農村社區流動人口管理工作的思考

馬克思曾說過，“人口的大流動是任何時候繁榮的象征。”。”當前在中國大地上,有上億的流動人口遠離家鄉,來到城市求生存,謀發展。然而在人口流動的過程中,流入地的人口在短時間內急劇增長,由此引發了戶籍、住房、交通、就業、教育以及治安等一系列社會問題。首都北京也不例外,尤其在京郊城鄉結合部(四環以外)的區域,由于流動人口較為集中,人口數量龐大,就業場所復雜,人員素質參差不齊,對當地的社會治安秩序造成了許多負面影響。因此,減少消極因素,加強正面積極作用,規范管理,服務社區群眾,即成為流動人口管理服務站產生的背景。一、流動人口的權利生活目前,居住在北京的流動人口主要集中在郊區城鄉結合部(四環以外的豐臺大紅門、房山良鄉、朝陽東風鄉、大興西紅門等地區),規模大,范圍廣,滯留時間長,而且流向相對集中,所產生的社會震蕩較大。有的社區流動人口與常住人口的比例甚至在5:1以上。他們以家庭為中心,大部分都帶有子女,一部分甚至已經居住十年以上,由于文化程度和基本素質普遍不高,主要從事廢舊物品收購,蔬菜種植買賣和各種工廠(印刷、造紙、制藥、制衣等)的體力工作,居住時間長的流動人口有的已經開始經營超市、餐飲、五金等生產生活用品。以大興區西紅門鎮的新三余村為例,該村有常住人口83戶,273人,流動人口1000多人,來自全國各地,以山東、河北、河南為主,主要在周圍印刷廠、制鞋廠、制衣廠和物流集散區工作,也有部分人在附近的學校做后勤工作,或在村內擺攤設點,經營餐飲、五金、服裝、蔬菜等各種生產生活用品,因此,無論從人口數量還是影響力上看,這都是一個典型的流動人口社區。但是由于現有戶籍、教育、社會保障等制度的限制,流動人口在住房、就業、機動車、子女教育、社會福利等方面的待遇和常住人口還有很大差距,從而成為權利上的弱勢群體。同時,由于絕大部分流動人口整日忙于打工掙錢,安全防范意識較為薄弱,加上城鄉結合部人員復雜,秩序混亂,客觀上存在著諸多治安負效應。因此,加強流動人口的管理與服務工作成為當地農村社區警務工作的重要內容之一。二、北京流動人口管理辦公室的概況和功能(一)級流動人口管理工作站模式實踐2003年2月14日,中央綜治委流動人口治安管理工作領導小組召開第一次全體會議指出,各地要盡快建立起行之有效的流動人口管理服務工作新機制,將流動人口管理納入社區管理之中,加強流動人口管理服務站建設。為貫徹落實中央辦公廳和國務院辦公廳轉發的《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》,北京市委和市政府提出進一步加強流動人口服務管理站的建設工作。各區縣充分發揮固定場所和流動環節作用,依托居(村)民委員會、成建制用工單位、市民學校、長途車站、社區等基層組織,在其工作、生活、流入三個層面上構建區、街道、鄉(鎮)和社區(村)三級流動人口管理服務站。其結構圖如圖1:以大興區西紅門鎮新三余村流動人口管理站為例,該組織掛牌成立于2003年5月。該站設在村口,由于村內只有一條主干道,因此就像小區門口的保安室一樣可以觀察到進出社區的每一個人,有利于實行半封閉化管理。流管站由治保主任負責,由本村四名村民組成,二十四小時備勤,負責出租屋登記、村內治安防范、夜間巡邏、糾紛調解、收取水電費、垃圾費、攤位費、信息政策宣傳等工作,基本上覆蓋了社區民警的全部職責。截止到筆者調研時止,該管理站所轄區域實現連續315天無刑事案件發生,在23個同級流管站評比中名列前茅。因此,以該站為個案研究流管站問題具有較大的典型意義和前瞻意義。(二)流動人口規劃特點北京市各區縣因人文地理環境與地區發展功能定位不同而使得流動人口構成各具特點,所建流管站負責的功能也略有差異,但是總體來講具有一定共性。以大興區新三余村流管站為例,各流管站在流動人口管理方面發揮的功能主要有以下幾方面:1.