雍正革新的政治意義試論雍正革新中的地方建制

清朝雍正皇帝統治康熙和乾隆之間。雖然他的統治時間不長，但他的統治時期是康乾盛世的一個重要過渡步驟。雍正即位之初就針對康熙末期的社會整體性困惑局面進行了強有力的革新,即被史學家所津津樂道的“雍正革新”。作為雍正革新中最顯著的一個方面就是雍正帝對地方的整體改革,主要包括吏治整頓和府州建制。它貫穿于整個雍正一朝,所以產生的影響也是極其深遠的。一、地方創新的社會背景1.康熙年間“為君之道,治天下務以寬仁為尚”,以“寬仁”為懷可以說,康熙朝遺留下來的社會矛盾是導致雍正革新的直接原因,而對地方的改革思想也是受到整個社會大背景的影響。康熙后期倦于政務,為政“尚寬”,吏治變得松弛,出現了敗壞之象。圣祖雖有察覺,仍以一生主“寬仁”、不嗜殺而自慰。康熙五十年(1711年)三月,他說:“今天下太平無事,以不生事為貴。興一例,即生一弊。古人云多事不如少事,職此意也。”(1)又說:“治天下務以寬仁為尚。”(2)仍以“寬仁”為懷。康熙五十六年(1717年),康熙進一步說:“為君之道,要在安靜,不必矜奇立異,亦不可徒為夸大之言。”(3)及至晚年,總結一生的道德政事,他仍說:“持身務以誠敬為本,治天下務以寬仁相尚,雖德之涼薄,性之不敏,此心此念兢守五十年,夙夜無間。”(4)所以說“安靜”、“寬仁”的指導思想是康熙后期基本的施政方針。此外,受地主階級功成名就思想的羈絆,康熙帝失去了早年變革現實的進取精神和銳氣;加之身體方面的原因,太子問題也耗費了大量的精力,從而無力進行鼎興事業。因此,作為康熙的繼承人,雍正皇帝即位初期面臨官吏貪污嚴重、官場陋規叢生以及由吏治敗壞引發的錢糧虧空嚴重、國家財政困難、政務懈弛等一系列社會問題,封建統治面臨嚴峻形勢。所以,適應社會形勢的變化大膽變革以求刷新吏治成為維護統治的必須,雍正帝就是在這樣緊迫的形勢下開始了他的偉大革新,萌發了他從基層起進行吏治革新的全面嘗試。2.特性,從事功上學習雍正帝胤禛是康熙第四子,即位時已45歲,之前的經歷,使他比較了解世情,并積累了豐富的統治經驗。他成長在皇位繼承的爭斗中,為了需要經常遠離皇宮深入基層;同時由于處事能力較強也受到康熙帝的恩典,得到了諸多鍛煉的機會,是其政治生涯中最重要的經歷。雍正6歲進尚書房;稍長,便跟隨康熙帝四出巡幸,并奉命辦理一些政事。例如,僅康熙三十三年隨駕出巡就達三次之多:正月“上巡幸畿甸,命皇四子隨駕”(5);秋七月“上巡幸邊塞,命皇四子隨駕”(6);十一月“上謁暫安奉殿,孝陵命皇四子隨駕”(7)。一直伴隨皇帝身邊,雍正積累了不少治國的經驗。康熙三十六年,又隨從康熙帝征討噶爾丹,掌管正紅旗大營;又往遵化暫安奉殿祭祀孝莊文皇后。康熙四十年侍從康熙帝視察永定河工地,檢驗工程質量,“上巡視永定河,命皇四子隨駕”(8)。之后又隨同皇父巡幸五臺山,次年侍從南巡江浙,對治理黃河、淮河工程進行驗收。由此可見,他所參與的都是一些社會實踐性很強、皇帝很看重的從軍事到祭祀等的國家大事,所以很受啟發。康熙六十一年,“雍正奉命往盛京祭告祖陵,回京參加貢士會試試卷復查事務,冬至時遵命代康熙帝南郊祭天”(9)。無疑,胤禛的這些活動,對他具有極其重要的政治意義:一方面,由于他多次隨從巡幸、外出代辦政務,足跡遍于中國主要地區,使他有機會了解各地經濟物產、山川水利、民間風俗、宗教信仰、歷史問題,取得了關于民事的第一手資料;另一方面,他在隨同過程中觀察了康熙帝處理政事的方法,考查了地方行政和吏治,鍛煉了處理某些政事的能力,獲得了從政的經驗教訓。