中國基本養老保險個人賬戶制度研究

基本養老金保險賬戶制度起源于20世紀50年代。當時，傳統的保險制度在一些發達的工業國家中很受歡迎，個人賬戶制度逐漸建立在一些英屬國家。馬來西亞在1951年建立了集中管理的中央公積金制度(即個人賬戶制度)。隨后,新加坡于1955年也建立了中央公積金制度。但是,直到1981年智利實施了激進式養老金改革,設立了私營分散管理的個人賬戶,并經過10余年的發展,基本養老保險個人賬戶制度才獲得了巨大成功。作為世界各國養老保險制度的一次制度創新,個人賬戶制度對國際社會有著重要影響。個人賬戶制度從賬戶資金的“收、存、支”三個環節可以劃分出三項權利:國家對資金的籌集權、公民對資金的所有權和公民基本養老金的申領權。這三個環節是一種動態的不可逆過程。三項權利構成了中國的個人賬戶制度。中國現行法律規范中規定該制度的主干法律為《社會保險法》,而該法及相應的配套法規并未周詳地保障這三項權利。一、會計制度的權利屬性的定義1.籌集權的基礎(1)國家享有籌集權而非征收權。“籌集”的含義為籌措聚集,做動詞使用。將其界定為“籌集權”而非“征收權”,主要是基于個人賬戶制度的性質。首先,憲法意義上的征收是對財產進行的?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規定了對土地的征收,第13條第3款規定了對公民私有財產的征收,兩者都需要國家給予補償。財產被征收以后,相應的權利發生了轉移。然而,個人賬戶中的資金由國家統一籌集后,資金累積成基金,權利并未發生轉移。個人賬戶基金是今后公民申領基本養老金的憑證,同時,該基金以及積累的利息是公民退出就業崗位后,以按月領取基本養老金的形式全部歸還公民本人,國家并不從中獲得任何利益。顯然,個人賬戶中籌集的資金性質與征收的目的并不相符。其次,行政法意義上的征收是指行政機關或者經過授權的單位或組織,基于國家或社會公共利益的需要,遵循相應的法律規定,強制性獲得行政相對人的財產所有權的具體行政行為。除依法進行的征稅和收費外,行政機關或者經過授權的單位或組織若因征收而造成行政相對人損失的,應當給予相應的補償。有學者提出,基本養老保險資金的籌集應當采取稅收模式,這樣可以界定為“征收權”。通過制定“社會保險稅法”并修改現行的《社會保險法》,將這兩部法律有效銜接,解決法律上的沖突,從而保障“社會保險稅法”這一特別法的優先適用,使得社會保險稅被有效征繳。(2)籌集權源自憲法而非民事契約。國家享有個人賬戶資金籌集權的基礎源自憲法。中國《憲法》第14條第4款、第44條和第45條為籌集權的公權屬性奠定了基礎。首先,基本養老保險屬于五大社會保險之一,是社會保障的重要組成部分。個人賬戶基金作為公民年老時領取基本養老金的資金保障,是國家依照法律強制籌集的。其次,憲法闡明了基本養老保險制度是為了保障公民年老退出就業崗位后能夠得到相應的物質幫助,并不是每一社會成員都可以成為基本養老保險制度的主體。只有經過就業,達到法定退休條件的公民才可以享受相應的基本養老金。最后,公民在退休后享有國家的物質幫助是一項憲法權利。憲法作為根本大法,已經明確了基本養老金的享受條件。那么,如何體現公民曾經擁有就業者的身份呢?個人賬戶就是一項法定證明。個人賬戶可以反映公民的就業年限、就業收入高低、擇業情況等。同時,在達到退休條件時,個人賬戶基金積累總額將作為核定公民每月基本養老金的基準。個人賬戶基金折射出國家承擔退休公民物質幫助義務的有限責任。國家在基本養老金的保障中不能也負擔不起無限責任,只能負有限責任。物質幫助是一項隨著社會發展的水平具有相對同步性的權利。通常采用上限和下限原則確定國家有限責任的界限。上限定位于保障的水平和國家的財政負擔能力,下限定位在基本養老金待遇與社會保障的性質相一致。