《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書

國家出版基金項目

NATIONALPUBUCATKDNFOUNDATION

中國城鄉(xiāng)發(fā)展

一體化的戰(zhàn)略研究

從“十三五”到2049

馮俏彬黃錕樊繼達著

ZHONGGUOCHENGXIANGFAZHAN

YITIHUADEZHANLUEYANJIU

CONG“SHISANWU”DAO2049

企業(yè)管理出版社

ENTERPRISEMANAGEMENTPUBLISHINGHOUSE

作者簡介

馮俏彬國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研

究部副部長、教授，經(jīng)濟學博士、博士后。第三

屆黃達一蒙代爾經(jīng)濟學獎獲得者，2005—

2006年美國哈佛大學肯尼迪政府學院訪問學

者，中國財政學會常務理事，中國文化金融50

人論壇成員、學術(shù)委員會委員，中國民生銀行

“民銀智庫50人論壇”特邀成員，北京師范大

學、山東大學兼職教授。著有6部專著，參著、

參編著作數(shù)十部。已在《人民日報》等重要報

紙、學術(shù)期刊上發(fā)表論文、文章300余篇，在公

共產(chǎn)品理論、應急財政、供給側(cè)改革等方面有

獨到建樹。先后主持或參與國家級、省部級、

各類委托課題近40項。主要研究領(lǐng)域為財政

與稅收、政府經(jīng)濟管理、供給側(cè)改革等。

黃錕中央黨校（國家行政學院）馬克

思主義學院教授，經(jīng)濟學博士。主要研究方向

為城鎮(zhèn)化與“三農(nóng)”問題，先后在《經(jīng)濟研究》

《中國人口、資源與環(huán)境》《人民日報》等重要

報刊發(fā)表論文100余篇，出版著作20余部，主

持國家社科基金等各類課題10余項，獲首屆劉

詩白經(jīng)濟學獎、第六屆全國高等學校科學研究

優(yōu)秀成果獎二等獎等獎項，多項咨詢報告獲黨

中央領(lǐng)導批示。

《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

馮俏彬黃錕樊繼達著

圖書在版編目（CIP）數(shù)據(jù)

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：從“十三五”到2049/馮俏彬，黃錕，

樊繼達著.—北京：企業(yè)管理出版社，2019.7

（走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究/洪崎，賈康，黃劍輝主編）

ISBN978-7-5164-1989-2

Ⅰ.①中…Ⅱ.①馮…②黃…③樊…Ⅲ.①城鄉(xiāng)一體化－發(fā)展－研究－中國

Ⅳ.①F299.2

中國版本圖書館CIP數(shù)據(jù)核字（2019）第144425號

書名：中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：從“十三五”到2049

作者：馮俏彬黃錕樊繼達

責任編輯：鄭亮徐金鳳

書號：ISBN978-7-5164-1989-2

出版發(fā)行：企業(yè)管理出版社

地址：北京市海淀區(qū)紫竹院南路17號郵編：100048

網(wǎng)址：http：//

電話：編輯部（010）68701638發(fā)行部（010）68701816

電子信箱：qyglcbs@

印刷：北京環(huán)球畫中畫印刷有限公司

經(jīng)銷：新華書店

規(guī)格：170毫米×240毫米16開本11.5印張179千字

版次：2019年7月第1版2019年7月第1次印刷

定價：88.00元

版權(quán)所有翻印必究·印裝錯誤負責調(diào)換

《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書

叢書顧問

劉明康劉世錦

叢書編委會

主編

洪崎賈康黃劍輝

編委（按姓氏筆畫為序）

王慶王誠王廣宇白重恩馮俏彬劉薇許元榮

李波李萬壽宋泓張瑾張茉楠張影強金海年

洪崎姚余棟姚枝仲賈康夏斌徐以升黃錕

盛磊黃劍輝董克用管益忻樊綱樊繼達魏杰

《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書

序

新供給經(jīng)濟學推進研究創(chuàng)新，是回應時代訴求和挑戰(zhàn)的自覺努力行為。在創(chuàng)始

初期，新供給研究團隊就特別強調(diào)，不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，在世界金融危機沖擊之下，

主流經(jīng)濟學總體上必須進行反思，而反思應該有理性的高水平創(chuàng)新；在現(xiàn)實生活方

面，在和平發(fā)展對接偉大民族復興和現(xiàn)代化中國夢的關(guān)鍵時期，我們必須在轉(zhuǎn)軌

期間得到理論之光的燭照引領(lǐng)，要把理論密切聯(lián)系實際取向下，新供給群體形成的

“融匯古今、貫通中西”的現(xiàn)實努力，對接到我們站在前人肩膀上的研究成果之上，

集大成式地推進銳意創(chuàng)新，促進理性認識升華。這是研究者立身時代潮流當中的應

有作為。

作為新供給經(jīng)濟學研究的重大研究項目，本叢書發(fā)布的面對中華人民共和國成

立100周年的“中國2049戰(zhàn)略”研究成果，反映了我們新供給經(jīng)濟學研究團隊創(chuàng)立

初期就確立的、在研究中必須明確“五年規(guī)劃與四十年規(guī)劃并重”的基本考慮，以

引出制定基于全球視野的國家中長期發(fā)展戰(zhàn)略，以及在前所未有的長期概念之下超

越30年眼界并對接到實現(xiàn)“中國夢”時間段的綜合發(fā)展戰(zhàn)略。

新供給研究群體內(nèi)的，以及幫助、支持新供給研究的專家，在國內(nèi)研究界具有

很大影響力。2014—2017年歷經(jīng)四年，大家共同致力于這項課題的研究：短中期而

言，該研究形成的認識和成果正在對接即將具體化的“十三五”規(guī)劃以及2020年既

定的全面小康目標的實現(xiàn)；長期而言，該研究要對接偉大民族復興和現(xiàn)代化中國夢。

中國正處于和平發(fā)展、和平崛起的關(guān)鍵時期，從現(xiàn)在到2020年，除了全面小康目標

i

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

的實現(xiàn)以外，攻堅克難的改革必須力爭按中央要求取得決定性成果，同時還必須實

現(xiàn)全面的法治化與全面的從嚴治黨。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，對攻堅克難的復雜性和任

務艱巨性已具共識的前提下，面對這一必經(jīng)過程，我們更應努力提供理論供給的有

力支持。

就目前學界相關(guān)研究現(xiàn)狀來看，國內(nèi)尚無30年以上大跨度的系統(tǒng)化專業(yè)課題和

專項研究，國外30年以上視界的國家戰(zhàn)略規(guī)劃研究也極鮮見。然而，我們已經(jīng)從一

系列值得稱道的長期研究框架中得到重要啟示，比如中國辛亥革命以后孫中山先生

就通盤考慮過的“建國方略”“建國大綱”，又比如“二戰(zhàn)”后一些歐洲有遠見的政

治家注重考慮、最后引到現(xiàn)實生活、目前在整個世界格局里非常有影響力的歐洲貨

幣聯(lián)盟。中國改革開放的過程中，可以越來越清晰地看到，我們實際上就是按照鄧

小平70年眼界“三步走”的偉大戰(zhàn)略構(gòu)想，在一步步地往前運行。這些都給了我們

非常寶貴的啟示和激勵。鑒于此，我們更應力求做好這一在具體形態(tài)上有首次特征

的、超越30年眼界的規(guī)劃性戰(zhàn)略研究。

新供給經(jīng)濟學研究團隊的長期發(fā)展戰(zhàn)略研究，以具有優(yōu)化頂層規(guī)劃、助益科學

發(fā)展、形成促進國家現(xiàn)代化治理的有效供給功能為目標，懷揣國人一直以來就推崇

的全面長遠的心胸和眼界，在所謂“不謀全局者不足以謀一域，不謀萬世者不足以

謀一時”的共識下，充分認識當下“四個全面”新時期、走向“強起來”新時代迫

切需要頂層規(guī)劃與底層創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新兩個層面的良性互動，深知從規(guī)劃視角考慮有效供

