市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營與行業(yè)管理

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，尤其是加入WTO后，要求市政公用行業(yè)的發(fā)展必須符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，遵循市場化規(guī)則，公平接受競爭和挑戰(zhàn)。市政公用事業(yè)長期由政府主管下的國有企業(yè)或事業(yè)單位直接經(jīng)營的局面以極不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求，具體表現(xiàn)在城市建設(shè)資金短缺、體制僵化、經(jīng)營機(jī)制不靈活、虧損嚴(yán)重。要改變現(xiàn)狀就必須堅(jiān)持政企分開的原則，走市場化經(jīng)營的道路，引進(jìn)競爭機(jī)制，將市政公用事業(yè)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行有效剝離，由政府部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施市政公用事業(yè)行政管理。打破行業(yè)壟斷，逐步向投資多元化、運(yùn)營市場化、監(jiān)管法制化的方向發(fā)展，政企分開、政事分開的格局。

關(guān)鍵詞：市政公用事業(yè)特許經(jīng)營行業(yè)管理

Abstract:Alongwithourcountrymarketeconomysystemreformunceasinglythorough,afterjoinsWTOinparticular,therequestmunicipaladministrationpublicprofessiondevelopmentmustconformtothemarketeconomysystemrequirement,thedeferencemarketabilityrule,acceptsthecompetitionandthechallengemunicipaladministrationpublicutilitiesforalongtimebydonotadaptthemodernmarketeconomyrequestextremelybythegovernmentmanagersunderstateownedenterpriseortheinstitutiondirectmanagementaspect,theconcretemanifestationintheurbanconstructionfundshort,thesystemossifies,themanagementmechanismnotnotnimbly,thelosschangethepresentsituationtohavetopersisttheseparatinggovernmentadministrationfromenterprisemanagementprinciple,walksthemarketabilitymanagementpath,theintroductioncompetitivesystem,carriesonthemunicipaladministrationpublicutilitiesauthorityandtherightofmanagementtheeffectivepeeling,unifiesbythegovernmentdepartmentisresponsibletoimplementthemunicipaladministrationpublicutilitiesbreakprofessionmonopoly,totheinvestmentmultiplication,theoperationmarketability,thesupervisingandmanaginglegalizationdirectiondevelopsgradually,separatinggovernmentadministrationfromenterprisemanagement,politicsseparatedpattern.

Keywords:MunicipaladministrationpublicutilitiesSpecialpermissionmanagementProfessionmanagement

市政公用事業(yè)是指城市的市政設(shè)施、燃?xì)鉄崃Α⒐┧?jié)水、園林和環(huán)衛(wèi)等行業(yè)，使城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的載體，它直接關(guān)系到社會公共利益，關(guān)系到人民群眾的生活質(zhì)量，關(guān)系到城市經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展，具有公用性、公益性、壟斷性、投資大等特性。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，尤其是加入WTO后，要求市政公用行業(yè)的發(fā)展必須符合市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，遵循市場化規(guī)則，公平接受競爭和挑戰(zhàn)。市政公用事業(yè)長期由政府主管下的國有企業(yè)或事業(yè)單位直接經(jīng)營的局面以極不適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的要求，具體表現(xiàn)在城市建設(shè)資金短缺、體制僵化、經(jīng)營機(jī)制不靈活、虧損嚴(yán)重。要改變現(xiàn)狀就必須堅(jiān)持政企分開的原則，走市場化經(jīng)營的道路，引進(jìn)競爭機(jī)制，將市政公用事業(yè)管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)進(jìn)行有效剝離，由政府部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)實(shí)施市政公用事業(yè)行政管理。

1.市政公用行業(yè)的市場化改革

市場化的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)市政公用行業(yè)的市場化,就是在政府的規(guī)劃和管制下,由政府所屬機(jī)構(gòu)直接生產(chǎn)供給，向市場上各種所有制主體生產(chǎn)和供給的轉(zhuǎn)變過程。積極穩(wěn)妥地加快市政公用事業(yè)向市場化進(jìn)程，引進(jìn)競爭機(jī)制，建立政府特許經(jīng)營制度，促進(jìn)市政公用事業(yè)發(fā)展，為全面建設(shè)小康社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要條件，是城市市政公用事業(yè)改革的目標(biāo)。

