世界經濟治理的世界意義如何被理解的

人們對“全球治理”有許多誤解，甚至認為存在著意想不到的幻覺。事實上，世界上存在著“世界政府”或“世界政府”（全球的“中央”權威），它實際上是在負責世界事務時組織的。如若存在這樣的理解,則這只是關于世界秩序的設想,并只存在于思想史中。在實踐上,這樣的構想從來沒有真正實現過,也難以實現。但是,從二戰結束至今六十多年中的世界經濟,不同于歷史上的世界經濟,是受到管理的。誰在管理世界經濟?不是“世界政府”,而是各國政府,尤其是占據了國際體系權力高地的大國政府。所以,我們理論和實踐上的全球經濟治理,指的還是國家對世界經濟的調控。這里的國家,指的是單獨某個國家,也指的是若干個國家的聯合。國家單個或者集體到底如何管理世界經濟?過去六十多年的歷史經驗表明,國家和國家的聯合是通過一系列的國際制度和國際規則來調控、治理世界經濟的。這些國際制度和國際規則,一般被分成三類:第一類是正式的、全球多邊的國際規則和制度性的安排,它們試圖使世界經濟建立在規則的基礎上,使參加這些規則的國家都按照規則辦事、受到規則的約束。例如1947年于古巴哈瓦那簽訂的關貿總協定(GATT)和冷戰結束后取代關貿總協定的世貿組織(WTO)即為此類。第二類是非正式的、只有數個國家參與的國家集團機制,參與國通過一定的機制和安排,磋商和協調它們之間的經濟政策。20世紀70年代誕生的“七國集團”(G7)就是這樣的機制。第三類是地區性的經濟治理,即在某個地區(指世界性地區或者世界性地區的次地區),鄰國之間實現經濟整合和貿易和投資政策的和諧化與自由化。由此可以得出本文的中心問題是:我們到底能從過去的國家為主的全球經濟治理中汲取什么樣的教訓?一、全球經濟治理的歷史與現狀有一種文章是在“汲取教訓、總結經驗”。雖然這類文章很重要,但是把握歷史、對歷史進行正確的或者相對正確的解讀并非易事。冷戰結束以來的經濟全球化過程,使世界經濟成為歷史上最為復雜、最為龐大、最為相互依存的世界經濟。只是在一定程度上,世界經濟是受到國家政府治理的。其中一些關鍵因素需要充分注意:(1)美國在全球經濟治理中的中心性。從二戰結束到1971年,美國在全球經濟治理(其實只是在“自由世界”代表的半個地球)中具有中心性。但是,這個中心性一樣有著興衰的過程?！叭A盛頓共識”是美國在全球治理中的中心性的反映,但“華盛頓共識”也走過了一個沉浮的過程;(2)“發展中國家”——二戰后“新獨立”國家開始陸續的要求建立國際經濟新秩序,在20世紀70年代曾一度達到一個高潮,冷戰結束后,這一要求暫時處在“低谷”。進入21世紀,發展中國家再次要求重建國際經濟秩序;(3)“冷戰”(意味著世界經濟分裂而非世界經濟一體化)、“冷戰的終結”(意味著世界經濟有可能重新一體化)和“后冷戰”(意味著世界經濟重新一體化)三個相互聯系的過程,影響了世界經濟治理;(4)20世紀90年代后,一些獨特的大國,如中國、俄羅斯、印度等開始加入并影響全球化進程,這成為西方(尤其是西方市場)眼里的“新興經濟”。這些新興經濟在外交上也開始進行協調,甚至合作,西方把這種現象解讀為是對原來的美國和西方在全球經濟治理中地位的挑戰;(5)由于自由化、市場化、金融化和放松管制,真正主導世界經濟的并非單個國家,而是以西方和一些非西方國家為基地的跨國公司。為了總結全球經濟治理的經驗教訓,首先,我們需要對當前的世界政治和世界經濟做個簡要的判斷:第一,這是一個高度復雜相互依賴的世界,世界存在的問題不僅是傳統的“國際問題”,而且也是超越國際問題的“全球問題”(全球范圍內的共同問題)。