給，絕不能坐等微觀、局部試錯過程。新供給2049戰(zhàn)略研究，正是力圖從學理和實

證綜合上支持頂層規(guī)劃，同時注意服務于基層民間的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

從智力視角分析，我們高度認同“智庫”的重要性。習近平總書記特別強調(diào)，

智庫關(guān)聯(lián)著各個國家在國際合作和競爭中打造軟實力的供給競爭。民間獨立智庫，

也是華夏新供給經(jīng)濟學研究院的定位，具有現(xiàn)代社會競爭發(fā)展、合作、供給進程中

一定的不可替代性。新供給經(jīng)濟學相關(guān)研究的導向，既不是“官場規(guī)則”，也不是

“反對派規(guī)則”，而是具有獨立、公正、專業(yè)的學術(shù)嚴謹性訴求，把握創(chuàng)新中的規(guī)范

性，努力形成全面、深刻、務實的導向，以戰(zhàn)略高度上的洞察力對接具備建設性、

策略性、可操作性的研究成果。

ii

《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書序

新供給2049的戰(zhàn)略研究，致力于服務黨的十八大、十九大提出的方針和戰(zhàn)略部

署的實施，以長期、超長期的視角，支持從當下到中長期、大縱深的科學決策，進

一步聚焦進入中等收入、中高收入階段的最關(guān)鍵時期，一直聯(lián)通至前瞻中華人民共

和國成立100周年。中國目前面臨如何跨越“中等收入陷阱”“福利陷阱”“轉(zhuǎn)軌陷

阱”“塔西佗陷阱”等一系列歷史性的綜合考驗。“中等收入陷阱”概念在當下討論

中已引起軒然大波，雖然這個概念本身有其邊界量化的一定“模糊性”，但我們還

是愿意強調(diào)：基于全球范圍內(nèi)的統(tǒng)計現(xiàn)象與中國發(fā)展中的矛盾凸顯來判斷，這是一

個無可回避的“真問題”，而且對于“中國夢”來說是頂級性質(zhì)的“真問題”。“中國

2049戰(zhàn)略”研究成果，愿與各方交流、互動，以期產(chǎn)生啟發(fā)、促進功能和決策參考

作用，催化全盤思維、工作要領(lǐng)和重點方案的合理優(yōu)化，由此聯(lián)系和助益天下蒼生、

民生社稷、國家前途、民族命運及世界未來。

面對時代的客觀需要，新供給經(jīng)濟學研究群體作為有擔當、有社會責任感的中

國知識分子和研究者，志在把握“天下家國”情懷具象化的時代定位，為黨的十九

大提出的“全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，實現(xiàn)中華

民族偉大復興”宏偉目標，做出應有貢獻。

洪崎賈康

2018年春

iii

《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書

前言

從當下展望2049年，還有30余年的時間。2049年已經(jīng)被歷史賦予了特殊的意

義，這個中華人民共和國成立100周年的時點，也將是中國改革開放戰(zhàn)略決策的總

設計師鄧小平當年所規(guī)劃的以約70年的時間段（1980—2050年）經(jīng)過“三步走”實

現(xiàn)中華民族偉大復興—習近平總書記生動表述的“中國夢”夢想成真的“除夕之

夜”，是自工業(yè)革命落伍、落后的這個文明古國，終于鳳凰涅槃般浴火重生、和平崛

起的見證之年。

從“十三五”前瞻到2049年，做國家發(fā)展戰(zhàn)略的系列化研究，是我們研究群體

于“十三五”開局之前的自覺選擇。經(jīng)過骨干成員反復研討，形成了一個主報告和

十余個專題報告的通盤設計。在全體研究者的高度重視、共同努力下，終于在2016

年年底使文稿初具規(guī)模，又經(jīng)過幾輪補充完善、反復修改打磨，最終將全部成果合

成叢書，付梓奉獻給讀者。

面向2049年的國家長期發(fā)展戰(zhàn)略研究，具有不尋常的背景：

一是偉大民族復興愿景的召喚。中國這一人類歷史上唯一古老文明沒有中斷的

多民族大國，自以1840年鴉片戰(zhàn)爭為標志拉開近現(xiàn)代史帷幕后，曾一路積貧積弱，

內(nèi)憂外患，經(jīng)甲午海戰(zhàn)慘敗、戊戌變法夭折之后，在20世紀陸續(xù)展開辛亥革命推翻

兩千年帝制，1949年成立中華人民共和國以及1978年后實行改革開放三件大事，終

于在“千年之交”之后，站在現(xiàn)代化前兩步目標提前實現(xiàn)的新的歷史起點上，繼續(xù)

大踏步地跟上時代，一直推進到2012年中國共產(chǎn)黨的第十八次全國代表大會開啟經(jīng)

v

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”全面布局的發(fā)展新階段，經(jīng)濟總量已經(jīng)