推進(jìn)市場化改革的相關(guān)政策。建設(shè)部于2002年發(fā)布了《關(guān)于加快城市市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，其主要內(nèi)容包括：全面開放市政公用行業(yè)建設(shè)投資、經(jīng)營、作業(yè)市場、準(zhǔn)許國內(nèi)外各種資本參與市政公用設(shè)施建設(shè)，各地的企業(yè)可以跨地區(qū)、跨行業(yè)參與市政公用企業(yè)的經(jīng)營；建立市政公用行業(yè)特許經(jīng)營制度，政府通過合同協(xié)議或其他方式明確政府與獲得特許權(quán)的企業(yè)之間的權(quán)利和義務(wù)；轉(zhuǎn)變政府管理方式，市政行業(yè)管理部門從直接管理轉(zhuǎn)換為宏觀管理，從管行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苁袌觯粡膶ζ髽I(yè)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷娯?fù)責(zé)，對社會負(fù)責(zé)，有力地推動了市政公用行業(yè)發(fā)展。

為進(jìn)一步加快推進(jìn)市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范市政公用特許經(jīng)營活動，加強(qiáng)市場監(jiān)管，保障社會公共利益，促進(jìn)市政公用事業(yè)健康發(fā)展，建設(shè)部于2004年實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，它明確市政公用行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營的范圍包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等直接關(guān)系社會公眾利益和涉及有關(guān)公共資源配置的行業(yè)，明確了特許經(jīng)營有關(guān)各方的權(quán)利、責(zé)任以及市場準(zhǔn)入和退出、招標(biāo)投標(biāo)、中期評估、監(jiān)督檢查、臨時接管、公眾參與等一系列制度。

2.市政公用行業(yè)的特許經(jīng)營制度

建立市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度關(guān)系到市政公用行業(yè)市場化的順利進(jìn)行，關(guān)系到市政公用事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展以及維護(hù)公眾利益。要遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則，采取招標(biāo)等方式，通過市場競爭機(jī)制來選擇投資者或經(jīng)營者。

特許經(jīng)營的核心和實(shí)質(zhì)。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營是指政府通過特定的程序，授予企業(yè)在一定時間和范圍內(nèi)對某項(xiàng)市政公用產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行經(jīng)營的權(quán)利，并以協(xié)議的方式，界定政府與被授予經(jīng)營權(quán)的企業(yè)雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)。市政公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營制度，不但可以利用民資彌補(bǔ)政府資源的不足，幫助政府發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，分擔(dān)一些本來由政府承擔(dān)的風(fēng)險，而且有利于打破政府壟斷及國有企業(yè)政企不分的弊端，改善政府形象，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量，減少社會沖突促進(jìn)社會長期穩(wěn)定發(fā)展。政府實(shí)施特許經(jīng)營的實(shí)質(zhì)意義在于用政府的“有形之手”控制、彌補(bǔ)市場的“無形之手”所造成的“市場失靈”，避免市場的無序競爭。

特許經(jīng)營的運(yùn)作模式。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營模式有多種形式，根據(jù)特許經(jīng)營權(quán)取得企業(yè)在特許經(jīng)營權(quán)下承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險可以分為兩大類：一是特許經(jīng)營權(quán)取得人承擔(dān)投資和經(jīng)營的雙重責(zé)任和風(fēng)險；二是特許經(jīng)營權(quán)取得人僅承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險。