第二,盡管美國的權力超一流,但還并存著一系列的其它權力上的世界大國(不管是“舊的”還是“新興”的),這是一個既非一廂情愿的“單極”——某個大國全面主導的世界,也非國際關系史上大體存在過的或國際關系理論抽象出來的經典意義上的“多極”——世界存在著勢均力敵的幾個“大國”,它們組成了幾個世界力量中心。其次,我們要充分意識到重大的歷史相似性和差異性。當我們處在21世紀第二個10年開始之際,剛經歷了全球金融大危機的世界局勢,這是類似于20世紀30年代經濟大危機后的情況。這并非聳人聽聞,而是一個嚴峻的現實。在某種意義上,“歷史總是驚人相似”的規律再次被印證。在世界經濟的中心地帶爆發嚴重的金融和經濟危機之后,世界經濟各個主體之間的利益和政策開始出現越來越多的大分歧。一些國家,尤其是在國際體系中的強勢國家,試圖通過“外部”渠道或者進一步轉嫁危機、或者尋求“外部”的幫助克服國內危機作為解決方案。結果,如同20世紀30年代,互相指責、推諉責任、單邊措施、以鄰為壑、損人利己(零和博弈)、保護主義等事態在世界經濟中一再出現。但另一方面,歷史又是不同的,今天的世界與昨天的世界畢竟不同。全球經濟相互依賴的深廣度是歷史上任何一個時期,包括第二次世界大戰前國際相互依賴的那種態勢都無法相比的。不僅如此,從第二次世界大戰結束以來,汲取了30年代大危機及其慘烈的國內和國際政治的教訓,世界建立和形成了全球經濟治理體系。作為復合體系,盡管不完善,卻是“規則基礎上的治理”,這對過去世界經濟的繁榮功不可沒,也是確保世界經濟避免歷史悲劇重演的制度保障。大危機之后是大沖突,大沖突之后則是大治理。按照這個規律,在21世紀初,大危機后,難道注定要經歷新的大沖突?而大沖突之后才能再次實現大治理?我們現在要竭力避免大沖突的出現。規則為基礎的治理——從規則為基礎的貨幣政策到規則為基礎的貿易政策,能否通過改革和創新,進而避免世界大沖突,實現新的大治理?第三,回顧近代歷史,自世界經濟形成以來,只有過去的這六十多年,尤其是冷戰結束后的二十年存在著真正意義上的全球經濟治理。為什么?不得不指出的是,美國,這個世界上的特殊國家,在世界經濟中占據著特殊地位,發揮了特殊作用:即美國的領導作用。從國際貨幣制度(布雷頓森林體系)到國際貿易制度,從G7到G8的非正式的世界經濟主要經濟體之間的政策協調,美國都發揮了組織者和領導者的中心作用。國際社會對美國塑造了全球經濟治理并無爭議。但問題是,美國不是總是發揮這種正面作用的。作為世界強國,美國之所以領導構建國際制度,是為了“鎖定其它國家(較弱國家)進入一個未來可預測的政策方向”,即可以“約束”和“限制”其它國家。當然,美國同時也受到這些規則的某種程度的約束。一旦美國的勢力相對衰落,美國對組織和領導國際經濟制度的動力也就下降,以規則為基礎的世界經濟治理就出現問題。20世紀70年代,在西歐和日本經濟復蘇和重新崛起的情況下,美國就不再支持布雷頓森林體系關于其它貨幣“釘住”美元的標準,而是讓其轉化為國際浮動匯率制度。今天,在金融危機的打擊下,盡管在政治和外交上,奧巴馬政府說美國將再次回到國際合作和多邊主義,但在經濟上,美國沒有也難以重新發揮全球經濟治理的領導作用,相反美國采取諸如“量化寬松等明顯與其它經濟體(如出口大國和新興經濟)”的政策相互沖突的“非常規”的貨幣政策,形成了美國與其它國家之間的宏觀經濟政策沖突。