃于“十二五”期間開始推行火電行業的二氧化硫排污權交易,交易管理辦法的初稿已經形成,并經過了多次討論及修改。2中國污水處理廠貿易的實踐和主要障礙2.1排污權交易的行政色彩濃厚排污權交易在我國并非新鮮名詞。早在20世紀90年代初,包頭等6個重點城市就開展了空氣排污權交易試點。近幾年,江蘇、浙江等多個地區針對二氧化硫、化學需氧量等污染物品種進行了排污權交易試點。從已開展的排污權交易案例來看,幾乎所有交易都是在相關行政部門的主導與安排下進行的,具有濃厚的行政色彩。因此,我國現階段的排污權交易試點僅僅采用了排污權交易的形式,但并未真正發揮市場機制的作用。2.2沒有實現排污排污量、總量控制制度均排污權交易在國外擁有諸多成功案例,在國內也研究、實踐了多年,但至今一直沒有真正推行,主要是因為面臨如下障礙與問題:排污指標的分配辦法尚未明確排污指標的初始分配是開展排污權交易的基礎,但是截至目前,國家層面一直未出臺有關排污指標分配的細則文件。出于自身管理工作的需要,國家不同部委、同一部委內的不同部門及各地方政府等都各自形成了一套指標分配辦法,按照不同辦法分配的指標往往存在沖突,導致排污考核難以執行。火電企業污染物排放監測手段尚未到位排污權交易必須建立在對各污染源的排污量實現準確監測的基礎之上。目前,由于管理、技術等方面的原因,火電廠煙氣在線監測系統實現的功能主要停留于監視環保裝置是否啟用,而監測排污濃度、統計排污量等方面的功能尚未全面發揮。在沒有實現排污量準確監測的情況下,總量控制制度難以推行,從而也談不上排污權交易。現行的行政性環保管理政策與排污權交易存在一定沖突對于火電行業,現行政策不僅要求新建機組必須加裝脫硫裝置,而且直接安排了老機組脫硫裝置的建設時序。在這種政策要求下,各企業治污的手段與成本相差不大,通過交易降低治污成本的優勢難以體現,排污權交易在一定程度上失去了開展的空間和效果。3中國航天設備行業關于減少污染的突出問題的討論3.1排污權交易機制的引入站在國家層面,開展火電行業二氧化硫排污權交易的目的主要包括以下3個方面:以最小的經濟代價確保總量控制目標的實現一方面,排污權交易通過市場機制的引入,將政府在污染控制問題上的角色簡化為制定總量控制目標、監督政策的執行和處罰違規行為等,大大降低了管理成本;另一方面,排污權交易能激勵排污者采取最經濟、有效的環保措施,既減少污染物排放,又降低污染治理的成本。賦予火電企業更多的自主權和靈活性污染物排放總量控制將對火電企業的生產構成制約,排污權交易機制的引入,為火電企業完成污染物排放控制任務提供了2種可選擇的途徑:既可以通過自行采取新的技術與管理手段降低污染物排放水平,也可以通過在排污權市場上購買排污指標來完成考核要求。因此,排污權交易能提高火電企業生產經營的靈活性,有利于電力系統的運行。推動對污染源的有效監測與管理排污權交易的實施必須建立在準確、可靠的排污量監測與統計數據基礎之上。因此,借助推行排污權交易這一契機,可以從技術和管理等方面對我國污染物排放監測與統計進行全面完善,確保總量控制目標的準確落實,實現對污染源的定量管理。3.2污染源總量控制目標及分解辦法為了在“十二五”期間推行火電行業二氧化硫排污權交易,國家有關部門正在加緊研究“十二五”期間的污染物排放總量控制目標及分解辦法。根據我國環保管理的政策傾向,未來我國火電行業二氧化硫排污指標的初始分配可能采取以下方式。3.2.1發展清潔發電的必要性“計劃單列”即從全國的二氧化硫排放總量指標中,單獨劃分出一部分作為火電行業的二氧化硫排放指標,而且這部分指標不納入地方環境指標考核。因此,“計劃單列”為火電行業的二氧化硫排放指標突破行政區域限制、在更大范圍進行交易奠定了基礎。從火電排污影響環境的機理、我國煤炭資源與用電負荷的分布特點,以及提升資源優化配置效率的角度來看,火電行業二氧化硫排污指標“計劃單列”,并允許在全國范圍交易的做法具有很強的科學性與必要性:第一,火電廠屬于高架點污染源,其排放的二氧化硫隨大氣擴散的范圍較廣,對當地環境質量的影響并不突出,沒有必要對火電排污實施嚴格的屬地管理。第二,我國是煤炭大國,并且80%左右的煤炭資源都用于發電;同時,我國煤炭資源與用電負荷的分布極不均衡,從能源輸送的經濟性考慮,決定了我國的合理能源布局應當是通過跨省跨區輸電線路,將煤炭資源豐富地區的火電輸送到經濟發達地區。這種能源布局客觀上要求排污指標能夠突破行政區域的限制在更大范圍自由流動,以適應跨省跨區電能交易的需求。第三,在全國范圍開展排污權交易,資源配置的空間較大,與分省開展相比,降低了設置部門及監督管理的成本。3.2.2污染源排放控制與監管結合我國社會經濟發展及相關專項每5年制訂一次5年規劃的基本做法,國家可能每5年對火電企業進行一次二氧化硫排放指標的分配。分配對象僅包括本規劃期開始之前建成投產并通過環保驗收的機組(下文稱為存量機組)。對于在本規劃期之內建設投產的機組,根據“增產不增污”的原則,很可能需要其通過排污權市場交易獲取排放指標。