PAGEPAGE8我國人民監督員制度的法制化路徑探索課題組課題組成員包括楊新芳、胡蓮芳、李梅梅、吳子鵬。課題組成員包括楊新芳、胡蓮芳、李梅梅、吳子鵬。人民監督員制度作為我國獨有的一項體現檢察民主、強化檢察機關自身監督的制度，回答了理論界提出的“誰來監督監督者”這一拷問。檢察機關在辦理職務犯罪案件時，主動引入并吸納外部監督，通過人民監督制度這一監督平臺，為人民群眾參與司法工作開創了新的路徑，有利于檢察機關規范行使檢察權，提升檢察公信力。然而，“在基層檢察院實務工作中，人民監督員制度日益被邊緣化、花瓶化，滑向虛置。”這與該制度沒有確立理性的制度目標，沒有從法律層面進行規制等密切相關。黨的十八屆四中全會提出要完善人民監督員制度，當前，著力于對人民監督員制度的法制化構建具有極其重要的理論及現實意義。一、人民監督員制度的確立及發展人民監督員制度,是經民主推薦程序產生并享有獨立發表意見和表決權利的人民監督員依照相關規定和既定程序對人民檢察院查辦職務犯罪活動實施監督的一種制度。2003年10月，天津、河北、湖北、四川等10個省（區、市）檢察機關開始了人民監督員制度試點工作。2004年10月1日起，這項試點工作又擴展到全國所有省、自治區、直轄市。2010年10月，最高人民檢察院制定了《關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱《規定》），該制度在全國范圍內正式推行。2014年9月，最高人民檢察院、司法部聯合下發《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），規定人民監督員的選任和培訓、考核、獎懲等管理工作由司法行政機關負責，人民監督員參與具體案件監督時，由檢察機關從司法行政機關建立的人民監督員信息庫中隨機抽選確定，并在北京、浙江、山東、湖北等10個省（區、市）開展改革試點。最高人民檢察院也發布了《人民監督員監督范圍和監督程序改革試點工作方案》。隨著上述《意見》和《方案》的出臺，人民監督員的選任程序作出了重大改變，監督范圍增加了查辦職務犯罪案件中阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利等三種情形，完善人民監督員知情權保障機制，賦予人民監督員參與案件跟蹤回訪、執法檢查等權利，并設置的復議程序。這些規定回應了此前一直遭詬病的人民監督員監督無法脫離檢察機關內部監督屬性的問題，人民監督員監督的外部屬性得到加強。同時，為人民監督員進一步發揮積極作用掃除了一些制度上的障礙。也為下一步人民監督的走向指出了明確的方向。人民監督員制度作為檢察機關的一次制度創新，受到了社會各界的關注，有人認為該制度“是在我國目前的制度框架下，為修補制度性缺陷，解決檢察機關職務犯罪案件偵查尤其是強制偵查制約不足，以及追訴裁量權缺乏外部控制問題所作的一種努力”。體現了人民主權的思想和公平正義價值，促進了檢察機關公正、嚴格執法，是檢察改革不斷發展和完善的一種必然結果。也有學者對該制度提出詬病，認為該制度是“檢察院為追求在政治體制中更穩固的地位和話語權、特別是與法院圍繞著司法改革中彼此地位的變動而互動博弈的一項產物。”“其出臺和實施不過是一個‘形象工程’，一場表演，一場流于形式的民主/法治‘二、人民監督員制度運行過程中存在的問題（一）過度精英化的人民監督員——司法的民主性無從體現從大多數檢察機關人民監督員公布的選任條件看，只有社會精英才有可能成為檢察機關人民監督員“候選人”，如果沒有足夠高的學歷，足夠高的社會地位，足夠大的社會影響，就不可能進入檢察機關的視野，比如G省F市在S區選任的9名人民監督員中全部具有大學專科以上文化程度，并有3名具有碩士文化程度；在機關任職的4名公務員；在企業任職的3名人民監督員中有2名是企業高級管理人員，其中1名是國有公司黨委副書記，另1名是國有公司工會副主席。人民監督員中沒有農民、企業普通員工和外來務工人員等普通群眾，因而人民監督員難以代表廣大人民群眾對檢察機關進行監督，該制度呈現了過度精英化的色彩，與其倡導的司法民主性不相契合，讓外界感覺更多的是檢察機關在利用該制度裝點門面，過于華而不實，難以發揮其制度功能。