第四,原來的世界經濟沖突主要發生在現在包括日本在內的“西方”內部。在中國、印度、巴西、墨西哥、印度尼西亞、南非等“新興經濟”崛起前,確實如此。但伴隨著“新興經濟”的崛起,世界經濟沖突不僅仍然存在于西方經濟內部,而且新發生在西方經濟和非西方經濟之間。經過了“冷戰后”的猶豫和整合,由于內在的對中國經濟和政治崛起的“焦慮”,俄羅斯終于與西方實現某種程度的大交易,逐漸加入“大西方”,以尋求俄羅斯在動蕩世界的戰略穩定。第五,美國仍然是人們在討論全球經濟治理時的主要關切對象之一,但對西方以及其它“新興經濟”來說,中國歷史性地成為全球經濟治理中新的焦點議題。這反映了世界發生的深刻改變。不管中國是否決定繼續“韜光養晦”,這都是客觀存在的巨大現實挑戰。美國奧巴馬政府的第一任經濟委員會主任薩默斯指出,“我們時代的核心議題是中國”。第六,國家之間出現重大分化。在參與全球經濟治理的國家中,除了相對而言的“強國”和“弱國”、西方國家和非西方國家、發達國家(北方國家)和發展中國家(南方國家)、“中心國家”和“外圍國家”等的傳統區別外,還出現了“(貿易)盈余國家”和“赤字國家”、“儲備貨幣發行國家”(如美國)和“非儲備貨幣國家”(如中國),以及不同經濟增長速度(不同經濟復蘇的程度)的國家、奉行緊縮開支的國家和奉行財政赤字的國家等區別。第七,市場力量,具體說是國際商界,在全球經濟治理中的作用更加突出。從20世紀70年代到現在的30多年里,全球經濟權威從國家轉移到市場,政府以“國家(利益)的理由”拱手把權力交給跨國公司。即使是美國也不能控制跨國公司的巨大力量,反而,世界上最強有力的政府發現自己已受到跨國公司的限制。在2008年金融危機以前,歷屆美國政府熱烈追求的、發達資本主義世界的其他政府在“新自由主義”日程下支持的是全球主義。全球主義尋求在全球范圍擴散特定的政治、經濟、安全和社會互動的形式,特別是以努力推廣市場經濟、促進新自由經濟戰略的里根—撒切爾主義相應政策為標志。無論是地區性的領導人峰會,還是全球性的領導人峰會,公司和商業的力量都如影隨形。這一點在聯合國峰會、歐盟峰會、歐亞峰會、亞太峰會、G20峰會中看得特別清楚。代表全球商業利益的民間達沃斯“世界經濟論壇”(WEF)甚至可以組織起比聯合國大會或者聯合國安理會規模更大、更具吸引力的世界領導人會議,討論當今世界的緊迫問題。“世界經濟論壇”在冷戰結束后的二十多年更加成功地運作,不斷“全球化”,其目前的主要全球商業合作伙伴是一些新興經濟的政府,尤其是中國、巴西、印度、東盟國家等。在金融危機之后,公司在全球經濟治理中的作用可能發生一些改變,主要是一些國家不再奉行全球主義的“親市場”政策,轉而更加傾向經濟民族主義,重新強調國家的作用。盡管如此,公司在世界經濟治理中的關鍵角色仍不會發生太大的改變。政府和政府間國際組織不得不重視公司的角色。二、全球經濟治理的歷史地位第一,國際體系權力結構的變化深刻影響和決定全球經濟治理的形式和內容。在過去60多年里,美國在國際體系的權力結構中兩次處于絕對霸權地位:一次是第二次世界大戰剛結束時,這個權勢地位持續到20世紀70年代初。另一次是冷戰結束后,這個再次登峰造極的地位持續到21世紀第一個10年前期。冷戰結束后不久,美國支持GATT演變為WTO,同時,為使中國等國家進入WTO,美國不遺余力,再次體現了美國組織和領導全球經濟治理的意愿和能力。20世紀70年代時,美國政策制定者認為,世界出現了多極化局面?