內(nèi)容提要：公共政策執(zhí)行失真是指公共政策在行政執(zhí)行過程中出現(xiàn)的與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象，公共政策執(zhí)行失真主要有七種表現(xiàn)形式，即抵制政策、截留政策、架空政策、敷衍政策、替換政策、損缺政策、附加政策。公共政策執(zhí)行失真所帶來的后果主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：政策執(zhí)行成本擴(kuò)大、行為和價(jià)值導(dǎo)向偏離、政府信譽(yù)受損。關(guān)鍵詞：公共政策執(zhí)行失真表現(xiàn)形式后果作者：張愛陽，上海理工大學(xué)講師、復(fù)旦大學(xué)博士生。（上海：200434）在我國，特別是在基層的行政活動過程中，公共政策執(zhí)行失真的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這不僅嚴(yán)重影響了公共政策的權(quán)威性，也大大降低了政策執(zhí)行的效率。所以，加強(qiáng)行政活動過程中公共政策執(zhí)行失真問題的研究，就具有特別重要的意義。本文正是以此為出發(fā)點(diǎn)，著重分析了公共政策執(zhí)行失真的形式及其所帶來的后果。政策失真的含義有廣義和狹義之分，廣義的政策失真是泛指政策運(yùn)行過程中出現(xiàn)的一切與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象，它包括政策執(zhí)行前的方案失真、政策執(zhí)行中的行為失真和政策執(zhí)行結(jié)束后的目標(biāo)失真與評估失真等；狹義的政策失真，從表層意義上講是指在政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的政策執(zhí)行及其結(jié)果與政策目標(biāo)、政策內(nèi)容不相符合的客觀社會現(xiàn)象。［:1］筆者認(rèn)為公共政策執(zhí)行失真是指公共政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的與政策內(nèi)容不符、偏離政策目標(biāo)、違背政策精神的現(xiàn)象，它不包括政策執(zhí)行前的方案失真和政策執(zhí)行結(jié)束后的評估失真。公共政策在執(zhí)行中失真的形式多種多樣，程度也有深有淺，其表現(xiàn)形式主要有以下七種：1、 抵制政策。抵制政策是指公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行中央或上級政策的行為。這是執(zhí)行者不僅在主觀上而且在行動上都抵制政策的一種表現(xiàn)。政策執(zhí)行的基本要求，就是要堅(jiān)決維護(hù)政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，然而在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行中，“軟拖硬抗，拒不服從”的現(xiàn)象卻時(shí)有發(fā)生。近年來頻繁發(fā)生的煤礦倒塌、爆炸事件就主要是由于一些地方或部門抵制中央的安全生產(chǎn)政策所致。2、 截留政策。截留政策即指公共政策在自上而下的傳遞過程中，執(zhí)行主體將政策中途截留，使政策的精神和內(nèi)容不能傳達(dá)到目標(biāo)群體和利益相關(guān)人的一種政策執(zhí)行失真行為。公共政策的社會性，要求政策執(zhí)行者必須將政策的精神和內(nèi)容告之于全體社會成員，尤其是要告之于政策對象及利害關(guān)系人，否則這就是一種執(zhí)行失真行為。3、 架空政策。架空政策是指政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在政策執(zhí)行過程中對有關(guān)政策內(nèi)容僅僅是宣傳，實(shí)際上并沒有制定出可操作性的具體措施，這必然會造成公共政策無法落到實(shí)處。我國曾先后出臺了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《關(guān)于懲治生產(chǎn)、銷售偽劣商品犯罪的決定》等一系列法令法規(guī)和政策，還專門成立了“打假辦”等機(jī)構(gòu)，但是假冒偽劣商品仍然頻繁出現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者利益，也給國家?guī)砹藰O大的財(cái)產(chǎn)損失。其主要原因就在于一些地方政府和有關(guān)部門從本地經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，對相關(guān)政策執(zhí)行的效果不管不問，聽之任之，甚至以各種手段和方式來庇護(hù)本地不法分子制造和銷售假冒偽劣產(chǎn)品的行為，致使政策被架空。4、 敷衍政策。敷衍政策是指政策執(zhí)行主體在實(shí)施政策過程中做表面文章，即在執(zhí)行時(shí)只是制定象征性的執(zhí)行計(jì)劃和措施，或者執(zhí)行起來虎頭蛇尾、前緊后松、敷衍了事。