躍升為全球第二位，并有望在未來不太長的歷史時期之內(nèi)上行至世界第一。2017年

黨的十九大，進一步指出了在“強起來”歷史新時代，新的“兩步走”現(xiàn)代化奮斗

目標：如能在人均國民收入提高進程中成功跨越“中等收入陷阱”，并繼續(xù)提升硬實

力、軟實力而和平崛起，就將于2035年基本建成社會主義現(xiàn)代化，并把中國現(xiàn)代化

的宏觀藍圖在2049年的時點上作為竣工大成之品，以現(xiàn)代化強國之姿展現(xiàn)于世界民

族之林—“我們從未如此接近偉大民族復興的愿景”，這個愿景鼓舞和呼喚著我們

以集體合作的方式，提供服務于“夢想成真”的戰(zhàn)略思維和科研成果。

二是“行百里者半九十”艱巨任務的挑戰(zhàn)。在改革開放之后成功地實現(xiàn)了超常

規(guī)高速發(fā)展和經(jīng)濟起飛而進入中等收入經(jīng)濟體之后，中國的經(jīng)濟運行雖然在總體上

仍然具有巨大的發(fā)展?jié)摿Α⒊砷L性和“黃金發(fā)展期”特征，但“矛盾凸顯期”的特

征接踵而來，各種制約因素的疊加，形成了自2011年以來告別了高速發(fā)展階段并向

必須認識、適應還要引領(lǐng)的“新常態(tài)”階段轉(zhuǎn)換，同時改革進入深水區(qū)，“好吃的肉

吃光了，剩下的都是硬骨頭”，必須攻堅克難沖破利益的藩籬，以實質(zhì)性的國家治理

現(xiàn)代化進程解放生產(chǎn)力，對沖下行壓力，才能形成舊動能衰退后新動能的轉(zhuǎn)換升級，

使發(fā)展方式加快轉(zhuǎn)變，使增長過程維護其可持續(xù)性與長遠的后勁，避免落入世界上

絕大多數(shù)經(jīng)濟體已有前車之鑒的“中等收入陷阱”覆轍，完成中國古語譬喻的“行

百里者半九十”的現(xiàn)代化長征。未來30余年征程中的一系列艱巨的改革發(fā)展任務，

形成了歷史性的挑戰(zhàn)和考驗，為應對好這種挑戰(zhàn)，經(jīng)受住這種考驗，必須有盡可能

高水平的戰(zhàn)略層面的系統(tǒng)化研究設計，對決策和相關(guān)政策的優(yōu)化給予有力支撐。

三是以知識創(chuàng)新工程式的智力支持，助推沖破“歷史三峽”的迫切要求。在黨

的十八大以來，最高決策層經(jīng)三中、四中、五中和六中全會，將治國施政的核心理

念和大政方針一步步清晰化的過程中，高度重視哲學社會科學的創(chuàng)新、中國特色社

會主義政治經(jīng)濟學的發(fā)展和智庫建議，繼現(xiàn)代化國家治理、“四個全面”戰(zhàn)略布局以

及以創(chuàng)新發(fā)展引領(lǐng)協(xié)調(diào)、綠色、開放、發(fā)展而落實于共享發(fā)展的現(xiàn)代化發(fā)展理念得

到清晰明確的表述之后，又提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略方針，認定供給側(cè)是矛

盾主要方面，而以有效制度供給綱舉目張地要求將改革進行到底，沖破最終實現(xiàn)中

vi

《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書前言

國夢的“歷史三峽”，這客觀地產(chǎn)生了對于“知識創(chuàng)新工程”式的智力支持的迫切需

要，亟須以走向2049偉大民族復興的長期視野、戰(zhàn)略研究，助推中國經(jīng)濟社會的巨

輪涉險灘、闖激流，克服一切艱難與風險，達于現(xiàn)代化的計日程功。

在此背景下，新供給智庫“中國2049戰(zhàn)略”研究成果出版發(fā)布的時代意義，便

呼之欲出了。

第一，這一叢書系列反映的研究創(chuàng)新是回應時代訴求和現(xiàn)實生活挑戰(zhàn)的自覺努

力行為。智庫的創(chuàng)始與工作，并不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新，而首先是基于全球視野—在

世界金融危機沖擊之下，對主流經(jīng)濟學總體上的反思與創(chuàng)新勢在必行，而反思中應

該有對應于中國道路、中國方案的理性的高水平創(chuàng)新成果。在以和平發(fā)展對接偉大

民族復興和現(xiàn)代化中國夢的關(guān)鍵時期，我們必須在轉(zhuǎn)軌中得到理論之光的燭照引領(lǐng)，

把理論密切聯(lián)系實際取向下新供給群體形成的“融匯古今、貫通中西”的共識對接

我們經(jīng)過努力“站在前人的肩膀上”的研究成果，集大成式地推進改革，促成發(fā)展

升級，這是研究者立身時代潮流當中的應有作為。

第二，面對中華人民共和國成立100周年的“中國2049戰(zhàn)略”研究成果，反映

了我們早期就確立的新供給研究中必須明確地把“五年規(guī)劃與四十年規(guī)劃并重”的

基本考量。努力實施研究而來的這項成果，要引出制定基于全球視野的國家中長期

發(fā)展戰(zhàn)略，這是在前所未有的長期概念之下，超越30年眼界，對接到實現(xiàn)中國夢時

間段的發(fā)展戰(zhàn)略，即從具體化的“十三五”規(guī)劃，以及2020年既定的全面小康目標

的實現(xiàn)，進一步延伸至偉大民族復興和現(xiàn)代化中國夢的實現(xiàn)。中華民族正處在和平

發(fā)展、和平崛起的關(guān)鍵時期，到2020年，中央要求除了全面小康目標的實現(xiàn)以外，

攻堅克難的改革必須取得決定性成果，同時必須實現(xiàn)全面的法治化和全面的從嚴治

黨——攻堅克難的復雜性和任務的艱巨性，催促理論與智力供給的有力支持。雖然

在國內(nèi)還沒有出現(xiàn)過30年以上時間跨度的類似課題的系統(tǒng)化專項研究，也沒有檢索

到國外30年以上視界的國家戰(zhàn)略規(guī)劃研究，但是我們可以從一系列值得稱道的研究

框架中得到重要啟示：比如中國辛亥革命前后孫中山先生就考慮過“建國方略”“建

國大綱”；“二戰(zhàn)”后一些歐洲有遠見的政治家早已積極考慮，最后引到現(xiàn)實生活而

在整個世界格局里產(chǎn)生重大影響力的歐洲貨幣同盟。在中國40年改革開放的過程中

vii

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

間，越來越清晰地看到，我們實際上就是按照鄧小平的70年眼界“三步走”偉大戰(zhàn)

略構(gòu)想，在一步步前行，這些都可以給智庫的長期戰(zhàn)略研究以非常寶貴的啟示和激

勵。2017年黨的十九大進一步做出了2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化、到2049年

前后把我國建設成為現(xiàn)代化強國的戰(zhàn)略規(guī)劃。正是基于這種認知，我們以極大的熱

情投入并完成了這一在具體形態(tài)上有首次特征、超越30年眼界的規(guī)劃性戰(zhàn)略研究。

第三，這項長期發(fā)展戰(zhàn)略研究具有優(yōu)化頂層規(guī)劃、助益科學發(fā)展、促進國家現(xiàn)

代化治理的有效供給功能。從規(guī)劃視角分析，中國人一向推崇有全面、長遠的心胸

和眼界，研究者都認同這樣一種取向，所謂“不謀全局者不足以謀一域，不謀萬世

者不足以謀一時”。在十八大邁向十九大的新時期和十九大后的新時代，迫切需要頂

層設計與市場微觀主體兩個層面的良性互動。“中國2049戰(zhàn)略”研究力求從學理和

實證方面支持頂層規(guī)劃，同時注重呼應基層民間的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。從智力支持視角分析，

我們高度認同“智庫”的重要性。習近平總書記特別強調(diào)智庫建設，這關(guān)聯(lián)著各個

國家在國際合作和競爭中打造軟實力供給的競爭。民間獨立智庫，也是新供給經(jīng)濟

學研究群體的定位，具有現(xiàn)代社會競爭發(fā)展、合作、供應進程中的不可替代性。我

們研究中的導向既不是“官場規(guī)則”，也不是“反對派規(guī)則”，而是具有獨立、公正、

專業(yè)的學術(shù)嚴謹性，把握創(chuàng)新中的規(guī)范性，力求形成全面、深刻、務實的導向，以

戰(zhàn)略高度的洞察力對接具備建設性、策略性、可操作性的研究成果。

第四，新供給智庫關(guān)于“中國2049戰(zhàn)略”的研究是各方共同應對時代挑戰(zhàn)和

中國現(xiàn)代化決定性歷史考驗的一項認知、交流和催化的基礎(chǔ)工作。從“十三五”規(guī)

