銅陵區(qū)管制社區(qū)綜合管理體制改革實踐

一、銅官山區(qū)社區(qū)綜合管理體制創(chuàng)新的主要經(jīng)驗在800英里外的安徽河兩岸，有一系列交織的羊皮紙群落，銅處于其中。這是改革開放的肥沃土壤。這個全國綜合配套改革、優(yōu)化資本結構、國有資本運營改革等試點城市,2010年又被列為國家第一個城市社區(qū)綜合管理體制改革試驗區(qū)。其在銅官山區(qū)整體實施的“區(qū)直管社區(qū)”綜合體制改革實踐,成為傳統(tǒng)城市管理體制創(chuàng)新的精彩篇章,為社會所矚目。考察銅陵社區(qū)綜合管理改革實踐,跟蹤其創(chuàng)新的做法,對今天國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化探索具有重要意義。銅陵改革實踐有以下幾個做法值得總結:1.社區(qū)層面整合社區(qū)銅陵改革首先是從銅官山區(qū)級行政區(qū)域整體進行實驗的改革。根據(jù)改革涉及,銅陵根據(jù)銅官山區(qū)區(qū)內(nèi)城市人口分布、社區(qū)功能、交通狀況、地緣環(huán)境以及未來發(fā)展規(guī)劃等情況,將全區(qū)原有的14個街道辦成建制地全部撤銷,將28個社區(qū)工作站重新整合并建為14個新社區(qū)。街道辦撤銷后,實行區(qū)直管社區(qū)制,這樣,原來的一級政府三級管理體制就改變?yōu)橐患壵畠杉壒芾眢w制,原來的區(qū)-街道辦-社區(qū)的城市管理格局就改變?yōu)閰^(qū)-社區(qū)的兩級管理格局,從而減少了城市管理和政府管理的一個層級設置。改革在銅官山區(qū)取得成功之后,向全市推開,2011年7月15日,獅子山區(qū)正式撤銷原有的4個街道辦事處,將原有的10個社區(qū)合并成5個大社區(qū)。由此,銅陵市成為全國第一個全部撤銷街道辦的地級市,實現(xiàn)了市-區(qū)-社區(qū)的現(xiàn)代城市管理體制的再造。在一個市級行政區(qū)劃內(nèi)將城市四級管理體制改革為三級管理層級,這在全國尚屬首創(chuàng),行政層級的減少,降低了行政成本,凝聚了管理資源,為現(xiàn)代城市基層社區(qū)的強化重組奠定了基礎。2.探索建立新體制機制,強化政府行政管理方式為確保改革平穩(wěn)有序,實現(xiàn)最大效益,銅陵按照“老人老辦法、新人新政策”的原則,調(diào)整分流街道辦人員,改革實現(xiàn)了平穩(wěn)過度,安全著陸。與此同時,將科學分解歸屬政府職能和社會事權作為重點,進一步重新劃分政府與社區(qū)的職能職責,將原街道辦事處和社居委、工作站承擔的有關社會服務、區(qū)內(nèi)公共管理事權以及管理考核等職能下放到社區(qū),而將協(xié)護稅、城管執(zhí)法、司法行政、拆遷拆違等行政職能收歸回區(qū)直,從而理順了區(qū)直行政職能和社區(qū)社會事權,促進了政社分開,初步實現(xiàn)了政府的歸政府,社會的歸社會。為克服改革后,傳統(tǒng)體制慣性以及做好職能職責的銜接,銅陵創(chuàng)新性地探索建立了區(qū)直部門與新社區(qū)對接機制、工作議事協(xié)商制度,一方面在社區(qū)推進區(qū)內(nèi)公共服務事項“一廳一站式”受理審批,另一方面加大服務型政府建設,提高服務意識水平,這大大改變了政府行政管理方式,提升了政府形象。簡化辦事程序,讓社區(qū)居民得到了實實在在的方便和好處。3.創(chuàng)新社區(qū)財務管理方式改革的目標不是為了減少層級而減少層級,而是要通過改革,發(fā)揮資源運用效率,更好地服務基層民眾。因此,實現(xiàn)工作重心的下沉、強化社區(qū)功能,必須同步實現(xiàn)資源的聚集和下沉。改革根據(jù)“財隨事走,費隨事轉”的原則,積極探索公共資源和社區(qū)財務資產(chǎn)運用、管理新模式:一是依據(jù)“統(tǒng)一核算、集中管理”要求,建立完善社區(qū)經(jīng)費的預決算制度和財務審計制度;二是凝聚原有的街道辦房屋等資產(chǎn)歸口統(tǒng)一管理,收益和多余的工作用房則全部用于社區(qū)服務;三是合理配置人員,增強社區(qū)隊伍,有效地緩解了社區(qū)資源不足,事務沉疴日重的矛盾。改革后,社區(qū)居民公共活動面積由9400多平方米增加到18000多平方米;社區(qū)管理經(jīng)費由以前的3萬元左右增加到30—50萬元;而社區(qū)工作者也由以前的7-12人增加到22-40人,從而實實在在地強化了社區(qū)力量,突破了事務下沉,資源卻上聚的體制障礙。