政策的連續(xù)性要求執(zhí)行機(jī)關(guān)及其組成人員必須堅(jiān)決貫徹、善始善終，但在現(xiàn)實(shí)生活中，有些地區(qū)、有些部門執(zhí)行起政策來卻相互推諉、互相扯皮、敷衍塞責(zé)、延宕推拖，致使嚴(yán)肅的政策法令在形形色色的花架子面前變成了一紙空文，不但不能解決實(shí)際問題，而且浪費(fèi)了大量的政策資源，造成諸多不良后果。5、 替換政策。替換政策是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公共政策的過程中“偷梁換柱”，使政策執(zhí)行從表面上看是與原政策相一致的，而事實(shí)上卻背離了原政策的精神內(nèi)容。這是一種極為嚴(yán)重的政策執(zhí)行失真，因?yàn)槠湔邇?nèi)容、政策目標(biāo)、政策性質(zhì)大多已發(fā)生了根本性的改變。這種情況往往是發(fā)生在所需要實(shí)施的政策與政策執(zhí)行主體出現(xiàn)極為激烈的利益沖突時(shí)，它的特點(diǎn)是政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中已完全或部分地拋棄了原政策，用一種“新”的政策來取代。6、 損缺政策。損缺政策是指一個(gè)完整的政策在執(zhí)行過程中有關(guān)部門或個(gè)人掐頭去尾按其意志有選擇地執(zhí)行，對執(zhí)行者有利的部分得到貫徹落實(shí)，不利的部分則被割裂、遺棄，造成政策的內(nèi)容殘缺不全。任何一項(xiàng)政策都是一個(gè)多層面、多要素的有機(jī)整體，由若干個(gè)小政策組成，它們相互依存，為解決某一共同的問題而整體發(fā)生作用。公共政策的這種整體性要求公共政策在執(zhí)行過程中必須得到全面的貫徹落實(shí)，切不可“斷章取義，為我所用”，否則其功能和效應(yīng)就不可能充分地體現(xiàn)出來。7、 附加政策。附加政策主要是指政策在執(zhí)行過程中，執(zhí)行者為其附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容，隨意地?cái)U(kuò)大了政策外延，從而使政策的調(diào)控對象、范圍、力度、目標(biāo)超越了公共政策原定的要求。其特點(diǎn)是執(zhí)行者在原政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，自行增添了若干個(gè)新目標(biāo)，這些新目標(biāo)大多為原有政策所不容?！巴琳摺本褪歉郊诱叩囊环N典型的表現(xiàn)形式。政策執(zhí)行的最高準(zhǔn)則在于體現(xiàn)政策的宗旨、防止和消除政策執(zhí)行失真、維護(hù)政策的嚴(yán)肅性。一旦政策執(zhí)行出現(xiàn)失真必然會造成社會資源的巨大浪費(fèi)，嚴(yán)重影響黨和國家政策的正確貫徹和有效實(shí)施，極大損害公共政策的嚴(yán)肅性以及國家和人民的利益，損害黨和政府的形象。公共政策執(zhí)行失真的危害性至少包括以下三個(gè)方面：1、 政策執(zhí)行成本擴(kuò)大政策執(zhí)行成本是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策、實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目標(biāo)的全過程中所耗費(fèi)的人力、物力、財(cái)力的總和。公共政策的時(shí)效性要求政策目標(biāo)必須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)，否則一旦時(shí)過境遷，即使再科學(xué)、合理的政策也會變得沒有意義；另一方面，公共政策的目標(biāo)性又要求執(zhí)行者必須盡可能地節(jié)約有限的社會資源，以最小的成本投入獲取最大的社會經(jīng)濟(jì)效益。因此，在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體必須從客觀實(shí)際情況出發(fā)，科學(xué)地編制出符合政策目標(biāo)所要求的執(zhí)行計(jì)劃，安排好一定的人力、物力、財(cái)力，以最低成本確保公共政策目標(biāo)的圓滿實(shí)現(xiàn)。然而，一旦政策執(zhí)行失真，那么，其產(chǎn)生的后果將十分嚴(yán)重。政策執(zhí)行失真最直接、最顯眼的后果是政策目標(biāo)只被部分地實(shí)現(xiàn)或者完全落空，這很容易給領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)傳遞一些錯(cuò)誤的信息。如果政策執(zhí)行失真被發(fā)現(xiàn)于政策執(zhí)行尚未結(jié)束時(shí)即政策還沒有超出其有效期，決策機(jī)構(gòu)可能會誤認(rèn)為政策制定得不好或不科學(xué)，進(jìn)而又投入大量的人力、物力和財(cái)力重新對政策問題進(jìn)行論證和調(diào)查研究，以期制定出更科學(xué)合理、更完善的政策來，或者誤認(rèn)為是在政策執(zhí)行上資源投入不夠，進(jìn)而追加不必要的投入。