PAGEPAGE1經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院學(xué)術(shù)講座講座題目：地票的秘密主講人：彭美玉主講人簡(jiǎn)介：彭美玉，男，65年生，江西安福人，博士，成都市房地產(chǎn)發(fā)展研究中心主任，主要從事農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)和房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)與管理的研究。講座時(shí)間：2011年6月9日下午地點(diǎn)：信息樓0228教室講座內(nèi)容摘要：本文分析了地票的概念，考察了成都、重慶地票制度設(shè)計(jì)，比較二者的特點(diǎn)，探討了地票的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解釋，揭示了地票的謎底在于土地發(fā)展權(quán)。關(guān)鍵詞：地票建設(shè)用地指標(biāo)土地發(fā)展權(quán)地租一、前言改革開放三十年，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，人民生活水平不斷提高，但地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡現(xiàn)象依然嚴(yán)重。如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，是進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)改革面臨的重大問題。為此，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)重慶、成都為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套實(shí)驗(yàn)區(qū)，希望為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展走出一條示范之路。重慶、成都作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)，大膽改革、先行先試、不斷探索，為破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)尋找可資借鑒之路。成都、重慶都是大城市帶大農(nóng)村的行政區(qū)域，城市發(fā)展快，現(xiàn)代化程度高，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，較為落后，尤其是邊遠(yuǎn)山區(qū)，差距較大，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯。重慶、成都在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，總結(jié)過去農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和新農(nóng)村建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本地實(shí)際，共同尋找到解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)的突破口，即建立和完善農(nóng)村土地交易制度，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，推進(jìn)農(nóng)村土地集約節(jié)約利用，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展。所謂完善農(nóng)村土地交易制度，即允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行實(shí)物交易；允許建設(shè)用地指標(biāo)交易，俗稱地票。二、地票的概念地票，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。特指農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，可用于建設(shè)的用地指標(biāo)。一般通過實(shí)施農(nóng)村綜合整治項(xiàng)目，整理廢棄農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，扣除農(nóng)民集中居住區(qū)占地，預(yù)留給農(nóng)民集體的發(fā)展用地，經(jīng)驗(yàn)收合格節(jié)余的建設(shè)用地面積，為建設(shè)用地指標(biāo)。其中，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的基本涵義是：在符合土地利用總體規(guī)劃、土地整理專項(xiàng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的前提下，按照土地利用集約節(jié)約要求，有組織依法有序進(jìn)行，堅(jiān)持建設(shè)用地總量不增加、耕地總量不減少、質(zhì)量不降低、充分尊重農(nóng)民意愿的原則，通過實(shí)施土地綜合整理，將原有零星分散的集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，原集體建設(shè)用地面積扣除新建農(nóng)民集中居住區(qū)用地面積后，節(jié)約的集體建設(shè)用地按照“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的方式集中用于城鎮(zhèn)建設(shè)的行為。這是國(guó)土資源部對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)的理解和做法。成都按照審批權(quán)限的不同，把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為分“掛鉤項(xiàng)目”和“拆院并院項(xiàng)目”。