由于基本養老保險制度本身是一種保險法律關系,那么可否采用民事契約理論來解釋這一制度呢?即:國家與公民達成一種契約,約定公民在工作期間以及自由職業期間,繳納保險費,計入個人賬戶。國家承諾,公民在達到一定年齡時,若符合了相應的條件,可以每月領取相應的保險金。從表面上看,這樣的解釋也符合民事契約理論。但是,深入分析會發現,傳統的民事契約理論無法解釋相應的基本養老保險法律關系。首先,如果是民事契約,那么締約的雙方是意思自治的,通過合意而達成協議。但是,公民繳納個人賬戶中的資金并非是公民自愿的,而是《社會保險法》強制規定的。即便公民在就業時與用人單位達成協議自愿放棄繳納個人賬戶資金,用人單位也同意不為公民繳納社會統籌部分的基本養老保險費,這樣的協議也是無效的,一旦被查實,就會被視為違法行為追究法律責任。其次,民事契約的要素中包含對價,而公民繳納個人賬戶中的資金與國家的籌集并不形成對價。最后,民事契約履行過程中的違約行為所導致的是民事責任,但是依據中國現行的法律,如果用人單位未代扣代繳公民個人應繳納的個人賬戶資金,其所承擔的并不是民事責任。根據《勞動保障監察條例》的規定,用人單位所承擔的是行政責任。由此,個人賬戶資金的籌集權系公權屬性,由國家享有,公民為權利對應的義務承受人。該權利的基礎源于憲法,在憲法的指引下《社會保險法》賦予了國家的資金籌集權,并非基于國家和公民之間的民事契約。2.立法目的上的沖突(1)個人賬戶資金所有權異于民法所有權。所有權這一概念源自公元前2世紀的羅馬法,認定所有權并非一項不受限制、不負義務的權利。通說認為,所有權指法律限制的范圍之內對物的全面支配的權利。法學理論界人士普遍認為個人賬戶中的資金來源為公民個人繳費,所有權應當歸屬于公民個人,產權沒有爭議。從受到法律限制的程度看,首先,個人賬戶資金的來源必須依法籌集。資金的來源不同于保險法中的商業保險賬戶的資金來源,不是公民出于自愿繳納,而是國家根據法律強制性籌集。繳費的基數、繳費的比例等均由國家統一規定,公民不具有自主權。如果遇到征繳困難,國家有責任給予相應的補貼。其次,個人賬戶中的資金通過積累變成基金。該賬戶基金按照法律規定使用完之后,國家就需保障繳納個人賬戶資金的公民個人的基本生活,要采取措施籌集資金。最后,在使用權能方面,個人賬戶基金是社會保險基金不可分割的重要組成部分,實行?？顚Ｓ?只能用于法律規定的項目。若沒有遇到法定情況,個人賬戶基金不能提前支取。與此同時,基金也不可在其他社會保險項目之間進行調劑,更被禁止用于商業方面的支出。從受到法律限制的時間看,個人賬戶資金至少在15年里必須處于不斷積累的狀態,無法通過意思自治實現4項權能,若要在這15年中行使使用、處分權的,必須符合法律條件。根據《社會保險法》和《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》的規定,個人賬戶提前取出有兩種情況:一是個人死亡的,個人賬戶余額可以繼承;二是在法定條件下終止職工基本養老保險關系。終止職工基本養老保險關系,須由公民本人書面提出,通過審核后,個人賬戶儲存額一次性支付給本人。由此可見,個人賬戶中的資金在公民繳費期間,其占有、使用、收益和處分都是受到限制的。在公民達到法定領取基本養老金條件后,個人賬戶資金的支出形式也是受到限制的。公民只能按月領取個人賬戶資金,并不能一次性全部提取。(2)個人賬戶資金并非財政基金。修訂的《預算法》將社會保險基金列入國家預算的4本賬之一。個人賬戶基金作為社會保險基金中的一種也因此被納入每年的預算之中。但由于個人賬戶籌集的資金所有權歸屬于公民個人,盡管相應的4項權能受到限制,但其性質屬于公民私有財產,不具備財政基金的特性,不屬于公共基金,用途也有專屬性,屬于純粹的私權性質。該基金對所有人以外的任何單位、組織和個人都有排他效力。