光伏發電企業招投標工程制度探索

我國光伏發電特許招投標工程現狀

目前，我國嚴格意義上的光伏發電特許招投標工程共有14個，分別是：甘肅敦煌10兆瓦光伏并網發電工程、陜西榆林靖邊20兆瓦光伏并網發電工程、青海共和30兆瓦光伏并網發電工程、青海河南20兆瓦光伏并網發電工程、甘肅白銀20兆瓦光伏并網發電工程、甘肅金昌20兆瓦光伏并網發電工程、甘肅武威20兆瓦光伏并網發電工程、內蒙古阿拉善20兆瓦光伏并網發電工程、內蒙古包頭20兆瓦光伏并網發電工程、內蒙古巴彥淖爾20兆瓦光伏并網發電工程、寧夏青銅峽30兆瓦光伏并網發電工程、新疆哈密20兆瓦光伏并網發電工程、新疆吐魯番20兆瓦光伏并網發電工程、新疆和田20兆瓦光伏并網發電工程。其中標價格分別為：1.09元/度、0.8687元/度、0.7288元/度、0.8286元/度、0.8265元/度、0.7803元/度、0.8099元/度、0.8847元/度、0.7978元/度、0.8444元/度、0.9791元/度、0.7388元/度、0.9317元/度、0.9907元/度。中標單位分別是：中廣核集團、國華能源投資有限公司、黃河上游水電開發有限責任公司、黃河上游水電開發有限責任公司、中電國際新能源控股有限公司、華能新能源產業控股有限公司、中電國際新能源控股有限公司、內蒙古國電能源投資有限公司、包頭魯能白云鄂博風電有限責任公司內蒙古國電能源投資有限公司、華能新能源產業控股有限公司、中電投新疆能源有限公司、中電投新疆能源有限公司、中電投新疆能源有限公司。國企平均報價分別是：1.137元/度、0.979元/度、0.986元/度、0.966元/度、0.907元/度、0.960元/度、0.939元/度、0.990元/度、0.985元/度、1.137元/度、0.921元/度、1.018元/度、1.1636元/度。民企平均報價分別為：1.140元/度、1.180元/度、1.090元/度、1.253元/度、0.977元/度、1.510元/度、1.060元/度、1.079元/度、1.040元/度、1.152元/度、1.166元/度、1.180元/度、1.138元/度。通過分析，可以看出目前14個光伏并網發電工程的業主單位均來自于五大國有發電集團，其中中國電力投資集團公司中標了其次批13個工程中的7個，占53.8%。甘肅敦煌10兆瓦光伏并網發電工程中，民營企業上網電價報價平均為1.151元/千瓦時，國企平均報價（1.007元/千瓦時）是前者的0.875倍。同時，2023年特許招投標的13個工程，除了新疆和田20兆瓦工程中民企略低于國企報價外，其余12個工程均是國企顯著低于民企，在甘肅武威20兆瓦工程中。

國企平均報價僅為民企的63.6%。更重要的是中標企業的上網電價均顯著低于當時的單位本錢。地面光伏發電站本錢主要由光伏組件、逆變和輸配電、電站建立安裝、土地等組成，光伏發電工程要確保盈虧平衡，電價水平至少要保持在1.15元/千瓦時。這與實際招標狀況迥異，幾乎全部工程均有一半企業的報價低于1元/千瓦時，而最終中標上網電價只相當于盈虧平衡價格的86.4%~63.4%，被業內和政府主管部門稱為“跳樓價”。

國企低價競標的緣由分析：

1、國企自身產權構造打算的

傳統經濟學認為，利潤最大化是企業的根本目標，在利潤最大化目標的要求下，企業的生產決策必需遵循邊際本錢等于邊際收益的原則。但是，在全部權與經營權相分別的現代企業中，企業目標是一個簡單的體系，利潤最大化往往不是企業經營者的首要目標。全部權與經營權的分別以及由此導致的經營決策過程的簡單性，其本身就有可能使企業偏離利潤最大化選擇。托付一理論認為，現代企業中作為人的經理人員的目標與作為托付人的企業全部者的目標并不完全全都。國有企業的全部權，從理論上說是屬于“全體人民”，但從實際看，全體人民是沒有行為力量的，既缺乏信息，又沒有有效手段，更沒有鼓勵動力去對經營者進展約束，國有企業的實際掌握權把握在政府部門或由政府部門任命的廠長、經理手中。由于國有企業廠長經理享有相當的掌握權收益，企業的生產本錢根本由全體人民擔當，因此廠長經理個人擔當的邊際本錢遠遠小于生產的真實邊際本錢，即廠長經理的權利與責任嚴峻不對稱，導致國有企業經營者們追求的不是“企業經濟效益最大化”，而是更多的是從個人政績的角度考慮。

