管理學公共倫理學第1頁/共126頁第一章公共倫理與管理倫理

第二章公共倫理主體

第三章

公共倫理客體

第四章制度安排與公共倫理

第五章公共權力

第六章公共事務與公共責任

第七章公共管理者的素質

第八章公共倫理建設第2頁/共126頁第一章公共倫理與管理倫理

知識要點

●管理與倫理

●管理倫理與公共倫理

●公共倫理學與管理倫理學

●公共倫理的基本原則和規范第3頁/共126頁第一節管理與倫理

一、管理的含義和實質管理就是主體為了實現一定的目標而依據一定的原則并運用一定的手段對客體實施控制的活動過程。幾種觀點：結構要素論協調論決策論組織管理論第4頁/共126頁管理的實質：1.管理是社會分工分化出來的一種專門職能

2.管理是生產力中的重要要素

3.管理的性質是由一定生產關系所決定的

4.管理根源于生產方式運行的需要

5.管理是社會組織運行的基本保障

第5頁/共126頁二、管理的倫理意蘊管理的人性假設：管理主體對人的動機、情感、思想、行為目的、行為屬性所持的看法。X理論Y理論Z理論第6頁/共126頁子曰：“性相近，習相遠?！毙陨普摚骸叭诵灾埔玻q水之就下也?！毙詯赫摚骸叭酥詯?，其善者偽也?！钡?頁/共126頁

人性即人之為人而區別于動物的規定性，是社會關系的產物，是歷史的、具體的、發展變化的。

人性

需要自然屬性∞體性社會屬性∞德性思維屬性∞才性物質需要和精神需要生存需要、發展需要、享受需要第8頁/共126頁科學的人性論是管理理論的基礎。

科學的人性論必須立足于歷史的分析：人性是歷史的產物，是動態發展變化的過程科學的人性論必須立足于社會關系分析：人性是社會關系的產物，具有豐富的社會內容科學的人性論必須立足于實踐分析：人性是人類實踐活動的產物，是在實踐過程中塑造的品質第9頁/共126頁

一、公共倫理與管理倫理

已往有關管理倫理的研究被局限在企業倫理領域，狹義的管理倫理學就是以企業管理中的倫理道德現象為研究對象的一門學科。公共倫理涉及的范圍比企業倫理更為廣泛，包括企業管理在內的企業之間、社會組織之間、政府組織和非政府組織之間的關系以及處理這些關系應該遵循的倫理準則。換言之，用以規范公共管理主體的行為，以保證公益事業的公正性，合理有效地實現公益事業目標的準則體系，就是公共倫理。第二節公共倫理學與管理倫理學第10頁/共126頁

1、公共倫理是規范公共組織行為的準則體系

2、公共倫理涉及的范圍相當廣泛

3、公共倫理不是社會公德

4、公共倫理是社會管理組織的職業道德，是特殊的職業道德第11頁/共126頁二、道德、倫理學與公共倫理學

倫理學的研究對象是道德現象，因而倫理學是研究道德的科學，是對道德的哲學反思、哲學探究。在西方歷史上，倫理學常被稱為道德哲學。它研究道德的起源、本質、結構、發展規律及其社會功能，以理論思維的形式概括道德現象的各個方面，包括各種道德理論、道德意識、道德實踐活動、生活的意義等。

第12頁/共126頁

道德：“道”：道路、道理、為人處事之道、天地萬物的根基和運行規則；得于道者而有“德”。人們外求于道，內得于心，而有道德。倫理：輩分、秩序、規則。道德與倫理是倫理學中的基本詞匯，一般意義上二者為同義詞。

道德是由社會經濟關系所決定的，用善惡標準進行評價的，依靠社會輿論、風俗習慣和內心信念來維系和調節個人與社會之間利益關系的社會意識和行為活動規范的總和。第13頁/共126頁

倫理學在發展歷程中，形成了規范倫理學、元倫理學、應用倫理學。管理倫理學、公共倫理學正是在應用倫理學發展過程中新興的倫理學學科。

公共倫理學是研究公共管理中管理者和管理對象之間道德關系的一門交叉學科，其任務是確立公共管理主體在處理公共利益和個人利益的關系中應當遵循的基本行為準則。第14頁/共126頁規范倫理學：重視道德原則和道德規范與人的關系，強調善惡價值意義，通過對善與惡的研究，提出人們行為的準則和規范。