（二）人民監督員的非獨立性——評議結果的公信度不高雖然人民監督員在履職過程中對案件獨立進行評議，不受他人干擾，但人民監督員的資格條件、最終人選及監督程序等均由檢察機關確定，其在履職過程中的相關費用也由檢察機關承擔，人民監督員更多的視監督員的身份為一種榮耀，而這種榮耀的滿足也來源于檢察機關的選任。要實現監督的基本功能，必須保證監督的獨立性，但上述客觀存在的因素決定了人民監督員從身份確認到履職的順利實現都無法獨立于檢察機關而存在，監督者與被監督者的關系發生了錯位，直接導致人民監督員對案件的評議結果公信度不高。（三）權利式監督的非剛性效力——監督無法制約檢察機關人民監督員對檢察機關的監督不是我國現行權力配置體系下的一種法律程式的權力監督，而是檢察機關創設的不具法律強制性的一種自律式的權利監督，因而其評議結果不具有法律的剛性。人民監督員只有建議權，批評權，沒有決定權，更沒有啟動相關訴訟程序的功能，評議意見無法主導或改變檢察機關的決定，對于評議意見，檢察機關可以采納也可以置之不理，完全取決于其自身，這種非剛性的制約力度非常小，甚至從某種程度上講，人民監督員制度只是一種程序的存在而已，根本無法制約檢察機關。同時，如果人民監督員的意見多次被否決，人民監督員則會懷疑自己的監督能力，導致在監督過程中逐漸不自信，不敢表達自己的真實想法，并最終屈從于檢察機關的任何決定，G省F市S區人民監督員監督的案件中，在該制度運行的前5年，人民監督員的同意率為90.5%，近年來，同意率一直為100%，超高的同意率也是這一制度缺陷的客觀反映。長此以往，將導致現有的人民監督員制度流于形式，監督程序變成一場由檢察機關自編、自導的華麗的演出。（四）監督的案件質量不高——公正與效率的雙重失落從G省F市S區人民監督員監督的案件看，在該制度運行的5年內，人民監督員對辦案部門提交評議的2件案件持不同意見，均是不同意檢察機關擬不起訴的意見，對于不同意見，該院檢委會采納人民監督員不同意不起訴意見1件，將該案起訴到法院，經開庭審理以后，法院認為該案犯罪主體不符合相關法律規定，檢察機關將該案撤回，撤回后擬將該案做撤案處理，并再次提交人民監督員評議，經評議，人民監督員同意檢察機關擬撤案的處理決定，最后，檢察機關對該案做撤銷案件處理。對于另一件人民監督員不同意不起訴的案件，檢委會沒有采納人民監督員意見，并將該案報上級檢察機關復核，經復核，上級檢察機關仍未采納人民監督員的意見，同意檢委會不起訴意見，最后，檢察機關對該案作出不起訴處理。從上述數據可以看出，曾經被人民監督員否決的意見都被證明是符合法律規定的，并被最終確認，人民監督員在處理案件過程中，非但沒有推進公平正義，反而延緩了辦案進程，導致公正與效率的雙重失落，是一種司法不正義的表現。實踐證明，這種高度精英化的人民監督員隊伍仍然不能保證其評議的準確性，該制度的運行需要投入的成本高，而收效甚微，其存在的價值必然受到質疑。三、人民監督員制度生存的土壤人民監督員制度在運行之初，受到很多的關注，但隨著制度的逐步推行，該制度受到的關注度慢慢有所回落，這種氛圍下，最有利于制度構建者理性思考和分析該制度的價值和功能。筆者認為，在當下，人民監督員制度雖然存在制度軟肋，但仍然有其生存的土壤。（一）檢察機關需要向社會表明其愿意接受監督的立場有人認為檢察機關出臺人民監督員制度是在作秀，筆者認為，這是一個需要解放思想，破冰前行的時代，適當的作秀，適當的彰顯個性未嘗不是明智之舉。人民監督員制度的出臺有特殊的政治環境和輿論氛圍，最高人民檢察院提出創設人民監督員制度，向社會表達了檢察機關“愿意接受監督，主動接受監督”的積極態度，以高調的行動駁斥了“監督者無人監督”的錯誤認識。這無疑彰顯了檢察機關的膽識和魄力，讓民眾相信檢察機關有能力、也有決心履行法律職責，做人民滿意的法律監督者。人民監督員制度為檢察機關表明接受監督的立場提供了合適的平臺，滿足了檢察機關推行這一制度的政治目的。