雍正自己對這般經歷也頗為自負,因為這些經歷使他“于群情利弊事理得失無不周知”(10),對接受政權時的社會問題、人民情緒、施政班底都有比較符合實際的了解,能做到因時、因事制宜。這說明早年的經歷和深入鍛煉成為雍正革新中對地方改革的重要原因。3.清一開府,清一引清地方吏治是國家政治生活中最重要的一環,關系民生,所以為歷代統治者所重視。清代也不例外,尤其是雍正深諳吏治好壞直接關系到民心的向背和政權的安危,這還得益于清初統治者重視吏治的優良作風。清朝入京伊始,主政的攝政王多爾袞就從速整飭吏治,嚴加約束,入京的第二天即五月初三日,他針對明末吏治腐敗,向原明投誠歸順的內外官員發出明確的指示:“各官宜痛改故明陋習,共砥忠廉,毋安民自利。我朝臣工不納賄,不徇私,不修怨,違者必置重典。凡新服官民人等如蹈此等罪犯,必治以國法不貸。”11即清一入關就保持高度的警惕,向官員們敲響了吏治清明的警鐘。歷經順治朝的整頓到康熙時期更是不遺余力。為整飭吏治,端正官場風氣,康熙帝不惜一切代價激濁揚清、獎廉懲貪、戒奢崇儉。他率先垂范,拓展言路,鼓勵上疏,任賢用能,教吏安民,從而創造出歷史上少有的活躍政治局面。雍正承其后,也把吏治整頓放在首要位置,作為治國安邦的重要舉措。可以說吏治清明乃清朝統治者一貫堅持的為政準則,承襲它也是雍正革新的一個原因。當然最根本的原因還是為了鞏固封建的政治統治,維護滿清王朝的中央集權的統治秩序。二、第三,改革要注重實際效果我們首先來關注一下清初地方行政機構的大致增減情況:“康熙二十五年(1686年)全國設有府163個、直隸州21個、縣1157個,散州223個。而乾隆二十三年(1758年)設有府181個,直隸州57個,散州175個,縣1280個。”13在這個過程中,增加了18個府,36個直隸州,123個縣。雍正年間總共增設的府有27個之多,同時,“僅雍正年間被提升或者新設的直隸州就有70個(直隸州的數量在雍正十一年也達到了頂點,為82個)”14。所以說雍正革新在地方制度領域增設府縣、提升直隸州的措施是非常引人注目的。我們看到他著眼的是對地方府州一級建制的關注,這從一個側面也說明了統治者已經意識到地方建制對穩定統治的重要意義。現將雍正年間府、直隸州的增設情況制成表格的形式以便于考察(見表1)。分析表1可知,雍正年間由散州上升為直隸州的數量達64個之多,其中包括3個由縣直接上升為直隸州的情況,時間主要集中在雍正二年至五年。在總共64個由散州上升為直隸州的例子中,僅雍正二年即占到34例,占上升直隸州總數的53.13%,改革的魄力由此可見一斑,也與當時剛剛開始的雍正革新關系密切。在對地方的改革當中尤其注重具體問題具體分析,由于其經濟發展和行政能力的加強的需要,由縣直接上升為直隸州的情況在有清一代僅雍正朝即出現三例,他們分別是四川省的資縣和福建省的永春、龍巖二縣。另外,新設置的直隸州是甘肅的肅州和廣東省的連州。我們也看到這種政策的延續性,政府發揮了勇于嘗試和探索的精神,并不囿于某一固定的模式。雖然新設置的直隸州(包括雍正十一年改熱河直隸廳為承德直隸州,總計6個)僅占到雍正年間增設總量(69個)的8.69%,但為了經濟發展的可持續性仍然承襲以前的直隸州政策和措施;反過來,它又進一步保證了地方改革的順利進行。由直隸州降為散州的時間多數集中在雍正十二年、十三年,在下降的總共16個(還有一個由府直接降為州的情況)中僅就雍正十二年就7個,占總數的將近一半,而加上雍正十三年的竟然達到13個之多,由此我們也可以看到國家政策的延續性和決策的果斷性。