我國(guó)民間組織生存發(fā)展的法律環(huán)境

民間組織（國(guó)外簡(jiǎn)稱非營(yíng)利組織和第三部門）是改革開放以來出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)，不同于國(guó)家機(jī)構(gòu)、公司、機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)。主要包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位兩種形式。民間組織面對(duì)的的法律環(huán)境是其生存和發(fā)展的基本依托。在影響中國(guó)民間組織生存發(fā)展的諸要素中,法律法規(guī)不健全、不規(guī)范是最具根本性的問題。一、中國(guó)非政府組織的法律地位從一般意義上講,中國(guó)民間組織具有民事主體、行政相對(duì)人、準(zhǔn)行政主體三種法律地位和身份。1、民辦非企業(yè)單位的法人資格從其從事各種民事活動(dòng)而言,根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》第50條的規(guī)定,社會(huì)團(tuán)體具有社會(huì)團(tuán)體法人的地位,即依法核準(zhǔn)登記,取得社會(huì)團(tuán)體法人資格。對(duì)民辦非企業(yè)單位的民事主體地位,現(xiàn)有法律、法規(guī)沒有專門規(guī)定。但根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第12條的規(guī)定,登記管理機(jī)關(guān)對(duì)準(zhǔn)予登記的民辦非企業(yè)單位,要分別發(fā)給《民辦非企業(yè)單位(法人)登記證書》、《民辦非企業(yè)單位(合伙)登記證書》、《民辦非企業(yè)單位(個(gè)體)登記證書》。因此民辦非企業(yè)單位的民事主體地位,具有法人、合伙、個(gè)體三種地位。民辦非企業(yè)單位若是法人組織,則依法具有民事權(quán)利能力和行為能力,依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。民事非企業(yè)單位若是合伙組織,則不具有法人資格,由全體合伙人對(duì)其合作債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。民辦非企業(yè)單位若是個(gè)體性質(zhì),則不具有法人或其他組織資格,由舉辦者以個(gè)人財(cái)產(chǎn)對(duì)其債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任。2、民間組織的性質(zhì)從其接受登記管理機(jī)關(guān)登記管理和業(yè)務(wù)主管單位業(yè)務(wù)指導(dǎo),日常管理和監(jiān)督檢查而言,民間組織可以作為行政相對(duì)人,具有法人、其他組織或者自然人的地位,民間組織作為相對(duì)人,享有實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利,包括:參與權(quán)、知情者、收益者、監(jiān)督權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)、救濟(jì)權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等。其須履行的法定義務(wù)有:遵守法律、法規(guī)、服從行政決定、命令等。3、職業(yè)資格教育權(quán)。《決定》規(guī)定,認(rèn)為,對(duì)于職業(yè)技能培訓(xùn),應(yīng)把“從其依法管理公共事務(wù)而言,民間組織可以作為準(zhǔn)行政主體,但必須經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)。如《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定,民辦學(xué)校對(duì)招收的學(xué)生,根據(jù)其類別、修業(yè)年限、學(xué)業(yè)成績(jī),可以根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定發(fā)給學(xué)歷證書、結(jié)業(yè)證書或者培訓(xùn)合格證書。對(duì)接受職業(yè)技能培訓(xùn)的學(xué)生,經(jīng)政府批準(zhǔn)的職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)鑒定合格的,可以發(fā)給國(guó)家職業(yè)資格證書。如根據(jù)《社會(huì)力量辦學(xué)條例》第31條規(guī)定,經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施學(xué)歷教育的學(xué)生,完成學(xué)業(yè),考試合格的,由所在學(xué)校按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定頒發(fā)學(xué)歷證書。社會(huì)團(tuán)體作為準(zhǔn)公共管理主體,則更顯而易見,如根據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條規(guī)定,消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢服務(wù),參與有關(guān)行政部門對(duì)商品和服務(wù)的監(jiān)督檢查,管理消費(fèi)者的投訴并對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解等職能。