（二）需要合適的途徑破解檢察機關的神秘形象莊嚴的辦公環境，森嚴的戒備，不茍言笑的檢察官，這一切都讓普通民眾覺得檢察院很神秘，對于檢察機關的性質、工作范圍、工作方式等，民眾了解甚少。檢察工作的順利開展，需要普通民眾和相關部門的配合，但檢察機關神秘的不可捉摸的形象讓很多人敬而遠之，有的是明知而遠離，有的是不明白而無法走進，檢察機關沒有象公安機關和法院那樣深入人心的形象，這需要一個合適的途徑破解，以揭開檢察機關的神秘面紗，真實的面對大眾。人民監督員制度無疑開啟了冰山一角，通過人民的代表到檢察機關參與評議案件，了解真實的檢察官形象、檢察機關的辦案程序及文化氛圍，消除普通民眾和媒體對檢察機關的誤讀形象。（三）更多的陽光照進檢察機關可減少檢察環節的腐敗現象沒有陽光的地方就容易有腐敗，社會之所以對檢察機關查辦職務犯罪案件工作“耿耿于懷”，就是因為檢察機關查辦職務犯罪案件是在一個相對環閉、缺乏陽光的空間進行。法治隱含人性惡的預設，在制度構建時，我們不應該寄希望于個體道德品質的崇高，而應該讓一環扣一環的制度性因素發揮功能，人民監督員制度的出臺打破了職務犯罪案件查辦環節形成的相對環閉的工作空間，為更多的陽光照進檢察機關提供了路徑，讓檢察工作在陽光下進行，在民眾的監督下進行，如此，發生在檢察工作環節的腐敗現象就有可能減少，這符合人民監督員制度及其諸多檢察制度改革的目標。（四）人民監督員制度可能成為檢察機關防干擾的緩沖帶當前的社會環境下，司法權力的地方化、行政化色彩濃厚，檢察工作的各個環節容易受到干擾，當檢察機關迫于各方壓力對自偵案件作出擬撤案、擬不起訴的決定時，人民監督員制度有可能成為檢察機關防干擾的緩沖帶，幫助檢察官抵制干擾。比如檢察官可以在介紹案情過程中暗示自身的處境，通過并“利用”人民監督員對案件說“不”，從而抵制干預。而且，人民監督員來自“人民”，身份中立，這種特殊的角色更易于獲取當事人和民眾的信任和理解，當民眾不理解為何撤銷案件時，人民監督員一句“證據不充分”的效果可能超過檢察機關所作的任何解釋。因此，人民監督員在一定程度在檢察機關與當事人、普通民眾之間扮演了溝通器的角色。四、人民監督員制度完善的路徑關于人民監督員制度的完善，學者和司法實務界的同志提出了很多的思路，比如將人民監督員制度法律化，將其提升為國家法律層面的監督，完善人民監督員的選任程序，完善人民監督員的監督范圍，完善人民監督員的監督程序，允許人民監督員查閱案件材料等。2006年3月，經最高人民檢察院批準，遼寧、山東、四川、寧夏等四省（區）的四個市被確定為進行人民監督員制度體制外試點院，人民監督員身份由人大常委會確認，將人民監督員的監督由體制內的監督轉為體制外的監督。2010年10月，最高人民檢察院制定了《關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱《規定》），該制度在全國范圍內正式推行。2014年9月，最高人民檢察院、司法部聯合下發《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），最高人民檢察院也發布了《人民監督員監督范圍和監督程序改革試點工作方案》（以下簡稱《方案》）。隨著上述《意見》和《方案》的出臺，人民監督員的選任程序作出了重大改變，監督范圍增加了查辦職務犯罪案件中阻礙律師或其他訴訟參與人依法行使訴訟權利等三種情形，完善人民監督員知情權保障機制，賦予人民監督員參與案件跟蹤回訪、執法檢查等權利，并設置的復議程序。這些舉措，有可能克服人民監督員制度的缺陷，促進該制度發揮作用。但我們認為，人民監督員制度要真正發揮其制度功能，必須明確其制度目標，在法律層面進行制度構建。（一）推進人民監督員制度的立法進程我國憲法第27條、人民檢察院組織法第7條、檢察官法第8條均規定“檢察院必須接受人民群眾的監督”，有人認為這是人民監督員制度的法律依據，但我們認為，上述法律中有關檢察院接受人民群眾的監督規定的非常抽象，并沒有關于人民監督員制度如何監督、監督范圍、監督效力等最基本的問題，不能認為是人民監督員制度的法律依據。