劃時期始，“中國2049戰(zhàn)略”研究具有“對應、涵蓋但不限于”的特點，是把這些

時點目標放在自己研究范圍之內(nèi)，再往前銜接，以長期、超前期的視角支持從當下

到中長期的科學決策，聚焦進入中等收入階段、中高收入階段的最關(guān)鍵時期，是前

瞻中華人民共和國成立百年而啟動的系統(tǒng)工程式研究。我們內(nèi)含的命題是如何應對

“中等收入陷阱”“福利陷阱”“轉(zhuǎn)軌陷阱”“塔西佗陷阱”等一系列歷史性的綜合考

驗。“中等收入陷阱”概念屢屢引起爭議，雖然這個概念本身有邊界量化的“模糊

性”，但是我們愿意強調(diào)，它是世界范圍內(nèi)的一種統(tǒng)計現(xiàn)象的比喻式表述，是無可回

避的“真問題”，而且對于“中國夢”來說是頂級性質(zhì)的“真問題”。研究的成果需

viii

《走向2049的國家發(fā)展戰(zhàn)略研究》叢書前言

要與各個方面交流和互動，以期待實現(xiàn)啟發(fā)、促進功能和決策參考作用。我們愿以

基礎(chǔ)認識催化全盤思維、要領(lǐng)和重點方案的合理優(yōu)化。各方面在啟發(fā)、促進、交流

的互動中，共同的努力也就關(guān)聯(lián)了天下蒼生、民生社稷、國家前途、民族命運及世

界未來。

總之，我們從事這項研究、推出這套叢書的立場，確實是面對時代的客觀需要，

以智庫研究成果與所有愿為中華民族偉大復興做出貢獻的人們互動，力求再接再厲，

共同努力做好與“中國夢”相關(guān)聯(lián)的研究和各項工作，以不負偉大的新時代。

賈康

2018年春

ix

目錄

總報告面向2049年中國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略研究/001

一、我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史沿革/001

（一）改革開放前的城鄉(xiāng)二元制度：從萌芽到形成/002

（二）改革開放后：從松動到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌/005

二、當前我國城鄉(xiāng)一體化面臨的突出矛盾與主要問題/008

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大/008

（二）城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展水平差距明顯/009

（三）農(nóng)民工市民化“門檻”較高/009

（四）城鄉(xiāng)要素流動很不暢通/010

（五）農(nóng)業(yè)落后，鄉(xiāng)村凋敝/010

三、國外主要發(fā)達國家的城市化道路及其處理城鄉(xiāng)關(guān)系的經(jīng)驗借鑒/010

（一）美國的城市化進程：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的土地資本化/011

（二）德國的城市化進程：中小城市發(fā)展一枝獨秀/013

（三）日本的城市化進程：以制度建設為主要推手/016

（四）發(fā)展中國家的城市化進程：以印度為例/017

（五）主要發(fā)達國家城市化的主要經(jīng)驗及其借鑒/018

四、2049戰(zhàn)略框架：我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的時間表與路線圖/021

（一）實施城鄉(xiāng)一體化的重大戰(zhàn)略意義/021

（二）實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的必要性/023

（三）實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略的可行性/025

001

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

（四）城鄉(xiāng)一體化的總目標、重大時間節(jié)點、路線圖/026

五、破解行政區(qū)劃約束，建設中小城鎮(zhèn)體系/029

（一）中國城市化進程及2015—2049年的預測/029

（二）失衡的中國城鎮(zhèn)體系/033

（三）破解行政區(qū)劃約束，推進城鄉(xiāng)一體化的政策建議/034

六、推進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化/045

（一）推進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的重大戰(zhàn)略意義/046

（二）當前推進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化面臨的主要制度障礙/048

（三）破解體制機制約束，推動城鄉(xiāng)基本公共服務一體化的相關(guān)政

策主張/049

（四）推進城鄉(xiāng)基本公共服務的“三步走”戰(zhàn)略/053

七、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟/059

（一）當前我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中存在的主要問題/059

（二）發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟的基本思路/061

（三）加快我國現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的分階段目標與主要措施/062

主要參考文獻/071

專題報告1我國農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支出測算與時空分布研究/073

一、已有的研究述評/074

二、理論框架/074

（一）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化財政支出的定義/074

（二）農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是一束權(quán)益—倫理型公共產(chǎn)品的集合/075

三、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化財政支出的測算/075

（一）隨遷子女的財政教育支出/076

（二）養(yǎng)老保險的財政補助支出/077

（三）醫(yī)療保險財政補助支出/078

（四）最低生活保障財政支出/079

002

目錄

（五）保障性住房財政支出/079

（六）就業(yè)、城市管理等方面的財政支出/080

（七）影響上述計算結(jié)果增加和減少的主要因素/080

（八）以上計算結(jié)果的擴展/081

四、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化財政支出的時間與空間分布設計/081

（一）時間分布/081

（二）空間分布/083

五、結(jié)論與政策建議/084

（一）簡要的結(jié)論/084

（二）政策建議/085

主要參考文獻/087

專題報告2中國新型城鎮(zhèn)化進程中土地制度改革的難題破解路徑——基于

深圳調(diào)研的報告/089

一、中國城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化進程中土地制度改革的難題/089

（一）土地制度改革的核心難題在于土地產(chǎn)權(quán)制度改革/090

（二）土地產(chǎn)權(quán)制度改革大思路的理論邏輯：利弊分析及可能選擇/094

（三）土地國有化改革需解決的幾個重要問題/098

二、難題破解的重要實踐啟示：深圳的突破路徑/099

（一）全市土地國有化框架下處理對原農(nóng)民土地權(quán)益的保障/100

（二）新形勢下有關(guān)農(nóng)民土地權(quán)益的改革創(chuàng)新舉措/101

（三）“整村統(tǒng)籌”土地整備模式/103

三、遠景展望：在單一國有平臺上，通盤規(guī)劃土地開發(fā)利用，使市場充分

起作用和更好地發(fā)揮政府職能，動態(tài)優(yōu)化，因地制宜，積極探索創(chuàng)新

我國的土地制度體系/107

（一）在土地全部國有法律框架下，可以采用漸進式改革路徑，分步實

質(zhì)性落實土地單一國有制改革/108

003

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

（二）亟須明確和整合政府全面的國土規(guī)劃權(quán)，建立規(guī)范有序的土地流

轉(zhuǎn)機制/109

（三）以發(fā)展的辦法在“做大蛋糕”中實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)益兌現(xiàn)，建立