因此,有學者指出應當通過立法明確這部分基金的私有屬性,只有通過立法予以明確,才能保障其私有屬性,更好地促進中國社會保障制度的改革,激勵廣大勞動者的參保積極性,保證社會保障制度的可持續發展。這樣的觀點令人信服?！额A算法》和《社會保險法》立法的目的雖然不同,但是個人賬戶基金屬于私權的性質是不能改變的。既然已經列入預算,那么解決兩者立法目的側重點不同的方法便是通過立法確定該基金的屬性,同時在預算項目中單獨列出收入和支出情況。這是解決立法目的沖突的權宜之計。由此,個人賬戶資金的所有權歸屬于繳費的公民個人,所有權中的占有、使用、收益、處分均須依法進行。3.基本養老金申請權的屬性(1)基本養老金申領權異于民法意義上的請求權。公民個人在自己的個人賬戶累積達到法定條件時,有權向國家申請領取基本養老金,該項權利應被理解為一種請求權。有學者提出,該項權利隱含著期待權。作為一項長期性的社會保障,被保險人領取基本養老金需要繳納一定時間段的社會保險費,且以達到法定退休年齡,滿足一定的“等待期間”為條件,尤其是在采取基本養老金按月領取的方式下,基本養老金期待權便應運而生。首先,請求權是以基礎權利為支撐的。根據主張的內容,請求權分為:契約上給付請求權、返還請求權、損害賠償請求權、補償及求償請求權、支付費用償還請求權和不作為請求權。其次,申領權的主張并不是基于民法理論中平等主體之間民事權利的行使,而是公民對國家的權利主張,國家和公民的地位并不平等。最后,國家在申領權的保障上采取的是行政程序,依照行政訴訟的方式進行救濟。如果申領權是通常意義上的請求權,那么公民與國家產生基本養老金申領爭議時,應當通過民事訴訟的途徑加以解決,而不是通過行政訴訟的方式。(2)申領權具有公私雙重屬性?；攫B老金的申領權是公私權利兼具的請求權。首先,申領權的基礎權利是籌集權和所有權。沒有國家對個人賬戶資金的籌集權,公民的個人賬戶無法得到積累,公民退出就業崗位時,是不可能享有申領權的。同時,公民個人若不享有對個人賬戶資金的所有權,那么國家無法根據公民個人賬戶的積累情況核定出相應的基本養老金,公民在退休時無法獲得相應的基本養老保險待遇?；I集權為公權性質,所有權為私權性質,兩者共同塑造了申領權的雙重屬性。其次,按照德國學者格奧格·耶林內克關于公法請求權的理論,創設公法請求權的身份是法律關系,而不是權利。最后,申領權行使的條件并不是國家與公民協商的結果,也不是一般的保險法所能設定的。它只能由國家根據個人賬戶的積累、經濟發展水平等因素,直接通過法律規定,是純粹的法定條件,沒有任何約定條件。讓國家和公民協商申領條件也是不妥當的。因為兩者擁有的信息處于極度不對稱狀態:公民在繳納個人賬戶資金時,僅僅是以在職時的收入水平為基準,無法預料到自己退休時經濟社會所發生的變化。公民個人的預見能力也是有限的。以個人的力量即私權的請求是不夠的。整個社會中的資源是稀缺的,對資源的分配達到帕累托最優只是理論上的理想狀態。因此,社會資源占有份額相對較少的個人或組織可以被稱為弱者。讓申領權具有公權屬性,使公民處于更有利的社會利益格局中是法律對利益格局重新調整的應有之義。由此,基本養老金申領權并不是單純民法意義上的請求權,而是兼具公法請求權和私法請求權雙重屬性的權利。二、個人賬戶制度的法律保護1.社會養老保險制度缺乏統一的立法既然國家享有個人賬戶資金的籌集權,公民為義務承受人,那么在該權利的保護上,應當從義務承受人的法律責任、籌集方式和救濟途徑三方面入手。但是,現行的法律法規在這三方面顯現出保護力度的不充分。(1)公民未按規定繳納個人賬戶資金法律責任的缺失。《社會保險法》規定了用人單位未履行代扣代繳公民承擔的個人賬戶資金的法律責任,卻沒有規定因公民個人原因導致用人單位未代扣代繳,以及無用人單位的就業人員未按規定繳納個人賬戶資金的法律責任。