辦理“暫住證”在京郊城鄉結合部地區,因為派出所轄區較大,鄉村社區分散,加上警力有限,流動人口的大量暫住登記工作無法由派出所民警親自去做,所以流管站就承擔起了流動人口的登記和代流動人口集中去派出所辦理暫住證的工作。對于不自覺辦證的人口,流管站的工作人員經常登門督促其辦證。在新三余村流管站,筆者看到了厚厚的一摞《暫住人員登記表》,其中包括了暫住人員姓名、別名、出生日期、身份證號、文化程度、政治面貌、來自地區等個人基本信息,以及來京日期、住宿地址、暫住事由、出租房屋地址、房主姓名電話,等等。可以說,流管站在流動人口登記管理方面發揮了很大的作用。2.房屋流動人口管理城市郊區是流動人口的集中居住地,70%—80%的流動人口在此居住,而工作的難點也在于大量流動人口散居在村民家中。出租房屋是流動人口的主要居住場所,公安派出所的流動人口管理工作經過幾代人數十年的不斷探索和辛勤努力,形成了“以房管人、劃分和確定責任區、落實責任制”的管理模式。這一管理模式要求出租屋的房主必須登記入住者的個人信息,這些信息將被用于建立出租屋管理庫。筆者在三余村的調研中也發現,當前這些信息的收集工作和對出租屋房主信息登記的督促工作,在實踐當中一般是由流動人口管理站的工作人員來做的。3.定期開展治安教育流動人口法制意識比較淡薄,加強流動人口的法制認識一直是流動人口管理站普法工作的重點。他們通過發放傳單、開展宣傳教育會、喇叭廣播等形式,定期向轄區流動人口宣傳講授法律法規政策,不斷提高流動人口遵紀守法和依法維權意識。此外還定期開展治安防范宣傳教育,經常向居住在轄區的流動人口進行諸如防火、防盜應注意的事項等宣傳教育。其形式包括辦板報、辦治安知識講座、印發傳單,以及在傳統節日晚會上編成小品演出等,把小區出入口當作長期宣傳陣地,強化居民的自我防范意識。4.治安行動的發揮如新三余村流管站的工作人員每天晚上在村里通宵巡邏,發現違法犯罪行為及時制止,制止不了的報告派出所。這種治安巡邏工作取得了顯著成效,新三余村實現了連續315天無刑事案件的記錄。另外,流管站還負責流動人口的糾紛調解工作。5.管站前有一條被流管站旁有一條大的深水泵,新三余村的居住人口未使用自來水公司的用水,而是在流管站旁有一口大的深水泵,由流管站負責管理維護,收取水電費。住宅區的生活垃圾也由流管站雇人負責清理,向村民收取垃圾處理費。三、流動人口管理服務流管站在當前的流動人口管理中發揮了很大的作用,在三級流動人口管理服務站的管理體制中,作為鄉(鎮)和社區(村)一級的流管站,處在基層,直接與流動人口接觸,負責各項具體的管理服務工作,正如公安機關的派出所一樣,在流動人口管理服務工作中起到了重要作用。但由于社區(村)的自治性管理體制以及流動人口管理的復雜性,此項工作也出現了許多問題,主要表現在以下幾個方面:(一)村委會的經費來源如同目前公安機關的困境一樣,缺乏經費保障是流管站最為突出的問題。特別是社區(村)一級的基層流管站,管理經費不足的狀況十分嚴重。據筆者調查走訪,發現由于村一級流管站與該村的治保會是兩塊牌子、一套人馬,流管站負責人即為該村的治保主任,但作為農村基層性自治組織,村委會的經費主要來源于村民的集體財產,如土地租賃、村辦工廠的收入等,然而受到小團體利益的影響,村民一般不會同意村委會將辦公經費投入到流動人口管理服務站這一“無用”的機構上來(調查中發現許多當地村民認為流管站沒有必要設立)。而作為上一級的西紅門鎮政府對其僅是工作指導關系,在制度上沒有對經費支持作出強制性要求,現實中西紅門鎮政府對流管站在日常管理經費上也沒有任何支持,僅對管理較好的流管站在年終給予五千元的獎勵,4名管理員的工資每月500元,每日工作十二小時,沒有節假日,低于流動人口每月800元,每日八小時的平均工資,因此,管理員們對此頗為不滿,直接影響到其工作積極性,經常出現離崗、缺勤、遲到、早退等現象,村民也對此感到不滿,甚至產生一些矛盾。(二)警察及其他女性由于經費不足,一定程度上導致了流管站人員短缺,設備簡陋,影響管理效率和服務。