工作重心和資源配置向社區(qū)凝聚,大大增強了社區(qū)功能發(fā)揮的能量,為社區(qū)治理目標的實現(xiàn)提供了條件。4.豐富基層黨組織生活,創(chuàng)新社會組織體系銅陵改革是在黨委領導下有組織地有序展開的。為加強黨的基層組織,新社區(qū)創(chuàng)新建設形式,一是發(fā)揮區(qū)內(nèi)退休老黨員作用,組成黨員志愿者組織,參與社區(qū)自治;二是對駐區(qū)單位黨員實行雙重管理,豐富了黨的基層組織生活;三是支部建在網(wǎng)格、樓棟、使黨建工作實現(xiàn)了新社區(qū)全域化。為激發(fā)社會活力,銅陵改革創(chuàng)新了社會組織登記制度,大力培育公益性、服務類社會組織。推進社區(qū)居委會直選,實現(xiàn)了居委會綜合事務、民政事務、人口計生、綜治維穩(wěn)信訪、市容衛(wèi)生(文明創(chuàng)建)、社會保障和經(jīng)濟服務等專門委員會自治組織體系和社區(qū)居民議事組織、機制的相互促進,協(xié)商溝通,豐富了社區(qū)居民自治的時代內(nèi)涵,從而使居民自治的積極性得以煥發(fā)。二、建立社區(qū)一體化銅陵改革突破傳統(tǒng)街居制城市基層管理的障礙,克服了城市管理滯后于城市建設和發(fā)展的矛盾,也為城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設明晰了方向。到2013年,銅陵市又按照城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃要求,將銅陵縣納入社區(qū)改革盤子里,積極推進城鄉(xiāng)一體化社區(qū)建設,擴大城鄉(xiāng)居民均等化社區(qū)服務范圍。社區(qū)再造為銅陵和諧城市建設奠定了基礎。應該說,改革三年實踐取得了巨大成效,改革的經(jīng)驗也得到各地的借鑒,安徽蚌埠、滁州等地正在推廣。從社會建設和社會治理看,銅陵改革至少取得了以下成效:1.以人為本,建立社區(qū)生活服務圈改革以服務為導向,極大地滿足了日益多樣化的居民需求。社區(qū)是人民群眾生活的根,是城市居民情感的家園。民生所需就是改革所求,因此銅陵在健全網(wǎng)格化、精細化、責任化管理制度和機制基礎上,不是見物不見人,而是以人為本,加速推進社區(qū)服務便民化、均等化、細密化、人性化,推進一站式服務、代理服務、面對面服務全覆蓋;“2881890”家政服務平臺的開通,打造了“315”社區(qū)生活服務圈,使,貼近、貼身、貼心的服務理念深入人心;改革以來,社區(qū)開展了20多類170多項服務項目,社區(qū)年均為市民解決服務訴求事項達到1.5萬多件/次;特殊群體、空巢獨居老人每天都能享受到1小時的義務服務;居民看病就醫(yī)、文化娛樂、社會治安、就業(yè)社保等需求進一步得到滿足。2.對社區(qū)工作者的培養(yǎng)提升隨著經(jīng)濟社會轉型的加速,社會管理與服務的任務日重,社區(qū)工作隊伍對專業(yè)化人才的需求越來迫切,銅陵改革積極推進社區(qū)工作者隊伍專業(yè)化、職業(yè)化,采取多種舉措,優(yōu)化社區(qū)工作者人才結構。改革前,銅官山區(qū)街道辦及其所轄社區(qū)、居委會共有工作者569人,改革后經(jīng)過優(yōu)化組合,精簡了13.5%,但人數(shù)雖然減少了,直接為居民服務的人才卻增加了,社區(qū)工作者素質(zhì)得到了提升,服務意識、責任意識進一步增強。據(jù)統(tǒng)計,改革后,銅陵社區(qū)工作者中大專以上文化程度的人才占比53.8%、比改革前提升了12.9%;從區(qū)直部門抽調(diào)優(yōu)秀人才充實基層的做法,更為穩(wěn)定和優(yōu)化社區(qū)工作隊伍起到了示范。3.不斷完善社區(qū)自治體制機制銅陵市在社區(qū)體制改革中,充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用,積極推進群眾性自治組織建設,完善居民自治制度,采取了一系列措施。在法律框架下,創(chuàng)新居委會組織體系,探索建立社區(qū)居民代表大會制度、居民公約制度、居民和黨員代表議事制度、議事協(xié)商委員會議事規(guī)則等制度,不斷完善社區(qū)民主自治體制機制;擴大社區(qū)居民民主議事協(xié)商領域和民主監(jiān)督范圍,問需于民,完善民主聽證制度機制,在關系到民生和社區(qū)治理的問題上,積極聽取居民意見,暢通民意訴求渠道,將以前的“為民做主”轉變?yōu)椤白屆褡鲋鳌?