論政府收支的制度創新

一、“全面預算管理”的基本定義(一)實施分級分類制度,加強政府預算對本2003年10月，中共中央提出了《關于完善社會主義市場經濟體制的決定》第21條。“任何形式的預算管理和對其自身負荷的有效監控都必須得到實施。”。加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”。此后,國務院在《關于2005年深化經濟體制改革的意見》中進一步提出“改革和完善非稅收入收繳管理制度,逐步實行全口徑預算管理”。(二)公民或政府需要對立法機構負責管理所謂全口徑預算管理(FullCoveredBudgetManagement,FCBM),簡單而言,就是要對全部政府性收支,實行統一、完整、全面、規范的預算管理,即,凡是憑借政府行政權力獲得的收入與為行使行政職能所管理的一切支出,都應納入政府預算管理。從而實現預算作為行政層面內部控制與立法層面外部控制的管理工具,最終使得以財政部門為財務統領的政府整體能夠對立法機構負責,進而確保整個政府活動是對公民負責的。從預算范圍上看,就涵蓋的政府收支分類而言,全口徑是最大統計口徑的財政收支,即“全部公共收支”,包括政府為履行公共職責直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支,與預算原則中“全面性、綜合性原則”的要求相一致,是保證預算透明和可問責的基石。從收入取得的形式考察,全部政府收入可分為稅收收入與非稅收入,而政府收支類型的具體不同,要求全口徑預算管理實現預算管理模式的創新。不同類型的政府收支在預算管理制度中所處的位置、管理模式等的變化,是理解全口徑預算管理的基本線索;為規范預算外、制度外政府收支而實施的一系列制度變革,反映了中國全口徑預算管理改革的進程。二、政府收支規制就財政實務而言,以預算管理層次為標尺,我國全部政府收支可以劃分為預算內、預算外與制度外收支(高培勇,2007)。這種“三分法”比較符合我們對政府收支的感性認識。在政府收支財政管理不斷發展的長期過程中,由于各種改革與調整措施、法規頻繁出臺,許多財政術語的含義已經發生了變化,同時,實務部門與理論界對許多術語的理解也存在很大差異,缺乏統一、規范的界定,需要對三者的關系做以梳理和界定。(一)政府東部省算管理體系中所處的問題根據我國現行政府預算報告,政府收支按照其在預算管理體系中所處的位置不同,通常劃分為:一般預算收支、政府性基金收支、預算外收支三個主要部分(1)。這三部分共同形成制度內政府收支。1.政府性基金的簡介關于當前“預算內”的內容,比較清晰,那就是一般預算收支與政府性基金預算收支。當然,政府性基金最初是屬于預算外收支范疇的,直到1996年,國務院頒布《關于進一步加強預算外資金管理的決定》,從1997年起,政府性基金開始逐步逐項的進入到預算內這一范疇,而根據官方公布,截至目前,所有政府性基金均納入預算內管理。2.“應收款”概念的轉變目前的預算外資金,部分納入“預算外財政專戶”(2),按照“收支兩條線”的資金管理辦法管理;還有部分既沒有納入預算內管理,也不上繳預算外財政專戶管理,而是經財政部門核準批準、部門得以留用、以自收自支的形式按計劃直接使用的預算外資金,體現在部門預算當中。而從統計口徑上看,不進入預算外財政專戶管理的資金,從2004年起,統計上也沒有被計入預算外資金這一數字中。“預算外資金”與“預算外財政專戶資金”界定上的模糊,經常引起理解與計量上的誤差。學者們在談“預算外”時,通常強調的是其游離于預算之外的這種不規范性,是對應于“預算內”的一種廣義上的預算外(3);而實務部門在談預算外時,其實就是指預算會計當中的“預算外財政專戶收支”上的數字。這一稱呼中的“預算外”這種叫法,僅僅是一種習慣性的延續,本質而言,已經失去了原本中的“預算之外”的含義。而且恰恰相反,它反映的是一種原本位于預算外管理,但目前已經進入部門預算、“納入預算管理范疇”的、放在“財政專戶”上以“收支兩條線”辦法進行管理的政府資金,其規范性的特征占據主要位置。這種轉變是從2004年起發生的。(4)由于畢竟同規范、透明、法制的預算管理仍有一定差距,因此,筆者在這里,將“預算外財政專戶收支”的管理模式稱為一種“準預算管理”模式,強調其正處于一種向規范的預算管理轉型的階段。綜上,預算內與預算外財政專戶收支都是有法可依或有規可依、有據可循的,我們稱其為制度內政府收支。(二)制度外收入渠道政府制度外收支并不是一個具有明確定義的學術用語,而是在我國財政預算管理的實踐與研究過程中誕生的詞匯。最早見于孫潭鎮、朱鋼(1993)的《我國鄉鎮制度外財政分析》一文,當時對制度外收支的定義特指“鄉鎮政府以各種形式籌集的自籌資金以及由此發生的政府支出”,也就是說,“制度外”一詞產生于對基層政府的非規范收支活動的描述。然而,當改革的步伐走到今天,事實上,制度外收支的含義、特征與具體內容均已經發生了非常大的變化。尤其是,隨著稅費改革深入推進,以2005、2006年大部分省份的農業稅相繼減免完畢為標志,原本意義上的制度外收入渠道幾乎被完全堵死。從高培勇1997年、2004年的研究中,賈康、白景明1998年的研究中,我們都可以看到,制度外一詞的含義被一步步引申用于整個政府收支結構的研究。