由國(guó)土資源部、四川省國(guó)土資源廳批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村集體建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目稱為“掛鉤項(xiàng)目”；由成都市人民政府批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤項(xiàng)目稱為“拆院并院項(xiàng)目”。掛鉤項(xiàng)目或拆院并院項(xiàng)目由拆舊區(qū)和建新區(qū)（包括農(nóng)民集中居住區(qū)和城鎮(zhèn)建新區(qū)）兩個(gè)部分構(gòu)成。其中，城鎮(zhèn)建新區(qū)稱為落地區(qū)。按照四川省國(guó)土資源廳的要求，掛鉤項(xiàng)目的拆舊區(qū)與建新區(qū)必須一一對(duì)應(yīng)，落地區(qū)只能調(diào)整一次，實(shí)行嚴(yán)格的掛鉤。成都市考慮到地票交易的需要，對(duì)落地區(qū)進(jìn)行了虛擬化，只要進(jìn)行拆舊區(qū)復(fù)墾和新建農(nóng)民集中居住區(qū)驗(yàn)收合格，節(jié)約的集體建設(shè)用地可跨區(qū)域、跨時(shí)交易。重慶在獲準(zhǔn)進(jìn)行地票試點(diǎn)后，對(duì)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的理解和產(chǎn)生指標(biāo)的程序及交易運(yùn)作上并沒有嚴(yán)格按照國(guó)土資源部“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)規(guī)定進(jìn)行，只要進(jìn)行了拆舊區(qū)復(fù)墾，驗(yàn)收合格，即可核發(fā)地票憑證。為此，重慶對(duì)指標(biāo)產(chǎn)生和復(fù)墾條件做出了詳細(xì)的規(guī)定，這是地票產(chǎn)生的最低條件。三、地票交易“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”既是解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的需要，又保證耕地不減少、農(nóng)村土地達(dá)到集約化使用，農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)改變農(nóng)民居住條件和農(nóng)村面貌，基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套得到改善，新農(nóng)村建設(shè)得以推進(jìn)。所以，它既是現(xiàn)實(shí)需要，也是管理制度的創(chuàng)新。嚴(yán)格意義上的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”拆舊區(qū)與落地區(qū)是匹配的，指標(biāo)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)落地，需要國(guó)土行政主管部門的審批，按總量控制方式運(yùn)作，避免政策一放開就亂的現(xiàn)象發(fā)生。這種制度設(shè)計(jì)只解決了城鎮(zhèn)用地緊張與耕地保護(hù)之間平衡的問題，它是公共行政資源的配置，而沒有實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)優(yōu)化配置。地票正是在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的基礎(chǔ)上，對(duì)指標(biāo)出口的一個(gè)放開，以市場(chǎng)方式優(yōu)化配置資源，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)真正的價(jià)值。它的一個(gè)主要特點(diǎn)是其市場(chǎng)化運(yùn)作，在全市域范圍內(nèi)交易，其交易主體具有不確定性或者多元化。當(dāng)然，不同的制度設(shè)計(jì)，交易方式和交易條件不同，構(gòu)成不同的地票交易模式。以下，我們分別介紹地票的“重慶模式”和“成都模式”。1、重慶模式。地票運(yùn)行的全過程分為復(fù)墾、驗(yàn)收、交易和使用四個(gè)環(huán)節(jié)。按照規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程，在農(nóng)民自愿和農(nóng)村集體組織同意的前提下，將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾變?yōu)楦兀唤?jīng)土地管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，對(duì)復(fù)墾產(chǎn)生的耕地質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行把關(guān)，確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)作為地票的來(lái)源；地票通過農(nóng)村土地交易所面向社會(huì)公開交易，一切農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、法人或其他組織以及具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可在農(nóng)村土地交易所公開競(jìng)購(gòu)指標(biāo)；購(gòu)得地票的單位或個(gè)人在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選定待開發(fā)的土地，由區(qū)縣人民政府辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置后，按招拍掛有關(guān)規(guī)定取得國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，指標(biāo)落地時(shí)，可沖抵新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。從這里可以看出，重慶的地票交易是先通過交易取得建設(shè)用地指標(biāo)，再覆蓋到待開發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地上。重慶地票試點(diǎn)工作中，重點(diǎn)把握三大問題：一是突出耕地保護(hù)。