在刑事責任的承擔上,《社會保險法》也僅僅做了援引式的規定,(2)個人賬戶資金籌集部門缺乏統一性。《社會保險法》第59條規定了社會保險費實行統一征收,但是未規定由哪個部門征收。立法采取了授權的方式,交由國務院規定統一征收的實施步驟和具體辦法,以往的雙重征收即社保部門和稅務部門都可作為社保費征收機構的模式依然沒有改變。這樣的雙重模式有很明顯的弊端。首先,個人賬戶資金屬于基本養老保險,是五大社會保險之一,由稅務部門征收保險費顯然與稅務部門的職能不一致。其次,個人賬戶資金籌集后,積累成的基金數額直接與基本養老金水平相掛鉤,公民在退休時向社保部門申請領取基本養老金。這樣勢必造成稅務部門掌握的賬戶信息與社保部門核定基本養老金時的賬戶信息不對稱,易產生養老金數額計算偏差。最后,個人賬戶資金的籌集與費率直接相關。費率隨著經濟社會的發展而變化,一般通過政策進行調整,調整的頻率遠高于稅率,因而由稅務部門這一較為剛性的稅款征收機構來籌集資金并不妥當。(3)社會保險爭議救濟時效缺乏一致性。國家在保障籌集權時,通過《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》第七章規定了社會保險爭議處理的途徑。2.個人賬戶基金的所有權與保護方式不健全的矛盾占有、使用、收益、處分作為所有權最核心的4項積極權能,是實現所有權的重要體現。由于中國現行法律法規長期忽視個人賬戶基金所有權,導致4項權能無法有效實現。(1)個人賬戶基金信息缺乏透明度?，F行法律法規對于個人賬戶基金的占有、使用、收益和處分4項權能的保護僅僅停留在工會代表職工參與社會保險權益相關事項的監督(《社會保險法》第9條)、用人單位按月將社會保險費繳納情況的明細告知本人(《社會保險法》第60條)、公民個人可以免費查詢個人賬戶的資金情況(《社會保險法》第74條)等這些表面的保護上。公民個人在申領基本養老金前,其個人賬戶基金除了被依法繼承或者特定情況下可一次性提取外,使用權、收益權和處分權是完全凍結的,剩余的僅為占有權,但目前法律法規對該項權利的保護不足。個人賬戶基金的積累是一個漫長的過程,在這一過程中,如果出現個人賬戶基金被挪用等情況,公民個人是否可以提起訴訟、訴訟主體是誰、訴訟采取何種程序,法律對此都沒有規定。同時,一些關乎個人賬戶制度的政策出臺時,也缺少所有權人的參與,這明顯是對所有權的忽視。(2)個人賬戶基金保值增值缺乏法律根基。中國現行的《社會保險法》《全國社會保障基金條例》《物權法》等都未對個人賬戶基金所有權作出界定。但是,法律卻規定了基金必須實現保值增值。個人賬戶基金的保值增值是建立在所有權基礎上的收益權。由于所有權未界定,導致保值增值的法律形式無法確立,國家和地方在個人賬戶基金的投資中承擔怎樣的責任無法得到明確。盡管社會保險基金進入投資領域多年,但是由于根本的法理困境未得到解決,因此個人賬戶基金的所有權無法得到切實有效的保護。如果個人賬戶基金投資發生虧損或收益沒有達到預期,相應的責任由誰承擔,公民個人是否有相應的救濟途徑,這些都是立法上的空白。3.繳費年限過于單一公民享有的基本養老金申領權兼具公權與私權屬性,在保護方式上亦應當公私兼顧,應當以私權保護為主,公權保護為輔。但是,現行的申領與救濟制度并未有效地保護該項權利。(1)基本養老金申領政策缺乏靈活性?，F行的《社會保險法》規定了累計15年的社會保險費繳費年限,該年限規定意味著公民若要申領基本養老金,個人賬戶至少必須有累計15年的繳費記錄。該最低繳費年限的規定缺乏靈活性,不利于發揮個人賬戶制度的作用。中國目前的整體學歷水平在提高,參加初次就業的年齡也在提高,而法定的申領條件一直沒有改變。統一的最低繳費年限如果設定過長,會削弱部分希望早些退出就業崗位的職工的積極性。如果設立過短,會削弱部分職工的就業積極性。