目前村一級流管站一般是“村口一間房,門外一警亭,亭上一盞燈,屋內一協管,一睡到下班”的窘況。如新三余村流管站,四名管理員中,兩名為女性,負責流動人口及出租房屋租賃登記、普法宣傳等工作,而站長和另一名管理員負責每日的站崗、巡邏、糾紛處理等,基本上是連軸轉;在治安防范裝備上僅有一個礦燈、一個警棍,其余一無所有。據治保主任說,一次夜巡時,由于裝備落后,一盜竊分子將一名管理員用刀劃傷逃跑,造成重大損失。(三)管理費用動力學流管站作為村委會下的自治組織,本身是不盈利的。現實中村委會無法完全保障其管理費用,只能按照規定對流動人口收取管理費來維持工作,這卻遭到了流動人口的極大反對。加上本地村民與流動人口小團體利益的沖突,流管站的工作處于一個十分尷尬的境地。以新三余村為例,針對流動人口的管理費用主要按成人水費5元/月(臨街經商依其用水量多少收取10-30元/攤位)、垃圾處理費5元/月、電費5元/戶(經商用電量較大的住戶20-40元/戶,村內擺攤設點小攤1元/天、大攤2元/天、外來攤點3元/天。除此以外流管站可代辦暫住證,工本費5元個,不收取其他費用。但是,收費這一工作讓管理員十分頭疼。一般從每月5日逐戶統計出租屋及人口數開始,一直到月底也無法完全收清,客觀上一些人白天上班,很少在家,無法謀面,但主要問題還在于住戶拒絕交納,或惡意拖欠,有的甚至無禮謾罵,進而引發矛盾。據負責人透露,流管站因收費問題經常受到打擊報復,某些人喝醉酒后曾將流管站窗玻璃砸碎,往屋里扔石頭等。四、加強社區警務工作網絡的基礎及其管理流動人口管理服務站作為流動人口管理工作的重要組成部門,絕大部分工作都是開展社區警務活動的基礎工作,所以加強流動人口管理服務站的建設與管理是做好流動人口管理工作的重要途徑,是推進社區警務工作的重要力量,具體可從以下幾個方面著手:(一)加強協管員隊伍管理流動人口管理服務站是群眾自治的一個非政府組織,應本著精干、效能的原則,配備一定數量高素質的基層流動人口協管員,協助做好流動人口治安管理、計劃生育、勞動就業等各項管理工作。要加強對協管員隊伍的教育、培訓和管理工作,提高其整體素質和工作能力。目前,鄉(村)一級的流管站經費主要來自于鄉政府(村委會)和收取的管理費用。據調查,絕大部分村流管站協管員的月工資僅在500元左右,而其他活動經費還要由流管站工作人員自己籌集解決,極大地挫傷了他們的工作積極性。在筆者調查的流管站中,其工作人員對經費問題苦不堪言。(二)流動人口的管理費用很難設立流管站的管理人員是由常住人口出任的,從一般意義上理解,流動人口居住區的其他常住人口應與流管站管理人員協同配合,形成“統一戰線”,共同做好流動人口的管理工作。但在實際工作當中,常住人口往往為滿足自己的經濟利益而經常干擾甚至刁難管理人員的管理活動。比如,管理人員要向流動人口收取用水、環境衛生等日常管理費用,流動人口因經濟原因而不愿意繳納這些費用,導致管理員多次上門催促討要,常住人口為多招攬出租房屋生意經常幫助流動人口拒不繳納管理費用,從而增加了管理的難度。按照出租房屋管理“誰出租誰負責”的原則,出租房屋的常住人口應該配合流管站做好房屋租賃登記、暫住證的辦理和查驗以及日常管理收費等基礎工作,應該把相應的監督管理制度寫進“村規民約”,以村規民約的形式督促常住人口配合流管站的工作。(三)流管站與社區民警的交流與合作當前的社區警務戰略是充分依靠社區力量,利用社區資源,強化社區功能,以調查、發現和解決社區治安問題為導向,以預防和減少社區犯罪為目標的治安戰略思想及戰術方法。大量的流動人口居住在一起,也組成了一個流動人口社區,社區民警的職責范圍也包括對這種社區的管理與治安秩序的維護。流管站作為最貼近流動人口社區的一個組織,掌握著流動人口最充分的信息資料,了解流動人口的最新動向,所以加強流管站與社區民警的交流與合作對于開展社區警區活動有著十分重要的意義。社區民警應重視對流管站工作指導和幫助,實現雙贏的目的,而不應是互不聯系,各干各的事。(四)流動人口服務工作站