首選是規(guī)劃先行，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃，確定農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的規(guī)模和布局；并在復(fù)墾前充分論證、開展可行性研究。其次是嚴(yán)格按照規(guī)程進(jìn)行土地復(fù)墾整理、土地管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)部門對(duì)復(fù)墾產(chǎn)生的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量嚴(yán)格驗(yàn)收合格并按等級(jí)折算后方可交易。二是切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。首先是宅基地及附屬設(shè)施用地，其他建設(shè)用地的復(fù)墾，必須權(quán)屬清晰、農(nóng)民自愿且擁有穩(wěn)定住所、生活來(lái)源并經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織書面同意；其次是地票成交價(jià)款全部用于“三農(nóng)”；再次是宅基地復(fù)墾后形成的耕地，農(nóng)村集體所有權(quán)性質(zhì)不變，交由農(nóng)民耕種。三是合理控制年度地票交易規(guī)模。市人民政府對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易總量實(shí)行計(jì)劃調(diào)控，每年度交易指標(biāo)量要根據(jù)年度用地計(jì)劃、掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模和經(jīng)營(yíng)性用地需求情況，合理確定。目前地票年度交易規(guī)模控制在國(guó)家下達(dá)重慶市的年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的10%左右。地票試點(diǎn)以來(lái)，產(chǎn)生了積極的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，以“先補(bǔ)后占”替代“先征后補(bǔ)”的建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡模式，有效防止了現(xiàn)有征地模式“占地在先是剛性的，造地在后是柔性的，時(shí)間和質(zhì)量不能保證”的弊端，有利于堅(jiān)守耕地保有量底線，有利于確保耕地質(zhì)量。第二，農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的遠(yuǎn)距離、大范圍置換，提升了偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了城市反哺農(nóng)村、主城支持兩翼的目標(biāo)，增加了農(nóng)民收入。重慶經(jīng)過一年試點(diǎn)，共成交21.36億元地票價(jià)格，全部用于農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)、農(nóng)村建設(shè)。此外，復(fù)墾后形成的耕地由農(nóng)民耕種，也帶來(lái)農(nóng)民增收。第三，相關(guān)機(jī)制和制度逐步得到完善，建成了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地要素市場(chǎng)，為地票交易走向全國(guó)進(jìn)行了有益探索，有力支持了重慶金融中心的建設(shè)。第四，地票制度量化了農(nóng)村土地價(jià)值，提高了農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活和發(fā)展的能力，成為妥善解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出集體土地的有效途徑。第五，利用市場(chǎng)化機(jī)制，優(yōu)化了農(nóng)用地、建設(shè)用地的空間布局。實(shí)現(xiàn)了耕地連片、居民點(diǎn)集中，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和新農(nóng)村建設(shè)。2、成都模式。成都地票運(yùn)行的全過程分為整理、復(fù)墾驗(yàn)收、交易和使用四個(gè)環(huán)節(jié)。成都地票通過實(shí)施農(nóng)村土地綜合整理項(xiàng)目產(chǎn)生，農(nóng)民具有主體地位，擁有土地權(quán)益的農(nóng)民集體和農(nóng)戶自主決定是否參與、如何籌資、怎樣建房、收益分配、權(quán)屬調(diào)整等重大事項(xiàng)。實(shí)施整治項(xiàng)目涉及農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)的由農(nóng)民集體討論決定，涉及農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的由農(nóng)戶自主決定。農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的申報(bào)主體為農(nóng)民集體和農(nóng)戶。農(nóng)民集中居住區(qū)點(diǎn)位選址、建房方式、房屋戶型、產(chǎn)權(quán)調(diào)整等事項(xiàng)由農(nóng)民集體和農(nóng)戶自主決定。有合作或引起社會(huì)資金投資的，按合同約定分配節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)。成都建設(shè)用地指標(biāo)作為國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地首次出讓的“準(zhǔn)用”條件。