又如根據(jù)《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》第12條的規(guī)定,紅十字會(huì)的職責(zé)之一是:“依照國(guó)際紅十字會(huì)和紅新月運(yùn)動(dòng)的基本原則,完成人民政府委托事宜。”二、現(xiàn)階段，我國(guó)非政府組織的生存和發(fā)展法律環(huán)境存在著主要問題(一)立法的地位很低1、從《法律法》等中央機(jī)構(gòu)的立法規(guī)定,應(yīng)把社會(huì)力量打造成法律的“母法”目前雖然我國(guó)對(duì)民間組織的立法已有一些,如《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會(huì)管理辦法》、《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》、《社會(huì)力量辦學(xué)條例》等,但也僅是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī),沒有一個(gè)位階較高的應(yīng)由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律,即缺少一個(gè)民間組織“母法”。其實(shí),若是民間組織的規(guī)范均通過行政法規(guī)來規(guī)范已屬不錯(cuò),而其他關(guān)于民間組織的規(guī)范更是通過多個(gè)行政機(jī)關(guān)的規(guī)章,甚至通過大量的規(guī)范性文件來規(guī)定的。2、向社會(huì)公開發(fā)布的內(nèi)容有限有關(guān)法律制度的淵源中,法律、行政法規(guī)盡管從邏輯上看最為重要,但是內(nèi)容太過簡(jiǎn)略,主要組成部分是民政部以及其他部委的規(guī)定,而且它們實(shí)際發(fā)揮的作用往往比法律、行政法規(guī)要大得多。這些規(guī)定也只有少數(shù)屬于憲法規(guī)定的“行政規(guī)章”,即符合相當(dāng)嚴(yán)格的形式上的要求,向社會(huì)公開發(fā)布并且從發(fā)布之日起生效。而大多數(shù)都是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件,是上級(jí)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的工作指示,卻又大量涉及了行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)。這些規(guī)定并沒有制度化的公布渠道,在其發(fā)生效用后的不確定時(shí)間里,才可能因?yàn)槟撤N原因而公開。這種公開帶有相當(dāng)?shù)娜我庑?并且總有一些規(guī)定沒有公開。但正是這些行政規(guī)定構(gòu)成行政機(jī)關(guān)工作的最直接的根據(jù)。3、“根據(jù)克氏法的具體規(guī)定,將該財(cái)產(chǎn)屬于社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。”第20頁(yè)比如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中,把公益性捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)定性為“社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)”,事實(shí)上,公益性捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)并非均是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。若受贈(zèng)對(duì)象是明確和特定的,則此財(cái)產(chǎn)是屬于受贈(zèng)人的,反之,才屬于社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。這種現(xiàn)象也造成了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中有太多的自由裁量權(quán)和黑箱操作的空間。(二)系統(tǒng)不完善，法律規(guī)范也不足1、以登記條例的內(nèi)容規(guī)定的內(nèi)容民間組織現(xiàn)行的法律、法規(guī),一般冠以登記條例的較為普遍,而即便不冠以登記條例的,反映的內(nèi)容亦往往是指設(shè)立成立過程,亦即現(xiàn)行的法律、法規(guī)主要規(guī)范的是民間組織的成立過程。程序固然重要,而法律、法規(guī)對(duì)民間組織的主體規(guī)制、行為規(guī)制、財(cái)產(chǎn)規(guī)制、責(zé)任規(guī)制、監(jiān)督規(guī)制等同樣缺一不可。2、社會(huì)團(tuán)體的法律定位無論是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》還是《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》雖對(duì)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位下了定義。但未見任何法律來具體規(guī)制民間組織,難免造成民間組織法律主體地位的模糊不清。