；粮裉岢觥岸鄻O均衡論”。在這個認識下,美國對二戰后構造的全球經濟治理體系做了一些重要修改,例如放棄布雷頓森林體系的固定匯率制,通過美元紙幣、自由資本主義、軍事優勢來維護西方主導的世界經濟。21世紀初,當美國“唯一超級大國”地位遭遇內外困境后,是否也將采取新的全球經濟治理政策?霸權國家美國不是先知先覺,而是后知后覺,各種跡象表明,美國正在為自己在既非單極霸權又非多極的新世界經濟結構中做戰略準備。這方面,已經有一些例證。路透社一專欄撰稿人寫道:“美國央行行長伯南克(BenBernanke)那篇有關重新平衡全球經濟的演說,就是美國拱手讓出金融及經濟的絕對領導地位、并承認情勢轉向群雄并立的轉折點。某種程度而言,伯南克的演說純粹是一篇描述明顯事實且論證充足審慎的聲明。伯南克坦承美國再也無法支配其他國家的經濟及金融條件。他請求盈余國家應該讓本幣匯率升值,以減輕赤字國家的調節壓力,這等于承認美國的決策高層再也無法為了國內因素考量而片面決定政策,從而迫使其他國家被動接受。遭到金融危機、結構性貿易赤字、及高失業等問題而削弱實力后,美國終于后知后覺地發現多邊主義的好處——至少是國際合作的好處?！八麑γ绹嬖跀狄园偃f計失業人口,或多年未充分就業的情況’提出警告,并提醒‘若發達經濟體復蘇不夠,兩種速度的復蘇很可能變成全體低速增長的局面’。伯南克希望國際決策者(至少非正式地)同意一套新的‘游戲規則’,就像眾所周知的金本位制度背后的原則。這些規則可能讓盈余國家和赤字國家分擔調整的重任,并允許進行19世紀30年代美聯儲未允許的國際調整。當時美國是盈余國家,拒絕非沖銷式的黃金進口推高貨幣供給?！钡诙?全球經濟治理的關鍵是參與其中的大國和它們之間的關系,其根本好處在于可以預防和緩解大國(尤其是超級大國和其它大國)之間的嚴重經濟政策沖突。對于參加全球經濟治理的國家來說,所謂“治理”,其含義就是“沖突管理”。“多邊主義的一項最大好處:它的確可用來處理超級大國之間的沖突。美國現任財長蓋特納(TimothyGeithner)給出了一項富有想象力的替代方案,來化解無休止的匯率摩擦。中國最高領導人應該抓住美國提供給他的這一走出困局的機會?！逼鋵?這一點具有普適性。值得注意的一個重點是,二戰結束后,在西方體系內部,經濟政策之間的沖突導致美國與西歐、日本的矛盾加劇。正是多邊主義在解決這些矛盾上發揮了關鍵作用。目前,“既成大國”與“新興大國”之間存在激烈沖突,甚至存在著新的“經濟冷戰”的可能與前景,全球經濟治理是否是緩解和解決新的經濟冷戰的方式?人們拭目以待。第三,全球經濟治理的重要性毋庸置疑,但是,全球經濟治理仍有其限度(局限性),只有適度的全球經濟治理才是有效的。不顧現實的全球經濟治理,注定是浪費資源。這樣的全球經濟治理,則是完全有可能陷入僵局的。我們不用質疑全球經濟治理的重要性,誰也不能否認在一個相互依存的但仍然是國家之間的體系下對能夠提供最低限度的共同秩序的國際制度安排的需要。我們要質疑的是為什么以國際經濟制度為代表的全球經濟治理常常發生大的問題,甚至出現僵局和危機?為什么它們不能更好地適應世界經濟的變化?全球治理的局限性可能是由于眾所周知的“集體行動問題”,但是,這樣回答問題太過籠統,因為這個“集體”,里面包括了權力、規模、大小、政治制度和文化(哲學和生活方式)不同的國家行為體,以及影響極其重大的公司等商業行為體。集體行動,即使真的是“集體”的,也注定是難以協調的。