成都市中心城區(qū)、二圈層區(qū)縣的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（不含工業(yè)用地）使用權(quán)首次出讓，競(jìng)得人須持有相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》；三圈層縣（市）的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（不含工業(yè)用地）使用權(quán)首次出讓，競(jìng)得人在簽訂《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》時(shí)，須按照市政府確定的建設(shè)用地指標(biāo)當(dāng)年最低保護(hù)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，繳納競(jìng)買宗地相應(yīng)面積的建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)款。此前，成都推出建設(shè)用地出讓“持票”準(zhǔn)入制度，成都市行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（不含中心城區(qū)以外區(qū)（市）縣的工業(yè)用地）土地使用權(quán)出讓，應(yīng)當(dāng)在市土地礦權(quán)交易中心進(jìn)行，國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（不含工業(yè)用地）使用權(quán)出讓的競(jìng)買者，必須持有同面積的建設(shè)用地票，方可參與競(jìng)買。同時(shí)，實(shí)行建設(shè)用地“持票”轉(zhuǎn)用制度，本市行政區(qū)域內(nèi)規(guī)劃的有條件建設(shè)用地區(qū)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須持有同面積的建設(shè)用地。“持票”準(zhǔn)入制度實(shí)質(zhì)上設(shè)置了土地使用權(quán)拍賣的門檻，產(chǎn)生壟斷行為，導(dǎo)致地票價(jià)值高企，加上競(jìng)買人沒有限制范圍，投機(jī)性增強(qiáng)，地票價(jià)格失真，使得土地市場(chǎng)產(chǎn)生較大波動(dòng)，被指推高房?jī)r(jià)。農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易制度調(diào)整為持票“準(zhǔn)用”后，上述問題得到有效解決。成都建設(shè)用地指標(biāo)可采取掛牌、拍賣多種方式，在成都市土地（礦權(quán)）交易中心、成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行交易，經(jīng)登記生效。建設(shè)用地指標(biāo)交易后，不得再次轉(zhuǎn)讓，但可以分割、合并使用。建設(shè)用地指標(biāo)的價(jià)格應(yīng)以最低保護(hù)價(jià)為基礎(chǔ)，按市場(chǎng)規(guī)則由交易雙方?jīng)Q定。建設(shè)用地指標(biāo)自交易、登記生效之日起兩年內(nèi)有效。在規(guī)定期限內(nèi)未使用的，由成都市人民政府指定的機(jī)構(gòu)按建設(shè)用地指標(biāo)當(dāng)年最低保護(hù)價(jià)回購(gòu)。農(nóng)民集體和農(nóng)戶自行實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，收益歸農(nóng)民集體和農(nóng)戶所有；農(nóng)民集體和農(nóng)戶委托投資者、政府土地整治專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)的收益由雙方按合同約定分享。建設(shè)用地指標(biāo)交易后，由指標(biāo)供給方按成交價(jià)款的10%繳納基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)。四、比較分析地票的“重慶模式”與“成都模式”各有其特點(diǎn)，符合本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和客觀實(shí)際，都處在試點(diǎn)和探索中，也在不斷總結(jié)和完善中，有創(chuàng)新、有特色，現(xiàn)比較分析如下：1、“成都模式”更符合國(guó)土資源部關(guān)于“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)的要求，成都地票的交易反映了建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)交易的本來(lái)面目，只是交易在全域范圍內(nèi)進(jìn)行，交易主體也有所擴(kuò)大，由區(qū)（市）縣國(guó)土部門之間的交易擴(kuò)展到房地產(chǎn)開發(fā)商和農(nóng)民集體或農(nóng)戶之間的交易。房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)競(jìng)買建設(shè)用地使用權(quán)需“持票準(zhǔn)用”。“重慶模式”更符合地票的本性，地票來(lái)源只需農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地即可，交易主體多元化，全市域范圍內(nèi)各種主體都可參與交易，市場(chǎng)化程度高，市場(chǎng)化配置土地資源的效率高。為什么成都不像重慶那樣做呢？一是重慶土地資源比成都平原的土地資源多，供應(yīng)量大；二是成都的地票來(lái)源于土地綜合整治項(xiàng)目，農(nóng)民集中居住區(qū)修建增加土地指標(biāo)成本；三是重慶地票交易被國(guó)土資源部許可試點(diǎn)。2、“成都模式”中，建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)來(lái)源于農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目，土地綜合整治項(xiàng)目要求建新區(qū)，修建農(nóng)民集中居住區(qū)，基礎(chǔ)配套和公共設(shè)施投入較多，改善了農(nóng)民居住條件和農(nóng)村環(huán)境面貌，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，新農(nóng)村建設(shè)成效顯著。“重慶模式”中，對(duì)此沒有做要求，農(nóng)民只要交出建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行土地復(fù)墾即可取得地票。