在我國(guó),對(duì)民間組織的法律主體資格,有不同的看法。有人認(rèn)為,中國(guó)的民間組織就是指政府以外的其它公共組織,包括社會(huì)團(tuán)體,某些具有公共管理職能的事業(yè)單位甚至企業(yè)單位、社會(huì)中介組織、民辦非企業(yè)單位等。但企業(yè)單位是從事生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng),以營(yíng)利性為目的組織;事業(yè)單位是為了社會(huì)公共利益,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。不符合國(guó)際上“非政府公共組織”的一般屬性如非營(yíng)利性、民間性等。有人認(rèn)為,從中國(guó)現(xiàn)有的法律、法規(guī)來看,中國(guó)民間組織的定義與國(guó)際上的非政府公共組織定義在內(nèi)涵上是基本一致的,比如非政府屬性、非營(yíng)利性、非政治性和非宗教性。另外的三種屬性即組織性、自治性、志愿性在有關(guān)規(guī)定也都不同程度地有所反映。因此,中國(guó)的民間組織,主要包括社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。在中國(guó)現(xiàn)行的立法中,社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位三個(gè)概念是容易混淆的。社會(huì)團(tuán)體并非一個(gè)法律概念,但經(jīng)過長(zhǎng)期的適用,卻已經(jīng)獲得了普遍的認(rèn)同,也被賦予了獨(dú)特的法律含義。相比之下,事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位所指稱的對(duì)象,則較為模糊,無法尋找到一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。3、從事各種法律所從事的活動(dòng)立法應(yīng)明確要求,民間組織的活動(dòng)必須符合國(guó)家憲法和法律,符合自己的章程所載明的目標(biāo)。換言之,民間組織的所有活動(dòng)與行為不得有違非營(yíng)利性的根本特征。從民間組織所從事的活動(dòng)來看,民間組織在合法成立后,能獲得相應(yīng)的法律地位,享有法律所明確賦予的“特權(quán)”和優(yōu)惠,如財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠,官方認(rèn)可的聲望與自治權(quán)。與此對(duì)應(yīng)為實(shí)現(xiàn)民間組織成立的目的,發(fā)揮其獨(dú)特功能,民間組織可能會(huì)從事某些法律所允許的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或募捐活動(dòng)。但是民間組織可以從事哪些活動(dòng)、營(yíng)利歸屬等,都必須有法律明確規(guī)定,以區(qū)別與一般市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),避免與營(yíng)利性主體發(fā)生混淆,以免在征稅時(shí)難以劃分,致使國(guó)家或民間組織利益受損,進(jìn)而影響民間組織特殊的法律地位。4、發(fā)揮政府的財(cái)政與稅收作用,促進(jìn)民間組織全面發(fā)展與其他主體一樣,民間組織的生存和發(fā)展受到資源條件的約束。登記注冊(cè)之后,民間組織的最重要的任務(wù)就是募集和保持一定規(guī)模的資源以維持其活動(dòng)。由于民間組織是非營(yíng)利的、自治性的組織體,它不像一般企業(yè)可以以營(yíng)利為主,也不像政府可通過獲取大量的財(cái)政收入來維持其存續(xù)與運(yùn)轉(zhuǎn),其大多依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠來汲取資源。因此,相關(guān)財(cái)政稅收立法就成為關(guān)系民間組織生存與發(fā)展的舉足輕重的問題。對(duì)民間組織實(shí)施某種財(cái)政與稅收方面的優(yōu)惠,成為各國(guó)民間組織立法的普遍做法。政府出于扶持與鼓勵(lì)之意,引導(dǎo)民間組織的活動(dòng)。例如,對(duì)民間組織的非營(yíng)利、公益性的活動(dòng),如捐贈(zèng)給予免稅待遇,或者不將其列入納稅主體。這里財(cái)政與稅收的優(yōu)惠是政府扶持民間發(fā)展的主要措施,同時(shí)亦成為規(guī)制、監(jiān)督民間組織的有力手段。此外,政府的民間組織財(cái)產(chǎn)的規(guī)制還包含對(duì)其盈余分配、財(cái)政年度支出比例、行政開支比例、投資活動(dòng)等事項(xiàng)的管理與規(guī)范。例如,募捐行為必須符合法定標(biāo)準(zhǔn),需要在特定機(jī)關(guān)登記并得到許可,公眾能夠得到募捐的所有消息;民間組織必須每年將其總資產(chǎn)的一個(gè)固定比例用于公益事業(yè);民間組織可以或者不可以在某一領(lǐng)域投資等等。上述要求不僅是經(jīng)濟(jì)管理的原則,亦是一條道德和政治原則,更是法律原則,任何有違上述規(guī)定的行為,都會(huì)收到嚴(yán)厲制裁。5、行政法律責(zé)任法律、法規(guī)對(duì)民間組織違反公共管理將要承擔(dān)的法律責(zé)任較為欠缺。一般而言,這種法律責(zé)任的形式和種類有:(1)行政責(zé)任。