2.國企來自于光伏發電外的穿插補貼

2023年3月26日國務院國資委公布實施了《中心企業節能減排監視治理暫行方法》，將節能減排目標完成狀況作為央企負責人經營業績考核的重要內容。節能減排指標的完成狀況直接關系到國企“新的火電工程”能否通過審批，進而對國家規定的資產盈利性考核指標產生重要影響。因此，國有發電集團的節能減排考核將鼓勵其實行降低報價來獲得光伏發電工程，加之國有發電集團擁有民企無法獲得的資金實力和穩定收入來源，顯著加大了通過穿插補貼的途徑實施這種鼓勵的可能性。這種來自于光伏發電外的穿插補貼實質是光伏發電本錢的一種下降，進一步擴大了與民營企業之間的競爭優勢，造成了嚴峻的不對稱競爭。

對于同一選址的光伏并網發電工程，根據招投標時點的技術條件和光伏組件價格計算的固定平均本錢、可變平均本錢分別假設為AFC0（q）、AVC0（q），則平均總本錢為AC0（q），其中q為發電量，固定本錢核算時考慮了時機本錢。考慮到光伏發電還存在較高技術效率提升空間，預期平均總本錢為：

國企低價中標的危害

1.對中標工程可能存在的危害

首先是工程質量和安全難以保證。投標報價在很大程度上打算中標后的施工行為，合理的工程造價是施工企業的生命線，當企業中標的工程難以盈利甚至賠本時，他的第一個反響就是如何降低本錢，千方百計挽回損失，這樣無疑會給工程質量埋下隱患。同時，為了降低本錢削減支出，不按規定實行安全防護措施，或安全措施不到位，給施工安全埋下隱患。低于本錢價中標是目前工程質量和安全難以保證的主要緣由之一。其次，低價中標可能影響工程按期完成。中標企業在經濟利益無法保障的前提下，難以調發動工對所承攬工程施工的積極性，加之資金缺乏，工人工資不能支付，人力資源得不到充安排置，材料供給缺乏，導致工程進度上不去，扯皮問題不斷，工程難以按期完成。

2.對民營企業的影響

國有企業低于業內本錢的上網電價不是源于比民營企業高效的生產效率，而是出于經營績效和節能減排的雙重考核，扭曲了市場對資料的有效配置。更重要的是，國有發電集團在光伏發電領域的“跑馬圈地”極大地影響了民營光伏企業的長遠進展。經過近10年來的快速進展，民營企業在光伏產業中獲得了巨大成績，各地涌現出了一大批實力強大的民營企業。然而民營光伏企業主要扎堆于電池生產、組件封裝等資金和技術門檻低、勞動力比擬密集的環節，而且嚴峻依靠國外市場。隨著德國、西班牙等主要國外市場光伏發電補貼退出政策的實施，95%依靠于出口的光伏產業必將受到嚴峻沖擊。具有寬闊進展前景的國內市場明顯是我國光伏民營企業的出路，光伏發電工程就是民營企業進入光伏發電領域，延長自身產業鏈，實施前向一體化戰略，提高競爭力的契機。當前民企與國企之間在本錢上的非對稱性顯著地對民營企業進入光伏并網發電領域形成了擠出效應，一批較早開展相關技術研發并積存了較強的技術實力的中小企業，將會同時被淘汰。這不利于我國民營企業建立、運營光伏發電力量的提升，長期來看必將對我國光伏產業的整體提升造成損害。

對策

從以上的分析可以看出，民營光伏企業與國有發電集團在特許招投標工程上是一種不對稱競爭關系，導致了民營企業在光伏并網發電特許招投標工程中全軍覆沒。因此，為了實現公正競爭，有必要在光伏并網發電工程的特許招投標制度中引入不對稱管制。由于不對稱管制是以扶持和愛護處于弱勢地位的非主導經營者并對處于市場支配地位的主導經營者實施限制為根本特征，所以管制機構在實施不對稱管制時，應找出不對稱關系中不對稱競爭的主要初始條件，然后有針對性地制定詳細的管制規章，這樣才能保證不對稱管制的有效性。其管制措施詳細包括：

（1）設立光伏發電專項資金，補貼中標民營企業。國家可以從電力銷售總額或者財政收入中拿出局部資金成立光伏發電專項基金，用于民營光伏發電工程的電價補貼。

（2）降低競標門檻，提高民營企業參加的積極性。2023年其次批光伏并網發電工程的競標有兩個根本要求：一是每個標需繳納500萬元保證金，抵押時長14個月；二是必需有10％的工程資本金，在后續融資方案中保證有30％的自有資金。這樣的資金門檻對于民營企業是巨大的資金壓力，構成了難以逾越的競標壁壘。因此，政府主管部門應當通過一些制度安排（比方與誠信記錄掛鉤調整保證金額度），切實降低民營企業競標的資金門檻。

（3）要求國有發電集團競標中采納捆綁民營企業的聯合體競標