這部分零星宅基地如何復(fù)墾在技術(shù)上和時(shí)序上有困難。這反映成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的價(jià)值取向與重慶不同，成都更注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，更好地維護(hù)農(nóng)民的利益，使統(tǒng)籌城鄉(xiāng)落到實(shí)處；重慶更注重解決城市發(fā)展的土地問題和城市化問題，使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，為解決就業(yè)和未來(lái)發(fā)展提供制度安排和制度保障，這與兩地實(shí)際情況相符，體現(xiàn)實(shí)事求是精神。3、“成都模式”中，交易指標(biāo)含有掛鉤項(xiàng)目指標(biāo)，又有可能含有“拆院并院”項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)。原則上，“拆院并院”項(xiàng)目建設(shè)用地不存在指標(biāo)，它通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，就地使用集體建設(shè)用地。建設(shè)用地指標(biāo)交易后，開發(fā)商用購(gòu)買的指標(biāo)持票“準(zhǔn)用”覆蓋到競(jìng)拍的土地上，競(jìng)拍的城鎮(zhèn)土地上原有的指標(biāo)由國(guó)土部門收回統(tǒng)籌安排。在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，開發(fā)商持票“準(zhǔn)用”的指標(biāo)總量遠(yuǎn)大于允許建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的總量。這樣，由國(guó)土部門掌握的計(jì)劃內(nèi)指標(biāo)的潛在價(jià)值將得到提升。而在“重慶模式”中，交易指標(biāo)來(lái)源相對(duì)分散，這部分指標(biāo)由國(guó)土管理部門控制，對(duì)于調(diào)控地票價(jià)格有好處，但存在突破國(guó)家掛鉤指標(biāo)總量的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)成都、重慶兩地地票交易指標(biāo)總量的監(jiān)管十分重要。4、“成都模式”和“重慶模式”中，與地票制度相配套的政策之一就是放開戶籍制度，實(shí)行全域的自由遷徙政策。成都允許農(nóng)民進(jìn)城不放棄其財(cái)產(chǎn)權(quán)，保留宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)。而重慶的地票制度規(guī)定，農(nóng)戶獲得地票收益，是通過放棄宅基地使用權(quán)而來(lái)，復(fù)墾后的耕地歸村集體組織，并不能再申請(qǐng)宅基地。這種雙放棄政策使得農(nóng)民地票收益中很難區(qū)分實(shí)物交易所得和指標(biāo)交易所得，只能打捆計(jì)算，存在損害農(nóng)民利益的風(fēng)險(xiǎn)。五、經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋如何從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度破解地票的秘密，揭示地票的本質(zhì)，找到地票交易的動(dòng)力機(jī)制，詮釋統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的實(shí)踐是本文的主要目的。清晰的理論解釋、明確的思路和可行的操作，將對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)起到支撐作用。地票試點(diǎn)吸引了大批經(jīng)濟(jì)理論工作者的目光，他們給予地票極大的關(guān)注。對(duì)地票賦予不同的解釋，有不同的理論觀點(diǎn)。總體上講，解釋現(xiàn)象的多，觸及本質(zhì)的少，有的觀點(diǎn)似是而非，有的觀點(diǎn)甚至是錯(cuò)誤的。目前，對(duì)地票的解釋大致有以下幾類主要觀點(diǎn)：1、轉(zhuǎn)移支付說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)屬公共產(chǎn)品，其收益是政府賦予的。通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，使農(nóng)民的居住條件得到改善，農(nóng)民集中居住區(qū)和公共配套及公共設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源于政府土地出讓收益，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策就是城市反哺農(nóng)村，農(nóng)民獲得的收益就是制度性收益。吳建瓴研究院持此觀點(diǎn)。這種觀點(diǎn)在解釋“成都模式”時(shí)顯得尤為突出。當(dāng)成都此前實(shí)施房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)“持票準(zhǔn)入”競(jìng)買國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出現(xiàn)一些制度設(shè)計(jì)不合理時(shí)，許多人士認(rèn)為解決“持票準(zhǔn)入”制度的簡(jiǎn)易辦法就是政府從土地出讓收益中規(guī)定某個(gè)比例或數(shù)額，轉(zhuǎn)移一部分資金劃入農(nóng)村統(tǒng)籌發(fā)展基金中，支持新農(nóng)村建設(shè)。顯然，這部分專家沒有看到地票市場(chǎng)化配置土地資源的目的和沒有仔細(xì)分析地票的權(quán)利結(jié)構(gòu)。2、級(jí)差地租說(shuō)。該觀點(diǎn)認(rèn)為地票的本質(zhì)就是通過農(nóng)村集體建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的遠(yuǎn)距離、大范圍置換，利用級(jí)差土地收益提升偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)城市反哺農(nóng)村，主城支持兩翼的目標(biāo)，增加農(nóng)民收入。