包括警告、責(zé)令改正、限期補(bǔ)辦登記手續(xù)、撤消登記、罰款、沒收非法財(cái)產(chǎn);對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員或其他直接責(zé)任人員行政處分以及取消從業(yè)資格、罰款等。(2)民事責(zé)任。(3)刑事責(zé)任。民間組織在行政法律關(guān)系中的獨(dú)特地位決定了它的行政法律責(zé)任,也相應(yīng)地具有特殊性。一方面,它可能以行政主體身份對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行管理,這時(shí)它應(yīng)承擔(dān)的是行政主體的行政法律責(zé)任;另一方面,它也可能以相對(duì)人的身份接受行政機(jī)關(guān)的管理,這時(shí),它應(yīng)承擔(dān)的又是行政相對(duì)人的行政法責(zé)任。而目前法律法規(guī)對(duì)民間組織因違法行使公共管理權(quán)力而對(duì)社會(huì)成員帶來侵害時(shí)應(yīng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任則相當(dāng)欠缺。一般來說,行政法責(zé)任這種公共責(zé)任主要是針對(duì)行政部門提出的,但在政府權(quán)力逐漸分散的今天,我們必須注意的是公共權(quán)力正逐漸地從政府轉(zhuǎn)移到社會(huì)公共組織。如民間組織越來越頻繁地行使一些社會(huì)公共管理的權(quán)力,作出一些公法行為。對(duì)這些日益增長(zhǎng)的公共行為進(jìn)行法律監(jiān)督控制,并為社會(huì)提供有效的法律救濟(jì),已是形勢(shì)發(fā)展提出的課題。6、對(duì)民間組織的日常管理民間組織的合法性不僅體現(xiàn)在其成立、變更、注銷的過程,還體現(xiàn)在其活動(dòng)過程中對(duì)法律法規(guī)的遵守和不對(duì)國(guó)家利益造成損害,以及不對(duì)公民、法人或其他組織合法權(quán)益造成侵害。因此法律、法規(guī)在規(guī)定民間組織成立、變更、注銷的登記管理和必要程序的同時(shí),還應(yīng)規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)民間組織的日常活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。由于相關(guān)法律條文細(xì)節(jié)的欠缺,實(shí)踐中存在的一個(gè)突出問題,是民間組織申報(bào)審批嚴(yán)、日常監(jiān)管松。(三)中國(guó)現(xiàn)行監(jiān)督管理的缺陷分析1、雙重管理體制現(xiàn)行法律對(duì)民間組織的基本法律取向是嚴(yán)厲限制,盡管這一點(diǎn)政府并沒有明確說明,但是法律規(guī)定之中可以明顯地說明這一點(diǎn)。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)雙重管理體制。我國(guó)民間組織行政管理體制的主要特點(diǎn)是雙重管理體制。這在目前應(yīng)是最嚴(yán)厲的行政管理體制之一。對(duì)民間組織實(shí)行比較嚴(yán)格管理的國(guó)家,對(duì)于非營(yíng)利性社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人的成立實(shí)行行政許可主義,即需要經(jīng)過主管行政機(jī)關(guān)經(jīng)過實(shí)質(zhì)審查并批準(zhǔn)后,才能夠成立。在我國(guó),業(yè)務(wù)主管單位要對(duì)民間組織的成立進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,且這僅僅是“初審”而已,登記管理機(jī)關(guān)仍然要獨(dú)立進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。任何一方不同意,民間組織都不能合法成立,所以,與國(guó)外的行政許可主義相比,我國(guó)可以稱為“雙重許可主義”。民間組織的變更,注銷登記亦存在成立同樣的問題。雙重管理體制是否必要,不是一個(gè)技術(shù)上的問題,而是政策選擇的問題。在政府而言,雙重管理體制是一個(gè)雙重保險(xiǎn)的設(shè)置。雙重保險(xiǎn)的目的在一定程度上是達(dá)到了,即最大限度地避免與政府的目標(biāo)不一致的民間組織的成立。但是,這對(duì)于民間組織來說,則是一個(gè)重大的困擾。不僅僅是程序更加煩瑣、時(shí)間會(huì)拖延,而且兩個(gè)部門在審查標(biāo)準(zhǔn)上可能會(huì)出現(xiàn)不同(特別是二者的自由裁量權(quán)很大,因而在具體問題上極易發(fā)生分歧),都給民間組織的生存發(fā)展帶來不利的影響。(2)限制競(jìng)爭(zhēng)的政策。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條第2項(xiàng)、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條第2款第3項(xiàng)規(guī)定,在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織,沒有必要成立的,對(duì)于民間組織的成立申請(qǐng)不予以批準(zhǔn)。不僅如此,有關(guān)機(jī)關(guān)還主動(dòng)將其認(rèn)為業(yè)務(wù)上有重復(fù)或者沒有必要存在的社團(tuán),予以撤銷或者合并。