利益共享機制而最終歸入一體化/109

（四）深化戶籍制度、社保制度等改革，推動實現(xiàn)農(nóng)民市民化，最終實

現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一視同仁的“國民待遇”/110

（五）以實質(zhì)性推進的公權(quán)體系配套改革來保障“土地單一國有制”狀

態(tài)下的公平正義：公權(quán)入籠、民主法治/112

主要參考文獻/113

專題報告3農(nóng)民工市民化過程中的制度沖突與協(xié)調(diào)——以城鄉(xiāng)二元制度為

例/114

一、引言/114

二、農(nóng)民工市民化過程中的制度關(guān)聯(lián)/116

（一）嵌入性關(guān)聯(lián)/116

（二）互補性關(guān)聯(lián)/117

（三）中介性關(guān)聯(lián)/117

三、農(nóng)民工市民化過程中制度沖突的主要原因/117

（一）制度創(chuàng)新目標選擇的沖突/118

（二）制度創(chuàng)新進程快慢的沖突/120

（三）制度創(chuàng)新階段性重點定位的沖突/121

（四）制度創(chuàng)新地區(qū)差異的沖突/121

四、農(nóng)民工市民化過程中制度沖突的主要表現(xiàn)/123

（一）戶籍制度與嵌入其中的就業(yè)和社會福利性制度的沖突/123

（二）社會保障制度與土地制度、就業(yè)制度的沖突/124

五、協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化制度沖突的基本思路和政策選擇/125

（一）協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化制度沖突的基本思路/125

004

目錄

（二）協(xié)調(diào)農(nóng)民工市民化制度沖突的政策選擇/126

主要參考文獻/128

專題報告4新型城鎮(zhèn)化進程中行政體制創(chuàng)新研究——以成都為例/129

一、成都市的基本情況/129

二、改革開放以來成都城鎮(zhèn)化的進展情況/130

（一）人口城市化水平快速提高/130

（二）產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，吸納人口就業(yè)能力增強/130

（三）市域城市體系架構(gòu)初步形成，郊區(qū)城市化進程加快/131

（四）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌再上新臺階，城鄉(xiāng)一體化的格局基本形成/131

（五）城市功能不斷增強，綜合服務能力顯著提升/132

（六）小城鎮(zhèn)建設正在有序推進/132

三、未來一個時期成都市推進的新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢/133

四、成都市新型城鎮(zhèn)化對于現(xiàn)有行政體制的新挑戰(zhàn)/135

（一）現(xiàn)行等級化的行政管理體制制約了成都市鄰近衛(wèi)星城的健康發(fā)展/135

（二）人口過于向主城區(qū)集中，空間分布不平衡/136

（三）城市管理與社會管理亟待加強/136

（四）基本公共服務的均等化遠未實現(xiàn)/137

（五）深化行政體制改革面臨現(xiàn)實約束/137

五、創(chuàng)新成都行政管理體制的對策建議/138

（一）適應新型城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，深化行政區(qū)劃改革/138

（二）加快中小城市綜合改革試點，深化簡政放權(quán)制度改革，建設精干高

效的政府職能體系/139

（三）深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進城鄉(xiāng)基本公共服務一體化/140

（四）進一步理順縣鄉(xiāng)財政關(guān)系，建立財力與支出相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制/141

（五）推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)建立與小城市相適應的行政管理體制/142

005

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

專題報告5中國新型城鎮(zhèn)化進程的PPP模式/143

一、中國政府大力推進PPP的時代背景/143

（一）中國仍然處于城市化的中期，對基礎(chǔ)設施、公共設施建設的需求

極為龐大/144

（二）中國面臨著龐大的地方政府債務壓力/145

二、中國政府推進PPP的政策體系/146

（一）中央政府層面（國家發(fā)改委、財政部）對于PPP的相關(guān)政策/146

（二）部分地方政府對于PPP的相關(guān)政策/150

三、中國PPP的進展情況/151

（一）管理庫項目與投資的行業(yè)分布情況/151

（二）管理庫項目的地區(qū)分布情況/153

（三）社會資本合作方類型與主要參與領(lǐng)域/154

（四）PPP項目的回報機制主要是可行性缺口補助為主/155

四、中國PPP項目管理的主要流程與三大核心/156

（一）強化合同能力與合同管理/156

（二）明確公共定價機制與價格管理/157

（三）合理分配風險，加強風險管理/158

（四）加強財政能力評估與中長期預算管理/159

五、中國PPP存在的主要問題與改進對策/159

（一）加快PPP立法進程/160

（二）采取切實措施，鼓勵民間資本進入/160

（三）提高PPP項目質(zhì)量，嚴防地方債務風險/161

（四）加強PPP研究，加快專業(yè)人才培養(yǎng)/161

主要參考文獻/162

后記/163

006

總報告

面向2049年中國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略研究

黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“健

全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”，并進一步深刻指出，“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展

一體化的主要障礙”“必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城

鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成

果”。從相當大的程度上講，我國巨量的農(nóng)村人口、廣袤的農(nóng)村、相對落后的農(nóng)業(yè)能

否真正融入工業(yè)化、城市化進程，真正分享改革與發(fā)展的成果，是我國能否在2049

年建成現(xiàn)代國家、實現(xiàn)中華民族復興的根本性問題。本書在回顧我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

的形成與近年來出現(xiàn)的變化的基礎(chǔ)上，借鑒國外發(fā)達國家城市化進程中處理城鄉(xiāng)關(guān)

系的一些經(jīng)驗，結(jié)合黨的十八大精神，對“十三五”到2049年實施我國城鄉(xiāng)一體化

戰(zhàn)略重點、時間表與路線圖等進行了研究，以為有關(guān)部門決策參考。

一、我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史沿革

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是指以“城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)有別”為主要特征的政治結(jié)構(gòu)、社會

結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等的總和，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間迥異的制度體系。有人做過研究，我國

城鄉(xiāng)二元制度包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、

生產(chǎn)資料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制

001

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度共計14種制度①，幾乎涉及社會、經(jīng)

濟、政治和文化等所有領(lǐng)域。總體而言，我國實施城鄉(xiāng)二元制度的起因是為了實施

國家工業(yè)化戰(zhàn)略，核心是限制勞動力等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，結(jié)果是城

鄉(xiāng)差距越來越大，對中國經(jīng)濟社會造成了嚴重的影響。

（一）改革開放前的城鄉(xiāng)二元制度：從萌芽到形成

1.城鄉(xiāng)二元制度的萌生階段（1949—1952年）

這個階段，由于國民經(jīng)濟正處于恢復階段，國家的基本經(jīng)濟制度是新民主主義，

經(jīng)濟政策是多種經(jīng)濟成分并存發(fā)展。當時起著臨時憲法作用的新中國第一屆政治協(xié)

商會議共同綱領(lǐng)明確規(guī)定“中華人民共和國經(jīng)濟建設的根本方針是以公私兼顧、勞

資兩立，通過城鄉(xiāng)互助的政策，達到發(fā)展生產(chǎn)，繁榮經(jīng)濟的目的”，這為城鄉(xiāng)關(guān)系的

走向及正常發(fā)展奠定了法律準則。在土地改革完成后的地區(qū)，由于政府允許富農(nóng)經(jīng)

濟和城鄉(xiāng)私營工商業(yè)存在，生產(chǎn)要素可以相對自由地流動，土地可以買賣，允許雇

工，借貸自由，農(nóng)民不僅可以從事工商業(yè)，還可以進城尋找工作，生產(chǎn)要素的流動

相對自由，因而從鄉(xiāng)村遷入城市的人口也較多。同時，隨著城市經(jīng)濟迅速恢復和工

業(yè)化的啟動，不僅安排了大量城市失業(yè)人口，而且很多農(nóng)村人口開始遷入城市，農(nóng)