關于人民監督制度的成文規定，具有最高效力層級的是2010年最高人民檢察院制定的《關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱《規定》）及2014年9月最高人民檢察院、司法部聯合下發的《關于人民監督員選任管理方式改革試點工作的意見》，《規定》和《意見》只是檢察機關和司法部的文件，不屬于司法解釋，更不屬于國家法律。雖然有些地方的人大常委會在試點過程中制定了一些規范性的文件，但有些規范性文件與檢察機關組織法的規定相悖，其法律效力有待考證。目前，立法機關對人民監督員制度的立法態度并不積極，“從立法機關方面的態度看，針對人民監督員制度的立法態度較為消極。據立法機關工作人員反映，人民監督員制度已經具備了基本原則方面的法律依據，而由于該制度涉及領域寬泛，對立法技術提出的要求較高，目前尚不具備將其納入刑事訴訟法律體系的條件。”但在理論界，對人民監督員制度的立法問題已引起關注，我國刑事訴訟法學界泰斗陳光中先生日前在接受《檢察日報》記者采訪時，提出“人民監督員制度屬于我國獨創的體現檢察民主的制度，應當在刑事訴訟法中有所規定。”人民監督員制度要順利運行，發揮其應有的制度功能，需要在我國刑事訴訟法中予以明確規定，對人民監督員制度的監督范圍、監督的法律效力、監督的主要程序等予以規定。解決目前各地執行規定不統一、甚至亂象叢生的問題。（二）人民監督員制度的理性目標應是對公訴裁量權的制約人民監督員目前的監督范圍僅限于對檢察機關直接偵查的案件中的一些事項，監督范圍極其有限，待人民監督員的選任、管理和培訓、人民監督員的監督能力等方面取得較穩定的成果之后，將對公訴裁量權的制約設計為人民監督員制度的理性目標，推動人民監督員制度的法制化。在具體程序上可以設置為：1、適用范圍。人民監督員監督的案件范圍酌定不起訴和證據不足不起訴案件；2、啟動時間。人民監督員的監督主要為一種事后的外部監督，因而，人民監督員對公訴裁量權制約的時間宜設定為不起訴決定作出之后。事前的監督可以用不起訴聽證制度替代；3、啟動主體。被害人及其近親屬對檢察機關作出的不起訴決定不服的，可以向人民監督委員會提出申請，啟動人民監督員監督程序。同時，人民監督委員會可以根據當事人反映的情況、檢察機關的工作臺賬、公布的案件情況等發現可能存在的濫用公訴裁量權的行為，主動依職權啟動人民監督員監督程序；4、監督流程。被害人及其近親屬對不起訴決定不服的，應在收到不起訴決定書之日起7日內向作出不起訴決定的檢察機關的上一級檢察機關提出申訴，并請求提起公訴。上一級檢察機關應在30日內作出決定。經審查，若上一級檢察機關不同意下級檢察機關不起訴決定的，應撤銷原來的不起訴決定，并命令下級檢察機關提起公訴，并在決定作出之日起5日內通知被害人。下級檢察機關在接到命令后，應在30日內向同級人民法院提起公訴。若上一級檢察機關同意下級檢察機關的不起訴決定的，應作出維持不起訴的決定。并在決定作出之日起5日內通知被害人，告知被害人相關訴訟權利。被害人在收到上一級檢察機關維持不起訴決定之日起30日內，可以向人民監督員委員會提出申請。人民監督委員會在接到被害人的申請后，應當召開人民監督員會議進行審查，并在30日之內作出決議。人民監督委員會認為應該提起公訴或適宜提起公訴的，在作出決議之日起3日之內通知被害人和檢察機關，檢察機關同意起訴的，應在30日之內向同級人民法院提起公訴，檢察機關不同意起訴的，被害人及其近親屬可以再次向人民監督員委員會申請，人民監督員委員會經審查，依然堅持應該提起公訴或適宜提起公訴的，應作出要求檢察機關提起公訴的決議。并在作出決議3日之內通知檢察機關和被害人，檢察機關在接到要求提起公訴的決議后，不論是否同意人民監督委員會的決議，均應在30日之內作出提起公訴的決定。人民法院受理檢察機關提起的公訴案件后，對符合開庭條件的，應該開庭審理，并在開庭10日前指定承擔法律援助義務的律師出庭支持公訴。出庭支持公訴的律師認為需要補充證據的，可以自行收集證據，對于收集證據存在困難的，可以申請人民法院調取。5、監督程序。啟動人民監督員程序之后，由被害人在人民監督員人員管理庫隨機選取7名人民監督員，被選取的人民監督員在無特殊情況下，應按