因此,建議參考國外的經驗,將最低的繳費年限定為10年,以此作為公民可以申領基本養老金的最低繳費年限。(2)行政給付請求時效過于機械化。《行政復議法》第6條第10項和《行政訴訟法》第12條第10項都將行政機關沒有依法發放社會保險待遇作為受案范圍。由此可見,中國對于公民基本養老金申領的救濟采取的是行政訴訟程序。然而,行政訴訟程序的保護是受時效限制的。根據法律規定,如果發生基本養老金申領爭議的行政復議申請時效是60日,那么行政訴訟時效為6個月。然而,在通常情況下,公民退休后領取基本養老金的時間少則五至六年,多則二三十年,累積領取的金額也較多。權益保護僅僅為幾個月的時間,保護力度顯然是不夠的。三、完善個人賬戶制度的權利保護1.規范社會保障機制,為公民繳費社會救濟提供法律支持(1)增設公民未繳、少繳個人賬戶資金的法律責任。法律賦予了國家對個人賬戶資金的籌集權,但是對該權利的保護不完善。建議:可以通過修訂《社會保險法》增設有用人單位的就業人員和無用人單位的就業人員未按規定繳納自己應當承擔的個人賬戶資金的法律責任。這樣可以督促公民履行自己的法定義務,同時也能夠更好地保護國家的籌集權。在刑事責任的承擔上,如果就業人員漏繳、少繳的個人賬戶資金達到一定數額、一定期限,或者在承擔了《社會保險法》規定的行政責任后拒不整改的,應當承擔相應的刑事責任。(2)統一個人賬戶資金的籌集部門。社保部門應當成為籌集個人賬戶資金的唯一法定機構。首先,由社保部門籌集資金既是落實個人賬戶制度的必然選擇,也是重要方式。個人賬戶設立的目的之一是將公民繳納的基本養老保險費與今后公民申領的基本養老保險金一一對應,使得保險費的數額與保險金的受償一一關聯,形成有償申領的模式。但是,若由稅務部門征收將無法實現個人賬戶制度的初衷,稅收的無償性和征稅的統一性都與個人賬戶制度的初衷相違背,因此不應由其征收。其次,社保部門屬于社會保障部門,對公民的就業、擇業等信息更為了解,由其籌集資金可以發揮職能優勢。最后,統一由社保部門進行籌集可以減少中間環節,將籌集、管理等職能歸于一個部門可以提高效率。(3)規范社會保險爭議救濟時效。建議:如果發生公民個人與用人單位的社會保險代扣代繳、漏繳、少繳等社會保險爭議的,以及公民與社會保險經辦機構因征收社會保險費等爭議的,這些社會保險爭議的仲裁、訴訟、追究時效統一調整為兩年。這樣就不會因救濟途徑的不同而導致個人賬戶資金未足額籌集,也能使個人賬戶制度得到充分落實。2.調整基金盈余人數及豐富養老保險基金債務的內容(1)增強個人賬戶基金信息透明度?！渡鐣ｋU法》第70條明確了社會保險經辦機構定期向社會公布社會保險以及社會保險基金情況的義務。同時,在調整個人賬戶資金籌集政策時,應廣泛征求社會公眾的意見,特別是在調整繳費費率時,應有所有權人的參與。應當建立費率調整機制。費率調整機制包括:費率調整的條件、費率調整的基準和范圍、費率調整的程序等。建議借鑒德國模式,在相關法律中明確規定根據基金結余情況來決定是否調整費率。若養老保險基金結余數額超出或不足固定波動儲備金,則需要調整費率。若費率調整機制一旦啟動,就要對本年度養老保險基金的總收支進行測算。測算的數據包括:參保人數及發展趨勢、參保人員收入總額及發展趨勢、聯邦政府提供的補貼、其他收入、養老保險待遇領取人數、養老金價格及其發展趨勢、其他支出。(2)增設個人賬戶基金為信托財產。根據現行的《信托法》制定配套的法規,將個人賬戶基金作為信托財產的形式予以確立,由國家委托基金公司投資運營。個人賬戶的資金來源于公民個人的繳費,應當歸屬于公民個人所有。但由于其特殊性,個人賬戶基金在所有權的各種權能上都受到限制。《物權法》也沒有對個人賬戶基金的所有權作出界定。就目前的現實狀況看,可通過信托的方式完成個人賬戶基金所有權與一般財產所有權的銜接。采取信托的方式,公民個人依照法律規定將個人賬戶基