至于這樣規(guī)定的目的,也許是為了便于控制,因?yàn)榉駝t民間組織的數(shù)量便會(huì)比較大,難以控制,而且競(jìng)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致各個(gè)民間組織為了生存發(fā)展而更主動(dòng)地采取各種措施,容易偏離政府所希望的方向。然而,限制競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致壟斷的發(fā)生,而壟斷對(duì)民間組織的生存發(fā)展帶來的消極影響將是巨大的。(3)對(duì)于社會(huì)團(tuán)體成立要求嚴(yán)格。不僅僅有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的會(huì)員人數(shù)、財(cái)產(chǎn)數(shù)額,發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人資格等方面的過多限制,更有登記管理機(jī)關(guān)在行政管理中進(jìn)行的更多的限制。(4)民辦非企業(yè)單位不能設(shè)立分支機(jī)構(gòu),社會(huì)團(tuán)體不可以設(shè)立地域性分支機(jī)構(gòu)。(5)對(duì)民間組織是否“適應(yīng)社會(huì)需要”進(jìn)行過于嚴(yán)格的審查。這不僅體現(xiàn)在對(duì)于政治上與官方理論和價(jià)值觀念有背離和背離可能的民間組織嚴(yán)厲禁止其存在,而且對(duì)于其他民間組織亦要按照“社會(huì)需要”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行過于嚴(yán)格的衡量,不符合要求的便加以禁止或者撤銷。2、企業(yè)單位和事業(yè)單位的界定基金會(huì)被作為社會(huì)團(tuán)體不合理,民辦非企業(yè)單位包括個(gè)體、合伙、法人三類類型不合理,民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位以出資人的身份以及財(cái)產(chǎn)來源作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不合理,對(duì)民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位范圍的劃定不妥。正確的做法是引進(jìn)大陸法系國(guó)家的社團(tuán)法人、財(cái)團(tuán)法人制度,現(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體制度主要有社團(tuán)法人制度調(diào)整,基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位、公益性事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)由財(cái)團(tuán)法人制度調(diào)整。3、科學(xué)地選擇不同的非營(yíng)利組織的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和政策有兩個(gè)區(qū)分公益團(tuán)體與營(yíng)利組織的標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常使用,但均不可取。(1)第二,行業(yè)內(nèi)的公益性即傳統(tǒng)的事業(yè)單位從事的行業(yè)為公益事業(yè)領(lǐng)域。人們常常會(huì)按照這樣一個(gè)邏輯來推理:事業(yè)單位應(yīng)該是公益性的組織,所以目前事業(yè)單位從事的行業(yè)是公益性的,民間從事這些行業(yè)時(shí)也應(yīng)該是公益性的,這個(gè)邏輯無從成立,不僅可能武斷地將大量的私立機(jī)構(gòu)(民辦醫(yī)院、個(gè)體診所等)強(qiáng)制性地作為公益事業(yè)而給它們帶來毀滅性打擊,而且會(huì)堵塞一些很有前途的行業(yè)的發(fā)展。(2)關(guān)于法人的登記在有關(guān)工商管理的法規(guī)中,特別是在規(guī)定哪些事業(yè)單位需要進(jìn)行企業(yè)法人登記時(shí),常常規(guī)定為,對(duì)于實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng),國(guó)家不再核撥經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位,都要進(jìn)行法人登記。國(guó)家工商行政管理總局上述規(guī)定的理論依據(jù)顯然與目前的一個(gè)共識(shí)相左,判斷是否屬于公益團(tuán)體并不在于是否收費(fèi),而在于利潤(rùn)的分配。4、民間組織的內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系非營(yíng)利組織的民事關(guān)系從來是各國(guó)相關(guān)法律中最為重要的部分,而在我國(guó)則情況剛好相反,行政管理的規(guī)定占據(jù)了相關(guān)法律的絕大多數(shù),而有關(guān)民間組織的內(nèi)部組織、財(cái)產(chǎn)關(guān)系等民事問題,則很少規(guī)定。民間組織是自治性組織,其內(nèi)部組織和財(cái)產(chǎn)關(guān)系最為重要。