當前食品安全形勢與

食品安全體制法制問題當前食品安全形勢與立法背景我國食品安全體制演變與走向我國食品安全法律制度的特點上海實施食品安全法律制度的實踐一、當前食品安全形勢與立法背景透視食品安全重大事件近年來兩起與奶制品有關的食品安全重大事件－2004年4月，安徽阜陽“毒奶粉”事件（大頭娃娃）－營養不良嬰兒299例，13人并發癥死亡；2008年9月，“三聚氰胺”奶粉事件（結石寶寶）－違法添加三聚氰胺。截至08年12月底，全國累計免費篩查2240.1萬人，累計報告腎結石患兒29.6萬人，住院治療52898人，治愈出院52582人，死亡？。透視食品安全重大事件大頭娃娃透視食品安全重大事件結石寶寶透視食品安全重大事件這兩起與乳制品有關的食品安全重大事件推出了《食品安全法》－2004年7月（阜陽奶粉事件后）起，國務院成立《食品衛生法》修改領導小組；2009年2月（三鹿奶粉事件后）《食品安全法》出臺。2009年6月1日起施行。透視食品安全重大事件2003年，金華敵敵畏火腿事件：為增加產能，用敵敵畏泡火腿‥‥透視食品安全重大事件2003年，太倉肉松事件：用死豬肉做肉松。

透視食品安全重大事件2004年，龍口粉絲事件：為降低成本，改換原料并違法添加化學增白劑。透視食品安全重大事件多起甲醇勾兌白酒事件‥‥透視食品安全重大事件2006年9月13日，上海瘦肉精事件：食用豬內臟和豬肉導致409人中毒。透視食品安全重大事件2009年2月18日，廣州市“瘦肉精”中毒事件放倒70人，不少人聞“瘦肉精”色變。

透視食品安全重大事件多寶魚事件：藥物殘留超標。透視食品安全重大事件瘦肉精事件：雙匯集團，2011.3.15

鹽酸克侖特羅和萊克多巴胺等7種瘦肉精透視食品安全重大事件上海染色饅頭事件：2011年04月，央視《消費主張》報道，上海華聯等超市被曝多年銷售染色饅頭——

透視食品安全重大事件“砷超標”事件：雀巢、喜寶2011.4.12砷，鉛，鎘

透視食品安全重大事件臺灣“塑化劑”事件：臺灣昱伸香料有限公司

2011.5.24，：鄰苯二甲酸酯類物質（DEHP）

透視食品安全重大事件“地溝油”事件：2011.6，記者艱難追蹤，揭開了京津冀“地溝油”黑色產業鏈，實地探訪的幾家窩點，其日加工能力合計已近百噸‥‥

透視食品安全重大事件2011.9，公安機關對位于山東的濟南格林生物能源有限公司展開圍捕行動，抓獲以柳某某為首的犯罪嫌疑人32名，同時扣押食用地溝油100余噸，證實臟油流向餐桌透視食品安全重大事件“血燕”事件：2011.8.16，血燕是燕窩里最為“金貴”的一種，傳說它是金絲燕啼血筑成的。揭示中國市場上的血燕基本都是假的，還含有大量的有毒物質——亞硝酸鹽。

透視食品安全重大事件老酸奶果凍事件，4月9日，趙普發微博稱：“來自調查記者短信：不要吃老酸奶（固體形態）和果凍，內幕很可怕”，而且打了一個通俗的比喻：“哪天你扔了一雙破皮鞋，轉眼就進你的肚子了?！彼幤枫t超標膠囊事件‥‥

透視食品安全重大事件公眾對食品質量的信賴度極度低迷，我國正處于食品安全事件是高發期！鏈接：藥品安全重大事件2007年，美國肝素納事件，疑似死亡149人。透視食品安全重大事件食品安全事件具有的共性特征：○發生在商業競爭劇烈的生產經營領域○經營者為追逐經濟利益降低經營成本○企業質量體系失控管理環節嚴重混亂○政府體制不順監管機制失靈官員失職○消費者身心健康受侵害企業信譽受損食品安全事件的大背景和共性規律社會經濟發展階段與食品安全事件高發具有關聯性－工業化規模生產增加公眾消費風險－工業化促使居民消費方式發生變化－工業化推動社會人均GDP的提升－中國經濟轉型期的特殊社會環境食品安全事件共性規律和原因分析社會發展階段與食品安全事件具有關聯性人均GDP＜1000美元，消費結構為生存型，食品安全事件較少；人均GDP1000－3000美元，消費結構從生存型轉向享受發展型，食品安全事件高發；人均GDP＞3000美元，消費結構趨于穩定，體制機制趨于完善，食品安全事件趨緩……食品安全事件共性規律和原因分析中國人均GDP：2000年－1000美元；2007年－2500美元；2008年－>3000美元。世界銀行對各國人均GDP的分類：低收入國家－755美元；中下等收入國家－756～2995美元；中上等收入國家－2996～9265美元；高收入國家－9265美元以上。食品安全事件共性規律和原因分析上海的人均GDP：2007年－8594美元；2008年－13698美元。中國社會具有的特殊性－轉型期、發展速度、分配差距、道德規范、社會秩序、管理滯后‥中國社會發展過程中的“成長痛”！