這些在細微中轉變的治理機制和活動,很好地教育了社區(qū)民眾,訓練了居民自治力。4.局、協(xié)各方職責堅持黨的領導,是社會管理的重要原則。銅陵改革后,在社區(qū)成立黨工委,黨工委直接隸屬于區(qū)委管理,主要承擔社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責。因此,改革不但沒有削弱黨的基層領導,而且鞏固了政權,社區(qū)黨建聯(lián)席會議制、社區(qū)黨員服務中心、網(wǎng)格支部,樓棟小組,充分發(fā)揮了作用,通過社區(qū)黨組織建設的創(chuàng)新,密切了黨群聯(lián)系,鞏固了黨的執(zhí)政基礎。基礎不牢,地動山搖,社區(qū)政權的鞏固,為維護社會穩(wěn)定,實現(xiàn)黨的城市建設主張,夯實了政治基石,也為實現(xiàn)黨的為人民服務的宗旨,提供了政治保障。5.在社區(qū)治理中進行群眾動員社區(qū)治理,要在協(xié)同;協(xié)同之魂,系于寬容。因此,尊重社會各個主體的積極性、創(chuàng)造性,增強日常溝通,建立協(xié)調(diào)機制就顯得極為重要。銅陵改革在這方面進行了大膽嘗試。一是在黨工委領導下,充分給予社區(qū)各個主體意見表達空間,讓群眾的訴求及時得到上達;二是實施政府購買服務,讓各個社會組織積極參與社區(qū)治理;三是建立代表工作室,讓兩會代表常態(tài)化地與居民面對面交流,及時化解矛盾;四是推進共駐共建,讓駐區(qū)單位積極投身社區(qū)治理;從而形成了黨工委-社區(qū)-居委會-網(wǎng)格-樓棟-駐區(qū)單位-社會組織-群眾議事機構-居民-代表協(xié)同治理機制,豐富了協(xié)同治理的內(nèi)涵。三、城市社會管理的突出問題追蹤銅陵城市社區(qū)改革軌跡,我們發(fā)現(xiàn),改革緣起于轉型社會的多樣需求和傳統(tǒng)街居制管理體制不相適應的矛盾,因此,切中了時代發(fā)展的大勢,抓住了城市社會管理的突出問題;撤銷街道辦,減少管理層級,把城市社會管理的落腳點放在基層,以問題為導向,以民生服務為牽引,強化社區(qū)功能,探索把社會矛盾化解在社區(qū)的新路,蘊含了豐富的信息,具有很強的現(xiàn)實意義。1.居民群眾社區(qū)化傳統(tǒng)城市街居制,具有中國的國情,自建立以來,在城市社會管理上發(fā)揮了重要作用,但隨著城市經(jīng)濟社會的發(fā)展,社會分層和社會流動在加速,社會矛盾也在累積,越來越多的轉移人口、困難群眾、特殊群體沉積到城市社區(qū),這對傳統(tǒng)“單位制”為基礎的城市基層社會管理提出了新考驗。越來越多的社會管理和公共服務事項沉降到社區(qū),不同居民群體多元需求也集中在社區(qū),社區(qū)不僅是轉型城市社會居民的生活場,也是社會矛盾和輿情民意累積的基層。街居制已難以適應新型基層社會管理的要求,銅陵改革在全國率先走出街居制體制困境,對全國各個城市正在進行的社區(qū)管理體制改革提供了經(jīng)驗,是城市管理走出街居制體制困境的成功個案,具有普遍的參鑒價值。2.為了擺脫政府與社會之間的矛盾和沖突，提出了一項新嘗試3.以居民自治為中心,探索城市基層社會多元協(xié)同治理的路徑十七大以來,中央確立了社會管理的基本指導方針是“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”;十八大報告明確要求必須“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”;十八屆三中全會《決議》又明確提出,全面深化改革的總任務是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是中國現(xiàn)代化的內(nèi)生邏輯,也是社會建設和社會治理創(chuàng)新的總方向。城市社會治理是國家治理體系的一個部分,其現(xiàn)代化的趨勢為管理實踐提供了巨大的創(chuàng)新空間,銅陵改革走出了一條擴大居民自治,釋放社會主體活力,推進多元協(xié)同治理,建立民主參與的矛盾調(diào)處新機制的坦途。其創(chuàng)設的社區(qū)事務民主聽證制度、居民議事機制、代表溝通機制、社會組織購買社區(qū)服務、不同組織協(xié)商管理等制度機制極大地豐富了城市治理的內(nèi)涵,為轉型國家的城市基層治理和民主化決策注釋了多元協(xié)同的新內(nèi)涵。銅陵社區(qū)管理體制改革一個鮮亮的地方在于,探索了城市基層管理政社分開的新路