村人口向城市的流動日益加強，遷移是比較自由的，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的雙向聯(lián)系性加強，

出現(xiàn)城鄉(xiāng)自由流動的狀態(tài)。

但是，在正常的城鄉(xiāng)關(guān)系背后卻開始萌生了城鄉(xiāng)二元性的制度安排的傾向。

1951年7月16日經(jīng)政務院批準公安部頒布實施的《城市戶口管理暫行條例》，明文

規(guī)定在城市中一律實行戶口登記，開始對城市居民依屬地進行戶口登記和管理，盡

管該條例在其第一條就明確聲明它的頒布是為了“保障人民之安全及居住、遷徙自

由”，并無限制遷徙的條款內(nèi)容，但它畢竟顯現(xiàn)了城鄉(xiāng)人口分別登記、分別管理的制

度傾向。隨著農(nóng)村剩余勞動力的增加，1952年7月政務院召開的全國勞動就業(yè)會議

專門討論了農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，制定了《關(guān)于解決農(nóng)村剩余勞動力問題的

①郭書田、劉純彬等：《失衡的中國——城市化的過去、現(xiàn)在與未來（第一部）》，河北人民出版

社1991年版，第29—78頁。

002

總報告

面向2049年中國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略研究

方針和辦法（草案）》和《關(guān)于勞動就業(yè)問題的決定》，一方面認為城市與工業(yè)的發(fā)

展，國家各方面建設的發(fā)展，將要從農(nóng)村吸收整批的剩余勞動力，但另一方面也強

調(diào)城市與工業(yè)吸收農(nóng)村剩余勞動力應該有計劃、有步驟地進行，同時還要靠發(fā)展多

種經(jīng)營，就地吸收轉(zhuǎn)化，防止農(nóng)村的剩余勞動力盲目流入城市，增加城市的負擔。

城鄉(xiāng)分割的意圖已經(jīng)顯現(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)二元制度的初步形成階段（1953—1957年）

1953年，中國轉(zhuǎn)入大規(guī)模經(jīng)濟建設后，許多農(nóng)村青年為城市的收入和生活條件

所吸引，紛紛涌入城市和工礦區(qū)，這不僅加劇了城市的失業(yè)問題，也增加了農(nóng)副產(chǎn)

品供給的緊張。為解決糧食問題，1953年10月和11月，中央政治局和政務院分別

通過了《中共中央關(guān)于糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的決議》和《關(guān)于實行糧食的計劃收購和計劃

供應的命令》，開始對糧食實行計劃收購、計劃供應、強化市場管理和中央統(tǒng)一管理

的體制。統(tǒng)購統(tǒng)銷的實質(zhì)是農(nóng)村征購，城市配售，取消了農(nóng)產(chǎn)品的自由流通。統(tǒng)購

統(tǒng)銷的真正作用是一手壓低了農(nóng)產(chǎn)品的收購價格，用變相的無償形式將農(nóng)業(yè)剩余收

歸國家所有；另一手則用低價農(nóng)產(chǎn)品的配給保證了城市工業(yè)勞動力的低工資和農(nóng)業(yè)

原料的低成本。可見，統(tǒng)購統(tǒng)銷是中國工業(yè)化初期“社會主義原始積累的轉(zhuǎn)換器”①。

同時，為了解決農(nóng)村人口的過多遷移造成的“盲流”問題，緩解其對城市穩(wěn)定和工

業(yè)化建設的沖擊，中共中央和國務院一再發(fā)出指示，要求各級政府限制農(nóng)民進入城

市就業(yè)，城鄉(xiāng)之間的勞動力流動應該有計劃地進行。1955年3月，內(nèi)務部與公安部

聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于辦理戶口遷移注意事項的通知》，對人口流動做了一些限制，目的在

于減少人口盲目流動對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響，戶籍制度開始趨向于以界定和區(qū)分家

庭和個人身份，對公民進行分類控制為目標。而且，隨著政府對糧食進行集中控制，

糧食及日用品供應和分配與戶口開始聯(lián)系起來。這樣，政府通過對農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)

銷，實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的社會主義改造，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，以及初步形成限制

農(nóng)民進城就業(yè)的戶籍制度，對生產(chǎn)要素自由流動開始限制，形成了政府直接控制農(nóng)

①中國科學院國情分析研究小組：《城市與鄉(xiāng)村——中國城鄉(xiāng)矛盾與協(xié)調(diào)發(fā)展研究》，科學出版社

1996年版，第47頁。

003

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

村生產(chǎn)要素配置的體制，奠定了后來中國城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)分治的重要基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)關(guān)

系開始從開放到封閉，城鄉(xiāng)二元制度初步形成。

3.城鄉(xiāng)二元制度的最終形成和定型強化階段（1958—1978年）

1958年后，鄉(xiāng)村開始出現(xiàn)饑荒，城市糧食供應也特別緊張，為了解決農(nóng)村勞動

力大量涌入城市給城市糧食供應、住房、交通及社會服務造成的極大壓力，中國開

始逐步強化對鄉(xiāng)城人口流動的限制。從1958年到1978年的20年間，中國逐漸形成

了極為嚴格的戶籍制度，逐步強化對鄉(xiāng)城人口流動的限制，從農(nóng)村到城市、小城市

到大城市的戶口遷徙都被嚴格禁止。但是，戶籍制度只是城鄉(xiāng)限制人口流動的表象。

真正能夠限制住城鄉(xiāng)人口自由流動，或者說限制農(nóng)民進城的關(guān)鍵，是單一的公有制

和由此派生的就業(yè)和消費品計劃供應制度①。在這些制度的限制下，包括勞動力在內(nèi)

的農(nóng)村生產(chǎn)要素不僅在城鄉(xiāng)之間、產(chǎn)業(yè)之間不能自由流動，甚至在農(nóng)業(yè)內(nèi)部也不能

自由流動；至于農(nóng)民所從事的家庭副業(yè)和自留地生產(chǎn)，不僅是集體勞動之余的額外

勞動，而且受資金和規(guī)模的限制，只是生活的補貼，談不上是生產(chǎn)要素的流動。

由此可見，在這個階段，由于建立了“政社合一”的人民公社和嚴格的城鄉(xiāng)戶

籍制度，城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素自由流動被完全禁止了，代之以政府的計劃調(diào)撥和交

換。不僅如此，農(nóng)村內(nèi)部、農(nóng)業(yè)內(nèi)部甚至農(nóng)民家庭經(jīng)營內(nèi)部的生產(chǎn)要素配置，也受

到國家行政手段和政策的嚴格控制，失去自行流動的自由。因此，在1958年到1978

年的20年間，國家通過嚴格的戶籍管理、人民公社制度、農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和單一

公有制下的計劃招工杜絕了城鄉(xiāng)之間人口的自由流動，最終形成了對農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)