第一類特許經(jīng)營的主要特征是：投資和經(jīng)營的責(zé)任及風(fēng)險均由特許經(jīng)營權(quán)取得人承擔(dān)，特許經(jīng)營權(quán)取得人負(fù)責(zé)與投資相關(guān)的資金籌集，從政府或直接從最終用戶取得經(jīng)營收入。較為典型的是BTO模式，即建設(shè)——經(jīng)營——轉(zhuǎn)讓，是適應(yīng)于基礎(chǔ)建設(shè)的投資融資方式。其具體操作過程是：項(xiàng)目所在地政府授予投資建設(shè)項(xiàng)目的公司一定期限的特許經(jīng)營權(quán)，在約定的期限內(nèi)經(jīng)營管理，并通過項(xiàng)目經(jīng)營收入償還債務(wù)和獲取投資回報，約定期滿后，項(xiàng)目設(shè)施無償轉(zhuǎn)讓給所在地政府。我市利用BTO方式建設(shè)的污水處理廠總投資1億元，現(xiàn)已進(jìn)入正常運(yùn)行階段。這樣既彌補(bǔ)了政府投資基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資金缺口，同時也帶來了先進(jìn)的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)技術(shù)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。

第二類特許經(jīng)營的主要特征是：設(shè)施投資的資金由政府負(fù)責(zé)、政府享有資產(chǎn)的所有權(quán)，政府將特定的市政資產(chǎn)在一定時間內(nèi)委托給特許權(quán)取得人進(jìn)行經(jīng)營，特許權(quán)取得人獲取的管理費(fèi)或直接從最終用戶收取費(fèi)用。

3.市政公用行業(yè)的政府監(jiān)管

由于城市市政行業(yè)的公用性、公益性和自然壟斷性的特點(diǎn)，在推進(jìn)市場化進(jìn)程中，一方面要解除或放松管理，以引入競爭，另一方面必須加強(qiáng)政府監(jiān)管，以確保社會公眾利益和公眾安全。從2005年起，《青島市市政公用基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理暫行規(guī)定》將正式實(shí)施，這項(xiàng)規(guī)定將使我市市政公用事業(yè)在打破壟斷、引入社會資本、實(shí)行特許經(jīng)營同時，確保公用事業(yè)在行政主管部門的監(jiān)管下，服務(wù)高質(zhì)量、價格不失控。

監(jiān)管的目的。政府通過監(jiān)管一方面確保了被監(jiān)管企業(yè)的投資或管理回報率，為市政公用事業(yè)建立穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；另一方面通過完善市場規(guī)則，規(guī)范市場行為，維護(hù)好公眾利益，保證市政公用行業(yè)市場化的健康發(fā)展。

監(jiān)管的主要內(nèi)容。

政府按照特許經(jīng)營協(xié)議的規(guī)定，加強(qiáng)對專營權(quán)的監(jiān)管。取得市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)后，就意味著其在特定區(qū)域、特定內(nèi)容及范圍內(nèi)擁有專營權(quán)，政府既要保護(hù)企業(yè)的合法利益，鼓勵長期投資行為，降低投資者風(fēng)險，避免重復(fù)建設(shè)和社會資源的浪費(fèi)，又要監(jiān)督企業(yè)履行法定義務(wù)和協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，承擔(dān)規(guī)定的公共服務(wù)責(zé)任。

對市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格進(jìn)行監(jiān)管。市政公用產(chǎn)品和服務(wù)價格一般由物價部門根據(jù)行業(yè)平均成本兼顧企業(yè)合理利潤的原則予以核定。價格監(jiān)管一方面要有利于形成企業(yè)降本增效的價格機(jī)制，保障公眾利益，避免由于壟斷經(jīng)營而帶來的高商業(yè)利潤，另一方面要考慮投資的合理回報，促進(jìn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

對產(chǎn)品、服務(wù)、安全等標(biāo)準(zhǔn)方面的監(jiān)管。市政公用行業(yè)具有服務(wù)大眾的特性，行業(yè)監(jiān)管要使企業(yè)達(dá)到規(guī)定的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的同時，不斷提高服務(wù)水平，同時，市政公用事業(yè)涉及公共利益和公共安全，特別是在目前的形勢下，公共設(shè)施的安全影響到整個社會的運(yùn)轉(zhuǎn)，影響到老百姓的生活，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要監(jiān)督企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)