權力越大的國家,不管其政治制度如何,越是享受著更大的國內政策空間,受到的外部壓力相對小,或者對外部壓力的在乎程度很低(美國就經常不在乎別國的批評和壓力)。越是自行其事,或者奉行單邊主義(例如更多保護主義),用國家主權(自主性)、國內政治和國內法抵制國際規則,其它國家在忍無可忍的情況下,多數也會效法,結果,就導致了缺少全球治理的惡性循環。對于政治經濟學中的現實主義者來說,應該承認和意識到全球經濟治理的局限性,尋求、追求適度的、可獲得的全球經濟治理,而不是理想主義地期待和相信全球經濟治理。哈佛大學政治經濟學教授DaniRodrik認為:“當今世界的許多經濟問題,源自于各國不愿意承認國內政策目標最終會比全球責任更重要,不論我們如何假裝它們可以被歸入國際承諾內。舉例來說,世貿組織中的烏拉圭回合被廣泛認為取得了空前成功,因為它將補貼和多種發展中國家采用的產業政策納入嚴格的國際限制中。然而,世貿組織的限制,只是導致各國政府采取不同的方法來達到同樣的目的罷了。中國的例子便顯示了這些限制的愚昧。中國在2001年成為世貿成員,因此不能再依靠赤裸裸的關稅和補貼。于是,它采取了低估本國貨幣的方式來刺激產業。中國的經常項目盈余因此連年大漲,造成全球宏觀經濟失衡,并因此導致美中經貿關系緊張。如果不對中國(和其他發展中國家)所使用的產業政策加上那么多限制,世界經濟也不至于落得今日這步田地。將來,如果世界各國要求中國接受更多的多邊貿易平衡監督,就必須給它某種形式的交換——比如免受世貿組織補貼規則的限制。同樣的,當新興市場向金融全球化開放時,它們認為資本流入有利于經濟發展,也以為適當的宏觀經濟政策和審慎的監管(再加上國際金融機構的支持),可以幫助它們應付任何負面影響。但事實證明,金融市場只能共富貴,不能共患難——當新興市場最需要它的時候,它卻消失得無影無蹤了。金融市場的變幻無常,讓發展中國家不得不采取昂貴的措施來保護自己的經濟。更糟糕的是,它們被迫采取的策略——比如貨幣干預和囤積外匯儲備——將金融不穩定轉到其他國家。如果當初在開放本國金融市場時更小心謹慎,則這些是可以避免的?！彼M一步指出,“支持強化全球治理的人們警告說,如果沒有更加嚴格的國際經濟規則,自由放任的經濟只會讓所有國家都受害。但將世界經濟想象成類似全球氣候——即控制和穩定問題最終有賴于全球同心協力而不是狹隘的利益——本身就是錯誤的。經濟學家鼓吹開放貿易的好處,是因為開放貿易能讓我們受益——不是因為它能讓別人受益。將國內經濟對全球市場開放——與控制國內碳排放不同——是能夠帶來好處的。由于只追求本國利益的國家組成的世界經濟可能不會高度全球化,但總的來說經濟還是開放的。誠然,在全球經濟存在明顯的跨國溢出效應的領域,我們是需要一些規則。但國家特權和國際規則之間的平衡必須認識到政治現實。如果我們過于偏向全球治理,結果只能是一堆徒為人們嘲笑的無用規則。”因此,如何找到國內經濟自主性(國內經濟治理)和全球經濟治理之間的平衡點,是許多國家面對的最重大的政策選擇難題。第四,非正式的國家之間政策協調與正式的國際經濟機制之間的關系。這個關系處理好的話,兩種機制相互促進;處理不好,則是前者損害后者。從20世紀七十年來以來,國際經濟會議重新回到全球經濟治理的中心位置。不過,諸如G7/G8和G20仍然是非正式的、“小圈子(集團性)的治理”。它們與正式的、普遍參加的國際制度,如IMF和WTO到底是一種什么樣的關系?