同時,為了實現污染物排放的全過程控制及精細化的管理與考核,國家將對5年指標進行逐年分解。指標分解將體現排放總量持續穩定遞減的總體趨勢。3.2.3電—采用全國統一的指標分配辦法在全國范圍開展排污權交易的前提條件之一是全國采用統一的指標分配辦法。目前,國家相關主管部門正在制訂全國統一的火電行業二氧化硫排放指標分配辦法。該辦法將綜合考慮我國區域環境承載能力、火電廠大氣污染物排放標準、火電行業的發展規模等要素。3.3排污權市場供給不足排污權交易要真正發揮作用,其市場應具有充分的活躍性與競爭性。尤其在要求新建機組通過排污權市場購買排污指標的政策下,如果市場供給嚴重不足,將對電源建設產生很大影響。為此,在排污權交易實施初期,國家可設計一些專門的機制培育市場的競爭性,例如從存量機組中提取一定比例的排污指標進行拍賣,增加市場供給,促進市場競爭。3.4采用行政和經濟手段進行處罰為了給火電企業充分的自主性,減少監督執法的成本,我國的排污考核將1年進行1次。火電企業只需在考核時出具不低于該年二氧化硫實際排放量的排放指標即可。根據《大氣污染防治法》,目前我國對違反環境法規的行為采取了行政和經濟2種處罰措施。行政處罰包括停產、停業、關閉等;經濟處罰主要是處以十萬元以下的罰款。由于我國現行法律規定的經濟處罰額度較低,難以形成強有力的約束,而行政處罰手段將對企業的經濟利益產生實質性影響,因此有必要采用行政與經濟手段相結合的辦法,以確保有關制度的有效執行。目前我國部分地區對超額排污行為已經采取了經濟和行政相結合的處罰手段。例如,在陜西省2007年開展的小火電企業核查工作中,采用了通過排污總量限制發電量的管理辦法,對于已用完年度排污總量的電廠通知電力調度部門停止其電力調度。由于停產對火電企業的經濟效益將產生巨大影響,因此能夠有效地確保“硬指標”的完成。4發電企業:電力與排污權市場的博弈將更加激烈對于火電企業,發電和排污兩個行為具有伴生性,因此,火電行業的二氧化硫排放總量控制及排污權交易必然會對我國電力工業的運行與發展帶來一定影響。在火電行業二氧化硫排污權交易的機制設計中,應緊密結合我國國情,充分考慮排污權交易對電力工業運行發展的影響,主要包括以下方面:(1)電力需求的增長性與污染物總量控制目標的收縮性呈矛盾關系,可能形成排污權市場與電力市場相互制約的局面。預計未來幾十年內,我國經濟社會還將繼續保持持續較快發展,電力需求也將相應呈持續較大幅度增長的趨勢;與此同時,隨著國家對環保要求的日益嚴格,火電行業的污染物排放總量控制目標將呈逐年遞減的趨勢。在這種一升一降的矛盾格局中,電力行業排污指標的稀缺性將愈發凸顯。對于各發電企業而言,抓住國內電力需求持續增長的機會拓展裝機規模是其最首要的發展目標。因此,出于自身長遠發展的考慮,火電企業即使一時擁有富余的排污指標也不愿出售,將導致火電行業排污權交易市場很可能出現嚴重的“惜售”現象與供不應求的格局。相應可能帶來問題是:第一,排污權市場交易低迷,缺乏有效的競爭性;第二,新建機組獲取排污指標的難度很大,進入發電市場的門檻較高,從而影響未來發電市場的供需平衡與競爭性。(2)二氧化硫排放指標的分配是否公平合理,對于電力與排污權市場的資源配置效果、電力系統的運行都有重要影響。對于火電企業來說,發電量與排污量之間有一定的對應關系,如果進行排污指標分配時未能兼顧不同機組的發電指標分配情況,則必然會導致很高的交易成本,引發矛盾和爭議。在排污權二級市場流通性較弱的情況下,這種不相匹配的指標分配格局還可能對電能的交易與調度帶來不必要的制約。(3)開展全國范圍的火電行業二氧化硫排污權交易,是實現電力資源在全國范圍優化配置的重要基礎。只有建立了全國范圍內自由交易的排污權市場,才能支持電能交易的跨省跨區開展。否則,電能交易必將受到更加堅固的省間壁壘制約,電力市場建設“打破省間壁壘”、“引導電力資源在更大范圍內優化配置”的目標將更加遙不可及。(4)污染物排放約束將提升綠色能源的市場競爭力,促進其發展。污染物排放總量控制及排污權交易將火電生產的外部環境成本內部化,縮小了綠色能源發電與火電之間的成本差距,提高了綠色能源的市場競爭力,將促進綠色能源的發展。5關于政策的定量要求,給予市場相應的計算(1)建議盡快出臺“十二五”及以后的火電行業二氧化硫排放總量控制目標與指標分配辦法,為火電行業二氧化硫排污權交易的實施奠定基礎。(2)建議從國家層面盡快修訂、出臺相關的法規與政策,為排污權交易的順利推行及各環節的規范操作奠定基礎。應考察現行法規、政策與排污權交易的相容性,對發生沖突的政策及時給予修訂。(3)贊成對火電行業二氧化硫排放總量控制指標實施“計劃單列”,并建立全國范圍順暢流通的火電行業排污權市場,為電力資源在全國范圍的優化配置提供基礎,并以更低的成本實現污染物總量控制目標。(4)在核定火電行業二氧化硫排放總量、進行指標分配時,應遵循公平、合理、平穩的原則。一是要充分考慮電力需求及裝機