由散州上升為直隸州是為了提高這一地區的行政效能和賦稅增收的能力,成為和府平級的一級行政區劃單位。但是如果這一地區的效能不能很好地發揮出來,那么,這個時候國家就有權果斷地做出決策。我們注意到這種改革充分注重實際效果。地方改革的根本目的是為了增加國家的行政能力和管理經濟的能力。我們通過雍正這一時期的經濟改革也可以發現,雍正年間直隸州在數量上發生了很大的變化,真水康樹先生認為“這種變化賦予了它作為行政機構的新意義”,并且認為“散州升為直隸州比直隸州升為府的變化有更重要的制度改革上的意義”15。對雍正年間的直隸州政策給予了比較中肯的認識。從表2中我們看到,雍正年間總共增設的府有27個。由于大多經過直隸州的考察階段,所以增設時間也比較晚,集中在雍正六年以后。而通過由州———直隸州———府的上升過程的府達17個之多,占總的增設數量(27個)的62.96%,在這個過程當中國家很注重實際效果,綜合考慮了政治功能、經濟職責等方面的因素。而增設也是根據具體問題具體分析,以湖北省為例,“雍正十三年三月(1735年)升夷陵州為宜昌府,并置附郭東湖縣”16。也就是沒有經過直隸州階段的考察,根據具體的情況,為了更好地履行地方行政機構的職責,所以也并不拘泥于某種固定的模式,而是靈活多變地予以升降。雍正時期對地方的建制改革并不是盲目的。換句話說,由直隸州到府的過程,國家同樣看重實際效果,所以并不是所有的直隸州都符合上升為府的規格,國家也進行了合理的篩選和級別上的升降,并沒有一味地追求行政建制的一致性,而是分步驟有區別地加以升降,采取了具體問題具體分析的方法。其中有17個直接上升為府制的,但是還有一部分是因為不符合府制的建制規格而降為散州的,計16個,占到所增設直隸州總數(65)的24.6%。還有就是在符合設立府制的地區如甘肅、山西、陜西、河北等省果斷地設置新的府,總計新設8個府,占到這一時期所增設府的總數(27個)的29.6%。由于是根據具體的實際情況而采取的府制增改,考察的也主要是實際成效,所以還出現了降府為散州的情況,即雍正七年降貴州省的威寧府為散州;還有復升州為府,貴州省之大定州即于雍正七年十月還原府制。最后,我們還注意到對某一府州的增刪改置不是一次就確定了的,而是跟具體的社會背景和國家政策息息相關,隨著政策的更改或者經濟發展而發生改變。例如清代濟寧直隸州的建制沿革就是其中最典型的一例17。另外,通過考察其他省份直隸州設立的情況,如山西、直隸、河南等,發現其建制沿革過程和原因與濟寧直隸州設立情況大致相同。三、清靜處理地方的整頓,成為“康無”的第一大任務。為中國吏治改革奠定了基礎,其也為《光緒含》由于雍正革新對地方的建制主要是一種自上而下的政府行為,對地方的吏治整頓和地方經濟建設、賦稅征收和實現國家財富的增加確實起到一定的積極作用;但是由于封建的統治性質不可能從根本上清除,所以隨著政治經濟的發展和社會的進步,再加上統治者的更換而不能對原有的統治政策很好地貫徹執行而缺乏連貫性,所以也只能理解為是一場封建的最高統治者實行的鞏固統治的一種策略性的政府行為。但是,這種改革所產生的積極的影響也是毋庸置疑的。對地方的徹底整頓,包括其府州建制和吏治方面的整頓關乎整個國家的吏治改革狀況。雍正皇帝即位之初,從整頓吏治入手,主張寬嚴相濟,對吏治進行大刀闊斧的、持續不斷的整頓。他克服各個方面的阻力,在全國上下大規模地開展清查虧空、實行耗羨歸公和養廉銀制度、取締陋規等多項工作。由于他態度決斷,雷厲風行,清朝的財政狀況在短時間內得到明顯改善,官吏