我們看到,G8或者G20進程總是要對諸如WTO貿易回合(多哈回合談判)和IMF改革“發號施令”;我們還看到,沒有參加這些小圈子的國家,不管是北方國家還是南方國家,都對G8或者G20有不少批評,即認為G8、G20仍然缺少國際合法性。挪威外交部長就激烈批評G20損害了普遍性、包容性的國際制度,如聯合國的合法性。許多世界小國、窮國,也同樣抱怨。小圈子的治理遭受批判,國際金融制度(IFIs)更是問題不少。IMF在回應“亞洲金融危機”等金融危機時做的不好,包括亞洲在內的許多成員國對IMF缺少信任,不愿意借助IMF之力對付金融危機。歐元區國家債務危機的歐洲解決方案與國際貨幣基金組織的解決方案存在著沖突;20世紀90年代末,日本一度試圖繞開國際貨幣基金組織建立“亞洲貨幣基金”解決東亞一些國家的金融危機。考慮到這些,G20進程呼吁IMF的進一步改革,但是,G20和IMF之間的關系不是容易改變的。第五,對全球問題的全球治理是一個各國之間分擔治理成本和責任的問題。本文把全球治理的對象分為兩部分,一部分是國際問題,只要國家仍然是世界的基本單元,就存在國際問題,對國際問題的全球治理,即在全球范圍內,由相關的國家參加的國際制度解決這些問題;另一部分是全球問題,即全球范圍的共同問題,這些問題最為典型的就是環境和氣候問題。把全球治理的對象區分這兩類問題,有著重要的意義。就全球經濟治理而言,目前的全球問題主要包括:(1)全球穩定,尤其是經濟穩定。威脅全球經濟穩定的因素很多。如各國及其地方政府長期負債運行,形成天文數字的主權債務和債務危機等。(2)環境和氣候問題。環境問題的惡化到了新的臨界點的標志是地球宏觀和微觀生態系統的大危機,即氣候變化。氣候變化是真實的,并非聳人聽聞的“假命題”。這個問題不是傳統的國際問題。但非常遺憾,目前解決這一問題的手段仍然是國際的,即聯合國主持下的多邊氣候談判(UNFCCC),試圖制定一項對各國有約束力的全球氣候條約。這個條約一旦形成,將影響目前世界經濟的增長方式。為此,一些主要依靠經濟增長的國家及其利益集團,對此堅決抵制。(3)發展的危機和發展不平衡。這個問題也是全球問題。從第二次世界大戰結束,西方的現代化、現代性就成為非西方的目標——模仿對象,認為西方是“發達的”,非西方是“欠發達的”和“發展中的”,西方的今天就是非西方的明天,非西方也要走上西方的道路(包括生活方式)。第六,全球經濟治理的改革和創新。全球經濟治理目前處于兩個同時進行、密切相關的進程中。這兩個進程分別是改革和創新。改革和創新代表著兩種不同的全球治理思路。這里的核心問題是,世界經濟中的危機和挑戰能否通過改革現有國際經濟制度和確立新的國際經濟規則得到治理?目前,已有的國際制度和國際規則繼續處在一個“改革”時期。改革的一個含義是擴大,即把原來只是西方國家參加的全球經濟治理變成更多國家參加的全球治理,也就是讓全球治理更加名副其實——增加現有全球治理的代表性、有效性和合法性(正當性)。但是,僅有改革是不夠的,因為改革不過是對原有結構的修補,不能從根本上變動結構,國際經濟組織中權力結構的重構不會從根本上對霸權傷筋動骨。所以,許多人對改革不抱希望。在對改革否定的情況下,出現了建立新的國際制度和國際規則的動向。全球治理的制度創新,目前已經有了一些做法,例如,不斷擴大和深入的多邊峰會(集團化)外交進程,以及為落實全球經濟治理而建立的全球行動網絡。在某種意義上,G20介于舊制度的改革和新制度的創設之間,既是對現有國際經濟制度的改革,