正如公司一樣,法律必須對(duì)其內(nèi)部組織有非常具體的規(guī)定,才能夠保證這個(gè)組織能夠在一個(gè)穩(wěn)定的和有靈活性的組織框架下開展活動(dòng),盡量減少可能發(fā)生的糾紛并有助于其達(dá)到目的。真正的民間組織要有大的發(fā)展,沒有完善的民事實(shí)體法規(guī)定是不可想象的。5、非政府組織的總體法律環(huán)境不好(1)基層民間組織的編制不利于統(tǒng)一編制。據(jù)《改革的社會(huì)》我國(guó)目前還實(shí)行著較嚴(yán)格的戶籍管理制度(盡管與多年以前相比已靈活得多),還實(shí)行著身份制度。所以,如果沒有國(guó)家的正式編制,就無法安排工作人員有戶口,無法為專職人員保留干部身份。也就是說,到民間組織工作基本上等于“下海”。再加上民間組織一般來說工資并不優(yōu)厚。所以,一般的民間組織的工作吸引力并不大。盡管目前政府為社會(huì)團(tuán)體提供“社團(tuán)編制”,在一定程度上解決了這個(gè)問題,但是無疑又增加了社會(huì)團(tuán)體對(duì)政府的依賴。而民辦非企業(yè)單位連這種社會(huì)團(tuán)體編制也沒有。(2)注冊(cè)的必要性商標(biāo)法要求申請(qǐng)注冊(cè)商標(biāo)的人必須有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)范圍,因此公益事業(yè)的服務(wù)商標(biāo),從理論上說只能注冊(cè)于公益事業(yè)領(lǐng)域,而無法限制企業(yè)將其在產(chǎn)品或者營(yíng)利性服務(wù)中申請(qǐng)注冊(cè)和使用。此種規(guī)定不利于民間組織注冊(cè)商標(biāo)的保護(hù)。(3)破產(chǎn)程序不規(guī)范民間組織如果具有法人資格,在不能清償債務(wù)時(shí),也有破產(chǎn)問題。即便是無法人資格的民辦非企業(yè)單位,在不能清償債務(wù)時(shí),也應(yīng)當(dāng)通過破產(chǎn)程序清償債務(wù)。但是我國(guó)現(xiàn)行的破產(chǎn)法和民訴法有關(guān)破產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定,只適用于企業(yè)法人。這個(gè)問題在目前還不突出。但是將來必然會(huì)顯示出來。總的來看,我國(guó)的民間組織法律環(huán)境并不良好。這也是為什么目前我國(guó)的民間組織還基本上沒有真正發(fā)育的重要原因之一。雖然個(gè)別的民間組織工作非常出色,取得了良好的社會(huì)效果和社會(huì)聲譽(yù),但是由于存在特殊的法律環(huán)境,其經(jīng)驗(yàn)對(duì)一般民間組織沒有普遍意義。三、中國(guó)非政府組織法律狀況的完善和發(fā)展(一)非政府組織的法律和條例的補(bǔ)充1、充實(shí)民間組織的規(guī)定對(duì)民間組織的基本問題,如民間組織的設(shè)立、組織和活動(dòng)、資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理、管理與監(jiān)督、扶持與獎(jiǎng)勵(lì)、變更與終止,以及違法行為人的法律責(zé)任等,作出明確的規(guī)定,并在有關(guān)立法中加強(qiáng)對(duì)民間組織的調(diào)整,如在即將制定的《民法》中充實(shí)有關(guān)民間組織的內(nèi)容。2、系“民事法律”的進(jìn)一步發(fā)展由于民辦非企業(yè)單位是以公益為目的的法人,所以民辦非企業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)增值不能夠分配給任何人,包括舉辦者及其設(shè)立后捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的人。《條例》中對(duì)于民辦非企業(yè)單位終止時(shí)的財(cái)產(chǎn)的處理沒有規(guī)定。民辦非企業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)關(guān)系在以下幾個(gè)方面需作進(jìn)一步的民事法律規(guī)范:(1)民辦非企業(yè)單位是由民間設(shè)立,其各項(xiàng)事務(wù)包括財(cái)產(chǎn)方面應(yīng)當(dāng)盡量尊重設(shè)立人的意愿。所以,如果設(shè)立人在捐資設(shè)立民辦非企業(yè)單位時(shí)訂立的章程中規(guī)定了法人終止的財(cái)產(chǎn)如何處理,只要這種處理沒有違背民辦非企業(yè)單位的公益性質(zhì),就應(yīng)當(dāng)是有效的。(2)所謂剩余財(cái)產(chǎn)要在政府的指導(dǎo)下運(yùn)用,到底指的是財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)歸政府所有,但是必須用于相同類型的民辦非企業(yè)單位,還是剩余財(cái)產(chǎn)仍由舉辦者取回,但是必須在政府指導(dǎo)下用于同類公益事業(yè)?這里必須解釋為前者,如果按照后者的意思解釋則會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重后果。如果解釋為前者,則符合各國(guó)的一般慣例。至于政府的哪個(gè)部門接收,應(yīng)由法律加以明確規(guī)范。