這種觀點(diǎn)在解釋“重慶模式”時(shí)尤為突出。周其仁教授也持此觀點(diǎn)。然而，地票的價(jià)格在某一時(shí)點(diǎn)，在全市范圍內(nèi)都是一致的。顯然，地票或指標(biāo)不是級(jí)差收益的反映。級(jí)差地租說(shuō)沒能解釋地票的本質(zhì)，卻反映了地票交易的動(dòng)力機(jī)制。從“成都模式”中可以看到，地票的交易由成都的“三圈層”向“二圈層”和中心城區(qū)轉(zhuǎn)移，“三圈層”的指標(biāo)價(jià)格按當(dāng)年最低保護(hù)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定，顯然低于“二圈層”和中心城區(qū)的指標(biāo)價(jià)。為什么會(huì)發(fā)生這種現(xiàn)象？這里，級(jí)差地租在起作用。“三圈層”的級(jí)差地租遠(yuǎn)比中心城區(qū)的級(jí)差地租低，同樣土地面積內(nèi)建設(shè)的房屋產(chǎn)值是不一樣的，由此產(chǎn)生的城市級(jí)差地租不同，同價(jià)的指標(biāo)一定會(huì)落地到中心城區(qū)，而不會(huì)落地在“三圈層”。級(jí)差地租在這里起到了動(dòng)力機(jī)制的作用，交易按一定方向發(fā)生，這對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展將起到積極作用。這也是“中心-外圍”理論的體現(xiàn)。3、土地發(fā)展權(quán)說(shuō)。筆者認(rèn)為以上兩種觀點(diǎn)都沒有很好地解釋地票的本質(zhì)。本人認(rèn)為地票的本質(zhì)或價(jià)值應(yīng)該是土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。不論“成都模式”還是“重慶模式”，地票或建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的產(chǎn)生都是農(nóng)民將他們擁有的建設(shè)用地復(fù)墾為耕地轉(zhuǎn)化而來(lái)的。顯然，農(nóng)民擁有的土地用途發(fā)生了變化，由相對(duì)值錢的建設(shè)用地變?yōu)椴惶靛X的耕地，其土地發(fā)展權(quán)潛在收益發(fā)生變化，他們放棄這部分發(fā)展權(quán)，通過地票交易的方式，收回其土地發(fā)展權(quán)收益。而在指標(biāo)落地區(qū)，原來(lái)的耕地變成了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，其土地發(fā)展權(quán)收益由不太值錢的耕地變?yōu)橹靛X的建設(shè)用地，他們必須通過地票交易支付對(duì)價(jià)的方式得到土地發(fā)展權(quán)。政府在這里只起到制度設(shè)計(jì)的作用，開發(fā)商和農(nóng)民的交易是公平的，農(nóng)民應(yīng)該得到他所擁有的土地發(fā)展權(quán)收益。土地發(fā)展權(quán)是指土地所有權(quán)人將自己擁有的土地變更用途而獲得收益的權(quán)利。廣義的土地發(fā)展權(quán)涉及土地利用與再開發(fā)用途轉(zhuǎn)變和利用強(qiáng)度的提高而獲利的權(quán)利。在我國(guó)涉及到土地用途管理和土地利用規(guī)劃。這種行政管理權(quán)帶來(lái)的收益由誰(shuí)獲得成為各種觀點(diǎn)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)實(shí)行國(guó)有化，其立法的價(jià)值取向更注重公平，土地發(fā)展權(quán)性質(zhì)采用“公權(quán)說(shuō)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)與所有權(quán)是分離的，土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，它的權(quán)源是國(guó)家主權(quán)。土地發(fā)展權(quán)是一種獨(dú)立于土地所有權(quán)之外的，由國(guó)家所有的土地權(quán)利，體現(xiàn)國(guó)家意志的經(jīng)濟(jì)法意義上的權(quán)利。臺(tái)灣依孫中山的思想提出的土地漲價(jià)歸公的命題就是基于這種學(xué)說(shuō)。美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)為土地所有者享有，并通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)兩種方式加以實(shí)現(xiàn)。其立法的價(jià)值取向更注重效率，土地發(fā)展觀的性質(zhì)定位采用“私權(quán)說(shuō)”。該觀點(diǎn)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)從屬于土地所有權(quán)。他們主張“依法對(duì)于土地所有保障的范圍，不僅包括實(shí)質(zhì)上土地的上、下空間，同時(shí)也包括其所處的權(quán)利狀態(tài)在內(nèi)。土地所有權(quán)所保障的范圍包括建筑、開發(fā)的自由、存續(xù)保護(hù)、具有財(cái)產(chǎn)權(quán)效力的強(qiáng)制請(qǐng)求權(quán)、相鄰關(guān)系的保護(hù)等。”由于上述兩種觀點(diǎn)誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)，都有一定道理。因此，存在一種執(zhí)中主義的觀點(diǎn)，認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)不可純粹化歸為公權(quán)，或者私權(quán)，它是公權(quán)和私權(quán)二重性的權(quán)利。法國(guó)采取法定上限密度制度，對(duì)土地所有權(quán)人在享有所有權(quán)的土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的權(quán)利確定了一個(gè)上限，在此限度之內(nèi)的建設(shè)權(quán)歸屬土地所有權(quán)，超其規(guī)定上限的建設(shè)權(quán)歸屬于國(guó)家，土地開發(fā)者須就超過限度部分向政府繳納一定費(fèi)用，購(gòu)買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。