展極為不公平的城鄉(xiāng)分割的二元制度。

①武力：《1949—2006年城鄉(xiāng)關(guān)系演變的歷史分析》，載《中國經(jīng)濟史研究》2007年第1期，第

23—31，76頁。

004

總報告

面向2049年中國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略研究

（二）改革開放后：從松動到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

1978年以來，中國政府采取了許多政策措施，不斷調(diào)整和改革城鄉(xiāng)二元制度。

盡管中間經(jīng)歷了反復和倒退，但是從總體趨勢上看，城鄉(xiāng)二元制度是朝著有利于改

善城鄉(xiāng)關(guān)系和促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的方向改革和演進的①。這里主要根據(jù)城鄉(xiāng)二元

制度對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的限制和放開程度，將改革和演進過程劃分為四個

階段，即初步放松流動限制階段（1978—1984年），限制流動和恢復城市偏向階段

（1985—1991年），逐步放松流動限制和強化城市利益階段（1992—2001年），自由流

動和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段（2002—2013年）。

1.初步放松流動限制階段（1978—1984年）

1978年發(fā)端的農(nóng)村改革，因為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行大大促進了農(nóng)村勞動

生產(chǎn)率的提高，這一方面使統(tǒng)購統(tǒng)銷制度逐漸瓦解，另一方面也使實際上在人民公

社時期就存在的農(nóng)村剩余勞動力問題“顯性化”。1984年，全國糧食生產(chǎn)的全面過

剩導致推行了30年之久的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策全面動搖。在農(nóng)村土地制度改革的同

時，還廢除了人民公社制度，進一步放開了農(nóng)村大一統(tǒng)的管理體制，農(nóng)民獲得了較

大程度的自主權(quán)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行和人民公社制度的廢除，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

蓬勃發(fā)展起來。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行還為城市國有企業(yè)的改革提供了良好的

制度示范效應。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展和城市經(jīng)濟的恢復，以及“鐵飯碗”式的就業(yè)

體制的打破，為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移提供了契機。在這種情況下，

國家除了繼續(xù)對城鎮(zhèn)人口增長實行嚴格控制外，戶籍制度和人口流動政策開始出現(xiàn)

初步的松動，如1980年的對特殊人員的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、1984年的允許農(nóng)民自理口糧到

集鎮(zhèn)落戶并取得自理口糧戶口。

2.限制流動和恢復城市偏向階段（1985—1991年）

在農(nóng)村改革取得初步成功后，開始將改革重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。在城市經(jīng)濟

①藍海濤：《我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演變的制度分析》，載《宏觀經(jīng)濟管理》2005年第3期，第47—

49頁。

005

中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

體制改革過程中，逐步形成了偏重城市的偏向型的改革。例如，國有企業(yè)改革中因

產(chǎn)權(quán)軟約束，職工的各種補貼、獎金等非工資收入膨脹，機關(guān)、事業(yè)單位的工資收

入也不斷增加。城市居民的各種價格補貼大大彌補了市民的通貨膨脹損失，養(yǎng)老、

醫(yī)療、失業(yè)等社會保障制度也都惠及市民。相反，農(nóng)民除了向國家繳納至少5%的

農(nóng)業(yè)稅外，還要向村集體繳納“三提”（即三項村提留，包括公積金、公益金、管理

費）、向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繳納“五統(tǒng)”（即五項鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，包括教育附加、計劃生育費、民

兵訓練費、民政優(yōu)撫費、民辦交通費）；農(nóng)村的教育補貼被取消，農(nóng)民自己負擔子女

的義務教育，農(nóng)民的醫(yī)療經(jīng)費杯水車薪，農(nóng)村的財政資金被削減，農(nóng)民的利益再次

被侵蝕。此階段城鄉(xiāng)二元制度的變遷，在一定程度上是以犧牲農(nóng)民的利益來維護市

民的利益，城鄉(xiāng)二元制度的變化越來越不利于農(nóng)民，維護城市利益在城鄉(xiāng)二元制度

變遷中重新占據(jù)主導地位。

3.逐步放松流動限制和強化城市利益階段（1992—2001年）

首先，1992年以來，城鄉(xiāng)二元制度關(guān)于人口流動的限制開始逐步松動。1992年

8月公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

實行當?shù)赜行У某擎?zhèn)戶口制度。1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標準劃分

農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”劃分法，開始以居住地和職業(yè)劃分為農(nóng)業(yè)和非

農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。

1996年7月1日，新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用，取消了“農(nóng)業(yè)”和“非

農(nóng)業(yè)”兩個戶口類型，使戶口登記能夠如實地反映公民的居住和身份狀況。1997年6

月國務院批準了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》，并在試點的基礎(chǔ)上于

2001年3月批準了《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革意見》，在這一政策的推動下，

各地對小城鎮(zhèn)戶籍的開放速度也相應加快。截至2001年年底，絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)的戶籍

已基本上對農(nóng)民開放了。這一政策的出臺也為接下來打破中等城市的戶籍遷移限制尋

找到了突破口。同年，正式取消了“市鎮(zhèn)居民糧食供應轉(zhuǎn)移證明”，終結(jié)了延續(xù)近40

年的“戶糧掛鉤”政策，為人口流動排除了一個重大制度性障礙。其次，城市利益得

到了進一步的強化。雖然在1993—1996年，政府為實現(xiàn)經(jīng)濟軟著陸，一方面大幅度提

006

總報告

面向2049年中國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略研究

高糧棉等農(nóng)產(chǎn)品收購價格，減輕農(nóng)民負擔；另一方面也照顧了城市居民的利益，如提

高政府和企事業(yè)單位人員工資，減輕市民所得稅負擔，發(fā)放價格補貼，探索建立城市

居民適應市場經(jīng)濟要求的新型養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保障制度等，城鄉(xiāng)二元制度一

度朝著有利于城鄉(xiāng)平等的方向發(fā)展，但是，1997—2001年，國民經(jīng)濟進入通貨緊縮時

期，國有經(jīng)濟實行戰(zhàn)略性調(diào)整，下崗職工大幅增加，就業(yè)形勢異常嚴峻，城鄉(xiāng)二元制

度再度向有利于城市的方向發(fā)展，主要是政府免費培訓下崗工人、財政貼息的小額貸

款支持下崗工人創(chuàng)業(yè)、提高市民最低生活保障標準、連續(xù)提高政府和事業(yè)單位人員工

資等，城鄉(xiāng)二元制度進一步強化了城市的利益。

4.自由流動和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段（2002—2013年）

經(jīng)過20多年的持續(xù)高速發(fā)展，我國“三農(nóng)”問題嚴重、城鄉(xiāng)差別擴大、社會矛

盾突出等問題顯現(xiàn)。在此背景下，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的方

針，明確提出“五個統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思路，指出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，建設現(xiàn)代

農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增加農(nóng)民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是第一

次在黨的全國代表大會上從國民經(jīng)濟社會全局的角度提出的城鄉(xiāng)共同發(fā)展戰(zhàn)略，開

啟了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的新紀元。

黨的十七大進一步提出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設”。同時強

調(diào)，“要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)

長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。此后的三中全會、五中全會分別

從制度建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展等方面為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和全面

建設小康社會戰(zhàn)略任務做出了全面具體的部署，提出了“三化同步”，即“在工業(yè)化、

城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略思想，同時從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)