(二)調(diào)整和審查現(xiàn)有的民事法規(guī)1、通過立法規(guī)定企業(yè)單位的暫行性行政法規(guī)如1998年《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》是為加強(qiáng)登記管理而制定的有關(guān)民辦非企業(yè)單位的暫行性行政法規(guī),而調(diào)整民辦非企業(yè)單位之一的民辦學(xué)校的2002年《民辦教育促進(jìn)法》是為促進(jìn)民辦教育事業(yè)的健康發(fā)展而制定的法律。前者調(diào)整范圍大于后者,而法律效力卻低于后者,盡管兩者側(cè)重不同,但其給人一種不協(xié)調(diào)感覺,應(yīng)盡快加以協(xié)調(diào)。2、民間組織適用條件不明確社會(huì)團(tuán)體有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第33條規(guī)定的情形,民辦非企業(yè)單位有《暫行條例》第25條和第27條規(guī)定的情形,且構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。但嚴(yán)格來講,刑法中沒有可以適用民間組織的條款和罪名。這使刑法對(duì)構(gòu)成犯罪應(yīng)追究刑事責(zé)任的民間組織難以適用。應(yīng)盡快加以銜接。3、違法行為的成立,指在法律規(guī)定的范圍內(nèi),各有側(cè)重如民辦非企業(yè)單位有《暫行條例》第27條規(guī)定的情形的,由登記管理機(jī)關(guān)予以取締,沒收非法財(cái)產(chǎn);構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的,依法給予治安管理處罰。對(duì)這里規(guī)定的“不夠成犯罪”的行為,登記管理機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)可以處罰,而實(shí)際上“取締”該類違法行為的職權(quán)屬于公安機(jī)關(guān),但《治安管理處罰條例》第24條規(guī)定的違法主體限于社會(huì)團(tuán)體,而且作為國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)的《暫行條例》第27條對(duì)公安機(jī)關(guān)的授權(quán)暗含了行政拘留權(quán),這有違反《行政處罰法》、《立法法》中關(guān)于只能由法律設(shè)定行政拘留之嫌。為解決上述問題,要盡快制定《民間組織法》,盡快修改《刑法》、《治安管理處罰條例》和《暫行條例》,使其相互協(xié)調(diào)、銜接、一致。(三)法律、法規(guī)的一些規(guī)定的合理化1、對(duì)民辦非企業(yè)單位的管理應(yīng)該肯定,雙重管理體制加強(qiáng)了對(duì)民間組織的有效監(jiān)督管理,制止了擅自設(shè)立民間組織的現(xiàn)象。盡管近年來確立了培育發(fā)展和監(jiān)督管理“兩手抓”的民間組織管理方針,但現(xiàn)行法規(guī)對(duì)民間組織的基本政策就是嚴(yán)厲限制。這種體制受到了普遍質(zhì)疑,認(rèn)為其既不符合世界大多數(shù)國(guó)家的做法,也使程序煩瑣,且使不同部門在具體問題處理上易發(fā)生分歧。實(shí)際上,民辦非企業(yè)單位與社會(huì)團(tuán)體是有區(qū)別的,應(yīng)區(qū)別對(duì)待。而且一般來講,這種體制不利于民辦非企業(yè)單位的發(fā)展。隨著對(duì)民辦非企業(yè)單位的規(guī)范和管理的加強(qiáng)。在修改法律法規(guī)時(shí)應(yīng)取消這一體制。2、正確處理民間組織的主體地位和作用盡管制定了《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記暫行條例》,并且兩條例的宗旨之一就是為了保障民間組織的合法權(quán)益。但實(shí)際上,制定兩條例的背景是:民間組織一直沒有建立統(tǒng)一登記管理制度,民間組織的法律地位不明確,一些單位自行審批民間組織,致使有的地方民間組織“盲目”發(fā)展;有的業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)不落實(shí),批而不管,放任自流。這使兩條例及其相關(guān)規(guī)定側(cè)重于加強(qiáng)對(duì)民間組織的管理特別是登記管理,對(duì)民間組織的合法權(quán)益保障方面的規(guī)定很少。如《暫行條例》中規(guī)定了對(duì)違法行為的處罰,沒有規(guī)定對(duì)應(yīng)于獎(jiǎng)勵(lì)行為獎(jiǎng)勵(lì);只規(guī)定登記管理機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)的登記管理、業(yè)務(wù)管理和處罰權(quán),而對(duì)不服登記行為和行政處罰的救濟(jì)途徑和方式則嚴(yán)重缺失,應(yīng)加以合理化。3、民辦非企業(yè)單位的概念對(duì)民辦非企業(yè)單位劃分的法人、合伙、個(gè)人三種類型,有的學(xué)者提出科學(xué)的意見。實(shí)際上,將個(gè)體和個(gè)人納入提供公益性服務(wù)的民辦非企業(yè)單位,不符合財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的一般原則。國(guó)外沒有民辦非企業(yè)單位的概念,大陸法系國(guó)家的財(cái)團(tuán)法人類似我國(guó)的民辦非企業(yè)單位。因此,在現(xiàn)行法律框架下,應(yīng)當(dāng)實(shí)際按照國(guó)外財(cái)團(tuán)法人制度的內(nèi)容來解釋民辦非企業(yè)單位制度的各種法律問題。