中國轉型社會引發食品安全事件

的某些因素傳統價值觀顛覆，道德底線失守社會利益結構重組社會不同階層的沖突加劇社會心理的焦慮、浮躁和迷惘市場惡性競爭，失范行為普遍高技術造假和犯罪體制、機制與法制的明顯滯后美國學者賽繆爾.P.亨廷頓(Huntington,s.p）

現代化動亂理論亨廷頓在20世紀60年代提出－－現代化水平與穩定之間存在U形曲線關系：純正的傳統社會雖然愚昧、貧窮，但穩定；當傳統的社會開始啟動現代化，并取得一定成就后，不穩定和內亂加??；而當現代化發展到一定高度時，社會再度呈現穩定狀態。結論：“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂?！碑斍爸袊称飞a經營行業的特點食品生產經營特點－環節多，產業鏈長，“從田頭到餐桌”；食品行業發展特點－規模大（4萬億產值），主體多（全國生產企業共44萬家，小作坊占了約80%），管理水平參差不齊；食品監管體制特點－衛生、農業、質監、工商、食藥監等，多部門參與，監管存在盲點；食品法律制度特點－相對滯后，缺乏理論思考，對相關制度的研究明顯缺位。我國食品安全法律制度的演變上世紀50年代－衛生部單項規章和標準；1964年－國務院《食品衛生管理試行條例》；1982年，《食品衛生法（試行）》；1995年，《食品衛生法》；2004年7月（阜陽奶粉事件后）起，國務院成立《食品衛生法》修改領導小組；2009年2月（三鹿奶粉事件后）《食品安全法》。2009年6月1日起施行。二、我國食品安全體制演變與走向我國食品安全體制的演變1982年《食品衛生法》：衛生部門一家監管體制；2004年7月，國務院《關于進一步加強食品安全工作的決定》（23號文）：從衛生一家監管體制變為多部門實施的分段監管的體制；《食品安全法》的體制特點

一、強化地方責任：明確縣級以上政府在食品安全監管中的職責：1）統一負責、領導、組織、協調本行政區域內的食品安全監管合作；2）制定本地區食品安全年度監管計劃；3）統一領導、指揮食品安全突出事件的應對；4）完善落實食品安全監管責任制，對各部門進行評議考核?！妒称钒踩ā返捏w制特點二、微調部門職能：食藥監部門負責餐飲業和食堂等消費環節監管，衛生部負責食品安全的綜合協調和重大事件查處，等等。食品安全法中各監管部門的職責衛生行政部門：食品安全風險監測－常規、非常規監測；食品安全風險評估－日常、依申請的評估；食品安全標準制定－強制性標準的唯一性（19條）；統一標準（21條），整合標準，排除行業標準（22條），地方標準（24條），企業標準的制定和備案（25條）。免費查閱；公布食品安全信息－統一信息公布的四種情形制定食品檢驗機構資質認定規范－決策與執行分開牽頭處理重大食品安全事故－報告、處置，責任調查等。食品安全法中各監管部門的職責農業行政部門：與《農產品質量安全法》規定的職責相銜接。《食品安全法》第二條：供食用的源于農業的初級產品（即食用農產品）的質量安全管理，遵守農產品質量安全法的規定。但是，制定有關食用農產品的質量安全標準、公布食用農產品安全有關信息，應當遵守食品安全法的有關規定。體現了制定食品安全標準和安全信息發布的統一性。食品安全法中各監管部門的職責質量監督部門：食品生產許可證的頒發－對食品生產活動進行監管－對食品添加劑的生產實施許可和監管－對食品相關產品進行監管－對食品進出口進行監管－對食品檢驗機構進行資質認定－食品安全法中各監管部門的職責工商行政管理部門：頒發食品流通許可－對食品流通活動進行日常管理－食品藥品監督管理部門：頒發餐飲服務許可－對餐飲服務活動進行日常管理－對食品生產加工小作坊和食品攤販的監管，由地方人大常委會立法實施管理。上海在食品安全監管體制方面的探索2004年，上海調整食品安全監管職能（滬府發51號）逐步實現由一個部門為主的“綜合性、專業化、成體系”的監管模式。將衛生部門負責的食品流通環節和消費環節（包括餐飲業、食堂等）以及保健食品（包括化妝品）的生產加工、流通和消費環節的監管職責，劃歸食品藥品監管部門；將現由衛生部門負責的除保健食品以外的其它食品生產加工環節的監管職責，劃歸質量技監部門。上海整合了《食品安全法》中涉及的衛生、工商和食品藥品監管三個部門的職能，同時，還調整了由商業部門監管的生豬屠宰管理的部分職能。上海在食品安全監管體制方面的探索《食品安全法》出臺后，上海市政府對本市食品安全監管職能再次進行了調整－食品藥品監管部門繼續負責食品安全綜合協調等法律規定由衛生行政部門負責的職能、負責餐飲企業的監管；技術監督部門負責食品生產環節監管；工商行政管理部門負責食品流通環節監管；農業行政管理部門負責食用農產品安全監管。食品安全監管未來的體制走向：集中的？分段的？食藥合一的？食品監管與市場監管合一？食藥分開的？食品安全委員會？三、我國食品安全法律制度的特點（一）《食品安全法》與《食品衛生法》食品衛生食品安全五十七條