本文在前人研究的基礎上,將制度外收支定義為:各級政府及部門憑借其行政權力,直接或間接掌握的,未通過正式預算管理程序、或游離于財政預算管理范疇之外的政府性資金。根據政府部門在制度外收支形成中扮演的角色,本文認為當前的制度外資金可以分為兩類:一類是政府部門主動促成、具有違法違紀性質的資金,如“小金庫”、“亂收費”;另一類是由于制度供給失衡所造成的,即主要是由于制度的不健全或制度變革沒有與實踐進程保持同步、或是政府與市場邊界不清,形成制度真空或灰色地帶,而使某些政府收支活動被動進入制度外領域,比較有特點的如社會保險基金收支、地方政府債務收支等。在梳理了目前中國政府收支按預算管理劃分的層次后,我們再回頭考慮全口徑預算管理的一個基本工作,就是需要考慮預算外、制度外活動是否需要以及如何體現在預算過程中,從而打造完整、透明、規范的全口徑預算管理體系,實現高水平的行政控制與立法控制。三、全預算管理制度的構建(一)增加全口徑預算管理模式就本質而言,政府預算制度是決定和約束政府的基本手段,預算編制、審批、執行、監督與決算過程,就是政府按照公眾要求,用公眾的錢、辦公眾的事的過程,也是政府在此過程中接受市場與公眾約束與監督的過程。社會公眾是委托人,而政府是受托人。從這個意義上來說,政府的錢都是憑借公共權力取得的資金,不論其現存形式如何,本質上都是社會公眾的資金,從公共財政建設角度來看,無論是預算內、還是預算外或制度外收入等都應納入全口徑預算管理。構建完整政府預算體系的基本目標在于實現預算的完整性,取消局部利益。在完整的預算體系平臺上,廢除各級政府和部門的“自籌”制度,政府只能通過財政獲得收入,并從事預算法案通過的活動,切斷各個政府職能部門的行政、執法同其經費供給之間的直接聯系,從而真正實現財政部門統攬政府收支,使其能夠真正成為接受立法機構和社會公眾的問責的主體。伴隨著政府職能的擴展,政府活動不再局限于古典經濟理論中的“守夜人”模式,政府收支活動的復雜性日益增強,這對傳統預算原則形成現實挑戰。由于某些政府收支的性質,具有自身的特殊性,不宜與政府的一般性收支統一管理,決定了它更適用于非統收統支的管理模式,為滿足相應的管理實踐的需要,要求我們在滿足預算全面性(完整性)原則的基礎上,也就是全部政府收支進預算的基礎上,對預算一致性原則加以變通,實現預算管理方式的創新。本文認為應在原本“預算內”——統收統支和基金管理二種管理模式的基礎上增加“財政專戶管理模式”。換言之,使目前“預算外財政專戶”管理正式進入到法制性預算內管理,深化“收支兩條線”的資金管理手段,推進國庫集中收付,形成完整地接受人大的審批和監督的政府財政預算體系,把原本介于法定預算與“預算外”之間的模糊管理、模糊稱呼的“預算外財政專戶”正式納入“預算內”。(二)全口徑預算體系設計根據前面的分析,全口徑預算管理體系建設最基本的一條底線就是全部政府收支進入預算管理。全部公共收支可以大致分為三類:一類是用于滿足政府自身正常運轉并提供社會公共服務的資金;第二類是政府受托管理的社會保險類資金;第三類是用于國有企業的經營性資金,對應資金使用對象的不同,這類資金可以分為國有金融企業和非金融企業資金。完整的多元政府預算體系是其它財政管理制度運行的基本平臺。政府預算體系需要考慮到各類收支不同的性質,以復式預算的形式使各類公共收支行為完整受到人大的審批與監督。很多人習慣上把第一類資金管理對應的預算稱為“政府公共預算”,而本文認為,這種理解只是一種狹義的理解。廣義的公共預算應與之對應,所有政府受托管理的資金都應屬于公共預算范疇,預算編制是對未來一段時間內公共部門收支進行測算和計劃的活動,而要完成全部預算職能——控制、管理、計劃和政策——則需要以整體視野完成全部政府受托管理及使用資金的配置和監管。因此,在下面的全口徑預算體系設計中,使用的也是廣義的政府公共預算的概念。作為一個完整的政府預算體系,應在政府普通預算、社會保障預算與國有資本經營預算、債務預算間應形成統一與平衡,建立規范透明的資金往來渠道,也可能還需建立其他的特別預算或專門預算。這一目標的實現,在很大程度上取決于社會保障預算統籌層次的調整。如果不考慮社會保障預算的統籌層次,各級政府將現行的社會保障收支計劃轉變為社會保障預算的難度并不大;國有資本經營預算則取決于國有資本經營預算的覆蓋范圍,即是否包括金融類國有資產以及國有資本收益分配制度的最終確立。從預算管理的方式來看,全口徑預算管理要求所有的政府收支都應當取得立法機構的授權。在此基礎上,政府的預算管理可以區分為采用年度撥款方式管理的一般預算和依據特別法律授權建立的特別基金預算兩種基本類型,對于跨年度的項目撥款根據項目性質可以選擇在一般預算中予以列示,或是將其列為特別基金預算進行管理。在分類管理的基礎上,設計符合分類預算管理要求的預算報告體系,對不同性質政府收支項目在預算報告中的具體報送形式和內容,做出明確而詳盡的規定。對稅式支出、政府貸款及擔保、國有資產(資源)的劃撥與使用等政府活動,政府部門應該按照立法機構的要求在預算報告中進行專門的列示和說明。除了年度審議的一般預算之外,立法機構可以根據政府收支重要程度而規定不同層次的報送要求,對其收支標準和范圍進行審議,并以此為基礎實現對非一般預算收支的主管機構的監督和問責。對于國有資產的劃撥、政府擔保等政府行為,則可以采取預算表外說明的方式進行監督和控制