基本公共服務均等化、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、體制改革和制度建設等方面對加快形成

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局進行部署規(guī)劃。10年來，通過大力促進農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展、啟

動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、實行農(nóng)村稅費改革到推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、

社會保障制度銜接統(tǒng)一，我國城鄉(xiāng)融合漸次推進，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已經(jīng)成為政策現(xiàn)實。

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中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

二、當前我國城鄉(xiāng)一體化面臨的突出矛盾與主要問題

綜上可以看出，自黨的十六大執(zhí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略以來，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)

構(gòu)已經(jīng)有了松動，城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)程度有所增加。一是城鄉(xiāng)、工農(nóng)要素自由流動的趨

勢已經(jīng)形成。一方面，農(nóng)村勞動力大量進城，基本上實現(xiàn)自由擇業(yè)；另一方面，工

商資本在符合規(guī)定的條件下，也在積極進入農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度有所提高。二是

城鄉(xiāng)社會交流增多。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)之間的空間距離逐步縮短，人員、

信息、文化等社會交流不斷增多，從相當大程度上改變了農(nóng)村面貌。三是城鄉(xiāng)基本

公共服務差距。近年來，隨著新農(nóng)合、新農(nóng)保以及農(nóng)村最低生活保障制度的實施，

農(nóng)村基本公共服務的水平和覆蓋范圍都有明顯擴大，過去只有城市居民獨享的一些

公共服務正在逐步進入鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)基本公共服務水平的差距有所減少。四是城鄉(xiāng)居

民收入差距拉大的趨勢得到扭轉(zhuǎn)。2010—2012年，農(nóng)民人均純收入的增長幅度連續(xù)

3年超過城鎮(zhèn)居民，盡管收入差距縮小的幅度還不理想，但長期以來收入差距拉大的

趨勢開始扭轉(zhuǎn)。

但是，從整體上看，我國城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)二元的特征還沒有發(fā)生根本的改變，

城鄉(xiāng)差別仍然十分明顯，特別是在近年城市化加速發(fā)展的過程中，由于體制機制等

深層次原因，又出現(xiàn)了一些新的問題，亟待通過城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略來從根本上探求解

決之道。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）城鄉(xiāng)居民收入差距仍然較大

近年來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距有所加大。2013年，我國城鎮(zhèn)居民家庭人均可

支配收入為26955元，同期農(nóng)村居民家庭人均純收入為8895.9元，城鄉(xiāng)居民收入差

距也由1978年的2.6倍擴大到2013年的3.03倍。從城鄉(xiāng)消費水平看，2013年我國

城鎮(zhèn)居民人均消費現(xiàn)金支出為18022.6元，而農(nóng)村居民人均消費水平只有6625.5元，

城鎮(zhèn)居民人均消費水平是農(nóng)村居民人均消費水平的2.7倍。占我國人口總數(shù)50.05%

的農(nóng)村人口消費品零售額只占全年社會消費品零售總額13.3%，而占我國人口總數(shù)

49.95%的城鎮(zhèn)人口消費品零售額卻占據(jù)了86.7%的消費品零售額。反映生活質(zhì)量的

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總報告

面向2049年中國城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略研究

恩格爾系數(shù)顯示，2013年城鎮(zhèn)已降至35%，而農(nóng)村還高達37.7%。研究表明，近年來

我國基尼系數(shù)達到0.47，城鄉(xiāng)收入差距拉大是其主要貢獻者之一。

（二）城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展水平差距明顯

從城鄉(xiāng)社會保障看，我國城鄉(xiāng)社會保障水平差距明顯。2013年年末，全國參加

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險人數(shù)為32218萬人，其中，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)

民工人數(shù)為4895萬人，僅占15.19%；城市失業(yè)保險已接近100%，農(nóng)村則少之又少。

截至2013年年底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為16417萬人，參加失業(yè)保險的農(nóng)民工人

數(shù)為3740萬人，僅占22.78%。最低生活保障方面，城市基本實現(xiàn)應保盡保，農(nóng)村低

保僅覆蓋極少數(shù)人口。2009年年末，我國城鄉(xiāng)享有最低生活保障的城鄉(xiāng)居民之比為

1∶2.03，但保障標準卻為2.26∶1，二者相差懸殊。2013年年底，全國參加城鎮(zhèn)基

本醫(yī)療保險人數(shù)為57073萬人，其中參加醫(yī)療保險的農(nóng)民工人數(shù)為5018萬人，僅占

8.79%，在農(nóng)村推行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療，雖然覆蓋了多數(shù)農(nóng)村人口，但保障水平低

是不爭的事實。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育方面，城鄉(xiāng)學校在教育投入、辦學條件、師資水平等

方面存在顯著差異，城鄉(xiāng)教育資源配置嚴重失衡。

（三）農(nóng)民工市民化“門檻”較高

據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工統(tǒng)計監(jiān)測調(diào)查，2013年全國農(nóng)民工總量已達到26894萬人，

其中，外出農(nóng)民工16610萬人，舉家外出農(nóng)民工就達到3525萬人。更為重要的是，

在農(nóng)民工這一群體中，1980年及以后出生的新生代農(nóng)民工12528萬人，占農(nóng)民工總

量的46.6%。與第一、第二代農(nóng)民工迥然不同，新生代農(nóng)民工渴望融入工業(yè)化和城

鎮(zhèn)化進程的意愿尤為強烈。然而，在現(xiàn)行的戶籍制度和社會管理方式下，他們?nèi)员?/p>

視為城鎮(zhèn)的“過客”。由于現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元戶籍管理的制度還沒有徹底改變，導致農(nóng)民

因戶口問題在就業(yè)、醫(yī)療、遷移、福利、子女上學、社會保障等方面受到諸多限制。

即使有些地方已出臺了戶籍制度改革的規(guī)定，但農(nóng)民工落戶的門檻條件仍然很高，

不能解決實質(zhì)問題。這些漂流在城鄉(xiāng)之間的巨大人群已成為當代中國最大的痛楚和

難點問題之一。

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中國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略研究：

從“十三五”到2049

（四）城鄉(xiāng)要素流動很不暢通

迄今為止，我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場還沒有建立起來，且越來越成為一個突出

問題。一是土地市場，由于農(nóng)村的集體土地所有制性質(zhì)，農(nóng)村建設用地不能自主進

入土地交易市場，農(nóng)民的宅基地、承包地由于權(quán)屬不明，也不能自由交易。一些基

礎(chǔ)上，城市出于發(fā)展需要發(fā)展起來的一系列征地制度問題重重，城鄉(xiāng)之間在土地問

題上的矛盾十分突出。二是資本市場，現(xiàn)行制度下，已形成城市對于農(nóng)村金融資源

的逆向抽取制度，大量金融資源通過各類金融機構(gòu)進入城市、進入工業(yè)，但是金融

資源由城市向農(nóng)村的流動卻受制于種種約束，以城帶鄉(xiāng)成為空談。三是人力資本市

場，現(xiàn)在，農(nóng)村勞動力可以向城市自由流動，但城市里的人力資本卻無法向農(nóng)村流

動，農(nóng)村漸成“要素孤島”。

（五）農(nóng)業(yè)落后，鄉(xiāng)村凋敝