這樣，就造成了更為嚴(yán)重的后果。退一步說，即使領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)認(rèn)識到了問題出在政策執(zhí)行主體身上，但為了挽救、彌補(bǔ)政策執(zhí)行的效果，也將不得不追加一定的資源投入。無論出現(xiàn)這其中的哪一種情況，都將導(dǎo)致政策執(zhí)行成本的擴(kuò)大，從而造成公共管理成本的極大浪費(fèi)。更嚴(yán)重的一種情況是，政策執(zhí)行失真在政策執(zhí)行完成之后即政策已經(jīng)過了其有效期才被發(fā)現(xiàn)，那成本就更大了，不僅政策目標(biāo)全部或部分落空，就連執(zhí)行的成本也無法收回。2、 行為和價(jià)值導(dǎo)向偏離許多公共政策作為一種針對社會利益矛盾引發(fā)出來的社會問題所制定的行為準(zhǔn)則，對人們的行為和事物的發(fā)展具有規(guī)范導(dǎo)向功能。［2］無論哪一項(xiàng)政策，它不僅明確告訴人們什么是該做的，什么是不該做的，而且還會讓人們明白，為什么要這樣做而不是那樣做，怎樣做才能更好。政策的導(dǎo)向作用通常表現(xiàn)為兩個(gè)方面，即行為導(dǎo)向和價(jià)值觀念導(dǎo)向。公共政策行為導(dǎo)向是指通過政策的具體實(shí)施為社會的發(fā)展、人們的行為確定方向，使得整個(gè)社會生活中的各種復(fù)雜的、相互沖突的行為有效地納入到統(tǒng)一的、明確的目標(biāo)上來，從而使社會朝著同一個(gè)方向有序地前進(jìn)。公共政策對人們的價(jià)值觀念同樣具有導(dǎo)向作用，公共政策可以引導(dǎo)人們的價(jià)值觀念更加積極向上，使人們的道德素質(zhì)和政治素質(zhì)得到進(jìn)一步提高。但是，公共政策執(zhí)行一旦出現(xiàn)失真，其在政策的規(guī)范導(dǎo)向功能方面就有可能產(chǎn)生不良后果。首先，在行為導(dǎo)向上，執(zhí)行失真會使一些政策要求應(yīng)該做的事沒做或沒做好，而不應(yīng)該做的事卻做了，甚至是將政策完全“念歪”了。這就很容易使人們對公共政策產(chǎn)生錯(cuò)覺，以為這項(xiàng)政策可以隨便更改、任意取舍，從而轉(zhuǎn)變對公共政策應(yīng)有的態(tài)度，我行我素地不再遵守公共政策的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)重的還可能效仿執(zhí)行者的行為做出一些有損于公共政策的事來。其次，在價(jià)值觀念的導(dǎo)向方面，也會引起不良后果。由于政策執(zhí)行機(jī)關(guān)是一個(gè)管理社會公共事務(wù)的組織，是公共利益的代表，其公共性的本質(zhì)要求其行為的價(jià)值取向應(yīng)該理所當(dāng)然地指向公共利益。正如當(dāng)代美國政策科學(xué)家詹姆斯？e?安德森所說，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”[3]。在我國，由人民及其代表選舉產(chǎn)生的政府機(jī)關(guān)更應(yīng)該把為人民服務(wù)作為其政策執(zhí)行的價(jià)值取向，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)在執(zhí)行活動中更應(yīng)當(dāng)以維護(hù)人民群眾的公共利益為己任，并以公正嚴(yán)明、廉潔自律的行為表率來引導(dǎo)整個(gè)社會的風(fēng)氣朝著健康、積極、向上的方向發(fā)展，從而引導(dǎo)公眾樹立以公平、公正為核心的價(jià)值觀。如果政策執(zhí)行出現(xiàn)失真，不僅使公共政策難以落實(shí)，更危險(xiǎn)的是有可能造成人們價(jià)值觀念的混亂，甚至出現(xiàn)社會風(fēng)氣滑坡、社會道德變形等一系列嚴(yán)重后果。我國正處在社會轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，公共政策執(zhí)行對人們的行為和價(jià)值觀的影響更是不容忽視。3、政府信譽(yù)受損政府信譽(yù)是政府形象的核心要素，是社會公眾對政府機(jī)關(guān)的一種印象和評價(jià)。政府信譽(yù)的高低是政府是否取信于民、得到民眾擁護(hù)的重要指數(shù)。良好的政府信譽(yù)是行政系統(tǒng)履行行政職能的基礎(chǔ)，是全心全意為人民服務(wù)宗旨的很好體現(xiàn)。在政策執(zhí)行實(shí)踐中，良好的政府信譽(yù)是政策執(zhí)行活動順利開展并圓滿完成的基本保障。首先，政府信譽(yù)有利于提高政策執(zhí)行效能、掃清政策執(zhí)行障礙。政策執(zhí)行機(jī)關(guān)牢固樹立信譽(yù)觀念，必然極大地促進(jìn)政府機(jī)關(guān)的勤政建設(shè)；促使行政系統(tǒng)切實(shí)改進(jìn)工作作風(fēng)；幫助執(zhí)行人員迅速找準(zhǔn)自己的公仆地位并按角色定位行事。同時(shí)，樹立信譽(yù)觀念能夠讓廣大人民群眾真切地感受到自己的主人翁地位，從而增強(qiáng)對公共政策的認(rèn)同感，并以實(shí)際行