一百零四條新增加章節和內容：食品安全風險監測和評估，食品安全標準（篇幅大增），食品生產經營，食品檢驗，食品進出口，食品安全事故處置‥‥《食品安全法》《食品衛生法》第一章總則第二章食品安全風險監測和評估第三章食品安全標準第四章食品生產經營第五章食品檢驗第六章食品進出口第七章食品安全事故處置第八章監督管理第九章法律責任第十章附則第一章總則第二章食品的衛生第三章食品添加劑的衛生第四章食品容器、包裝材料和食品用工具、設備的衛生第五章食品衛生標準和管理辦法的制定第六章食品衛生管理第七章食品衛生監督第八章法律責任第九章附則（二）《食品安全法》的特點凸顯制度框架的構建－體現預防為主的理念－強調安全標準的統一－強化地方政府的作用－突出牽頭部門的作用－明確食品企業的責任－應對當前主要的問題－加大違法的制裁力度－（三）《食品安全法》涉及的監管體制用法律形式固化了分段監管模式；《食品安全法》第103條規定：國務院根據實際需要，可以對食品安全監督管理體制作出調整。（四）食品生產經營者的法定義務食品生產經營要符合食品安全標準和法定要求（第27條）；禁止性規定（第28條）；生產經營許可制度（第29條），食品添加劑生產許可制度（第43條）；企業食品安全管理制度（第32條）；索票索證和進貨查驗記錄制度：食品生產中原料、食品添加劑和相關產品采購（第36條）、食品出廠（第37條）、食品經營（第39條）、食品進口和銷售記錄制度等；食品生產檢驗（第38條）：不安全食品召回制度（第53條），自主-責令；從業人員健康檢查制度（第34條）；食品安全生產經營者的法定義務食品貯存、檢查和定期清理（第40條）；散裝食品的監管要求（第41條）；食品包裝的法定要求（第42條）；新食品原料、食品添加劑新品種管理（第44－45條）；食品添加劑法定管理要求（第46條）；食品標簽、說明書（第47-49條）；食品不得添加藥品（第50條），保健食品（第51條）；集中交易市場、柜臺出租、展銷會管理（第52條）；鼓勵食品生產企業推行GMP，實施HACCP管理。食品安全生產經營者的法定義務第四章，食品生產經營，共30條；食品生產經營是食品安全的關鍵環節，食品生產經營者是食品安全的主要責任人。明確監管者與經營者的法律關系和法律責任。（五）食品風險與管理的法律制度《食品安全法》第五章：食品安全風險監測與評估，共七條。風險（risk）概念：某一特定危險情況發生的可能性和后果的組合。風險的表現具有不確定性和對公眾損失具有不確定性。風險管理定義：即危機管理，是指如何在一個肯定有風險的環境里把風險減至最低的管理過程。當中包括了對風險的量度、評估和應變策略。風險管理應該是在一連串排好優先次序的過程，使當中的可以引致最大損失及最可能發生的事情優先處理。對食品安全風險的分析易于發生安全風險的區域種類：食品、化妝品、保健品。環節：生產－流通－消費分類：顯性－隱性，突發－潛伏，群體－個體，嚴重－一般、易被問責－不易被問責顯性的、突發的、群體的、嚴重致人于傷害的事件，是對公眾和社會沖擊最大的事件，最易被輿論關注的、也是最易被問責的事件（六）《食品安全法》的監管措施第七十七條：縣級以上各監督管理部門履行各自食品安全監督管理職責，有權采取下列措施：（一）進入生產經營場所實施現場檢查；（二）對生產經營的食品進行抽樣檢驗；（三）查閱、復制有關合同、票據、賬簿以及其他有關資料；（四）查封、扣押有證據證明不符合食品安全標準的食品，違法使用的食品原料、食品添加劑、食品相關產品，以及用于違法生產經營或者被污染的工具、設備；（五）查封違法從事食品生產經營活動的場所?！妒称钒踩ā返牧P則‥‥處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；對嚴重違法的自然人的罰則：第92條：被吊銷食品生產、流通或者餐飲服務許可證的單位，其直接負責的主管人員自