長(zhǎng)遠(yuǎn)來說,應(yīng)當(dāng)建立起完整的財(cái)團(tuán)法人制度。4、同一區(qū)域存在同一種類或相似的民間組織,重復(fù)成立的,應(yīng)屬于登記根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第13條、第19條以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第11條、第13條之規(guī)定,對(duì)在同一行政區(qū)域已有業(yè)務(wù)范圍相同或相似的民間組織,沒有必要再成立的民間組織的申請(qǐng),登記成立不予登記;民間組織不得設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。這樣規(guī)定有利于加強(qiáng)監(jiān)督管理,但也可能影響民間組織的成長(zhǎng),甚至有違公民結(jié)社自由和促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展的基本目標(biāo),也應(yīng)考慮加以合理化。四、民間組織、政府與社團(tuán)的關(guān)系1、對(duì)民間組織主體資格的法律規(guī)制應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)結(jié)社自由與結(jié)社管制的平衡。結(jié)社自由是公民的基本權(quán)利,對(duì)結(jié)社自由的有效保證是民主社會(huì)的重要標(biāo)志,故世界各國(guó)憲法包括我國(guó)憲法都規(guī)定了公民的結(jié)社自由權(quán)。但另一方面,結(jié)社自由又是一種特殊的權(quán)利,各種社團(tuán)的活動(dòng)又可能與現(xiàn)存政治經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)生摩擦。只有謹(jǐn)慎合理的運(yùn)用才能促進(jìn)政治與社會(huì)的良性發(fā)展,否則將導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩及其他惡性后果。因此,各國(guó)法律規(guī)范在保障結(jié)社自由的同時(shí)也規(guī)定了相應(yīng)的限制性、監(jiān)督性條款。換言之,過度放開與過度限制都會(huì)危及社會(huì)團(tuán)體的生成與發(fā)展。綜觀我國(guó)社團(tuán)的生存環(huán)境可知,相關(guān)立法沿襲了許多陳舊觀念,在內(nèi)容上存在一定的偏頗,其僅僅是以行政機(jī)關(guān)如何對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行規(guī)制為基點(diǎn),如在授予政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行全方位規(guī)制的權(quán)力同時(shí),并未規(guī)定對(duì)社會(huì)團(tuán)體應(yīng)盡的義務(wù),也未對(duì)政府如何保護(hù)社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立地位和合法權(quán)益進(jìn)行相應(yīng)規(guī)范;立法在規(guī)范方式、環(huán)節(jié)上本未倒置,政府只重登記環(huán)節(jié),控制很嚴(yán),但社團(tuán)一旦完成登記,政府的規(guī)制則較輕松甚至處于放任自流的狀態(tài),極不利于社團(tuán)的結(jié)社自由與規(guī)范管理。2、浸透著公法、私法相互融合精神的社會(huì)團(tuán)體主體資格應(yīng)與民事主體、行政主體資格有所區(qū)別,有所突破。誠(chéng)然,經(jīng)濟(jì)法對(duì)社團(tuán)主體資格的認(rèn)知、規(guī)制要以民事主體、行政主體資格為基礎(chǔ),但傳統(tǒng)的主體資格理論并不足以涵蓋社團(tuán)的自身特質(zhì),不足以適應(yīng)社團(tuán)發(fā)展的實(shí)踐需求;簡(jiǎn)單地將社團(tuán)視為一般民事主體,就會(huì)抹殺社團(tuán)不同于一般市場(chǎng)主體的特殊地位和職能,忽視其參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的多樣性和復(fù)雜性,損害社團(tuán)溝通、協(xié)調(diào)與自律功能的發(fā)揮;同樣,硬性地套用行政法“行政機(jī)關(guān)—行政相對(duì)人”主體模式解釋社團(tuán),就會(huì)造成社團(tuán)與其他行政相對(duì)人法律地位的混同,也就無法解釋社團(tuán)運(yùn)用自治性權(quán)力(不一定為法定授權(quán))管理團(tuán)體成員的現(xiàn)象。可見,用獨(dú)特視角構(gòu)造一個(gè)對(duì)現(xiàn)實(shí)具備足夠解釋力、能與傳統(tǒng)主體制度相互協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)法主體制度將是極富挑戰(zhàn)性的。3、民間組織與政府的關(guān)系——互補(bǔ)合伙的伙伴關(guān)系。民間組織一經(jīng)產(chǎn)生,就天然地與政府相對(duì)照、比較,從而界定自己。民間組織與政府之間的關(guān)系從來就是錯(cuò)綜復(fù)雜的。政府通常被描繪成是大而僵化的、沒有靈