這種上限密度制度與土地發(fā)展權(quán)制度相似，是介于公權(quán)說(shuō)與私權(quán)說(shuō)之間的一種立法取向，政府在土地開發(fā)利用中處于主導(dǎo)和控制的地位。事實(shí)上，土地發(fā)展權(quán)一方面強(qiáng)調(diào)有關(guān)政府相關(guān)調(diào)整土地用途變更行為的絕對(duì)命令服從性；另一方面在某些情況下也賦予私人變更土地用途的意思自治性，如在農(nóng)地上再投入和增大投入的行為，農(nóng)民得以自主決定是否可行。土地發(fā)展權(quán)一方面追求土地的整體社會(huì)效益、生態(tài)效益這一公益，另一方面又關(guān)注土地的微觀經(jīng)濟(jì)效益這一私益。因此，采取哪種模式，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況而定。我國(guó)沒有土地發(fā)展權(quán)立法，但在實(shí)踐中，我國(guó)的土地利用管制和土地利用規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是采用公權(quán)說(shuō)，在城鎮(zhèn)土地上，土地發(fā)展權(quán)一定屬于國(guó)家，這與現(xiàn)有的制度是一致的。但是，農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家還是集體，實(shí)踐將會(huì)給出答案。在“成都模式”中，地票收入一部分以基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)的方式向政府繳納，大部分歸農(nóng)村集體組織或農(nóng)民所有；在“重慶模式”中，有一小部分收益歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，大部分歸農(nóng)戶所有。這種收益分配，體現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的“私權(quán)說(shuō)”，土地發(fā)展權(quán)依附土地所有權(quán)。這對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來(lái)說(shuō)，是尊重客觀事實(shí)的選擇。如果選擇土地發(fā)展權(quán)的“公權(quán)說(shuō)”，則地票的“轉(zhuǎn)移支付說(shuō)”就有了較強(qiáng)的解釋力。4、中心-外圍說(shuō)。中心——外圍理論，首先由勞爾·普雷維什于20世紀(jì)40年代提出，主要是闡明發(fā)達(dá)國(guó)家與落后國(guó)家間的中心—外圍不平等體系及其發(fā)展模式與政策主張。20世紀(jì)60年代，弗里德曼將中心—外圍理論的概念引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。他認(rèn)為，任何國(guó)家的區(qū)域系統(tǒng)，都是由中心和外圍兩個(gè)子空間系統(tǒng)組成的。資源、市場(chǎng)、技術(shù)和環(huán)境等的區(qū)域分布差異是客觀存在的。當(dāng)某些區(qū)域的空間聚集形成累積發(fā)展之勢(shì)時(shí)，就會(huì)獲得比其外圍地區(qū)強(qiáng)大得多的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系中的中心。外圍（落后地區(qū)）相對(duì)于中心（發(fā)達(dá)地區(qū)），處于依附地位而缺乏經(jīng)濟(jì)自主，從而出現(xiàn)了空間二元結(jié)構(gòu)，并隨時(shí)間推移而不斷強(qiáng)化。不過，政府的作用和區(qū)際人口的遷移將影響要素的流向，并且隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大、交通條件的改善和城市化的加快，中心與外圍的界限會(huì)逐步消失，即最終區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，將推動(dòng)空間經(jīng)濟(jì)逐漸向一體化方向發(fā)展。即極化效應(yīng)與擴(kuò)散效應(yīng)是增長(zhǎng)極發(fā)展的兩個(gè)方面,二者是相輔相成的。前者主要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素向極點(diǎn)的集聚,后者主要表現(xiàn)為生產(chǎn)要素由極點(diǎn)向外圍的轉(zhuǎn)移、滲透。二者都可以從不同的側(cè)面,帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這一理論對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，具有重要指導(dǎo)意義。即政府與市場(chǎng)在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用缺一不可，既要強(qiáng)化市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，促進(jìn)資源優(yōu)化配置；又要充分發(fā)揮政府在彌補(bǔ)市場(chǎng)不足方面的作用，并大力改善交通條件，加快城市化進(jìn)程，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。中心-外圍理論對(duì)于地票具有較強(qiáng)的解釋力。陸銘是這種理論觀點(diǎn)的支持者。一方面，中心聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)使得城鎮(zhèn)建設(shè)用地的級(jí)差地租高于外圍地區(qū)的土地級(jí)差地租，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起主導(dǎo)作用；另一方面，政府通過行政手段或市場(chǎng)調(diào)節(jié)方式引導(dǎo)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，允許建