元倫理學：研究道德概念、道德判斷的邏輯以及道德語言的結構功能。

實踐倫理學：與各學科結合，形成生命倫理學、生態倫理學、職業倫理學、軍事倫理學、經濟倫理學、公共倫理學等不同學科領域。

第15頁/共126頁

義務論義務是指個人對社會、對他人應盡的責任，是社會對個人行為的一般要求。道德義務具有較強的社會他律性，道德義務的履行還具有自覺性和非強制性特征。

三、倫理的底蘊第16頁/共126頁

功利論

功利主義認為，所謂功利就是外物、對象或者行為中所具有的、能滿足當事人或其他人趨樂避苦心理欲望的那種特性。

功利主義是目的論或效果論。把趨樂避苦稱為普遍的人性規律，以苦樂感的多少判斷道德價值的大小，宣稱最大多數人的最大幸福是道德的基本原則。

被元倫理學批判為“自然主義謬誤”。

第17頁/共126頁第三節公共倫理的基本原則和規范

一、公共倫理基本原則公共倫理的基本原則是公共倫理準則體系中最高層次的道德準則，即各種準則的最基本的指導性原則。第一、為人民服務政府轉變職能，建設公共服務型政府，必須堅持為人民服務的原則，使政府真正成為提供良好的公共政策服務和制度供給的組織。

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立黨為公，執政為民，行政過程和活動要體現為人民服務的意識和觀念。

為人民服務不僅僅是政府責任，也是公務員的基本職責操守。第19頁/共126頁

第二，公正

公正(Justice)，又稱公平、正義、公道，既是社會制度的首要價值，是社會關系治理文明的標志，又是個人品質、為人處事的基本要求，因而具有制度價值屬性和個人品性雙重意義。

公正與一定的社會基本制度相聯系，并以此為基礎規定著社會成員具體的基本權利和義務，規定資源與利益在社會群體之間、在社會成員之間的適當安排和合理分配。國家公務員在實踐為人民服務的工作中，力求公正無私，辦事公道。

第20頁/共126頁

二、基本規范公共倫理基本規范及要求：立黨為公，執政為民是中國共產黨執政理念的最高價值目標和根本價值取向；具體要求是忠于職守、遵紀守法、廉潔奉公、實事求是、團結協作、尊重人才人格情操責任意識、服務意識、勤政為公、追求真理、維護正義、誠實守信

第21頁/共126頁第二章公共倫理主體

知識要點

※公共組織

※政府組織

※非政府組織公共倫理主體和客體以及二者之間的關系是公共管理及其活動過程中形成的倫理關系，是公共倫理學研究的重要內容。第22頁/共126頁第一節公共組織概述一、公共組織的含義管理社會公共事務，以協調社會公共利益關系為目的的非營利組織。二、公共組織的構成權力要素、人的要素、物質要素以及管理得以實施的其他要素是公共組織的基本構成要素。公共組織的要素系統是由倫理要素和非倫理要素兩個部分構成的。第23頁/共126頁三、公共組織的類型政府組織政府組織既是國家的代表，也是公共事務管理的主要機構。準政府組織運用授權所得的行政權力對公共事務進行管理的組織，其強制性和權威性有限。非政府組織非營利性的具有志愿性的致力于公益事業的社會中介組織。第24頁/共126頁第二節政府組織一、政府組織結構縱向結構中央行政組織、地方行政組織、特別行政區之間的隸屬關系橫向結構同級行政組織之間和不同級別但沒有隸屬關系的各行政組織和部門之間分工協作的關系第25頁/共126頁國務院組成的28個部門

外交部國防部發展改革委員會教育部科教部國防科工委

國家民委公安部安全部監察部民政部司法部財政部人事部

勞動保障部國土資源部建設部鐵道部交通部信息產業部水利部農業部商務部文化部衛生部人口計生委人民銀行審計署第26頁/共126頁二、政府組織倫理基本含義政府組織及其成員在管理活動中必須遵守的行為規范和行為準則，是相當于個人倫理而言的一種組織倫理。構成公共倫理意識實踐倫理角色倫理第27頁/共126頁三、政府組織倫理的功能導向功能引導和激勵政府行為，產生社會示范效應規范功能約束政府行為，使行政過程和活動符合基本價值要求凝聚功能使公民對政府組織產生認同和擁護，是政府威信的源泉選擇功能政府行為動機、目的、行為方式、過程、手段和結果的價值抉擇第28頁/共126頁第三節非政府組織一、非政府組織的產生和發展

NGO是“Non-Governmental

Organization”的縮寫，翻譯成中文即“非政府組織”。20世紀后半期興起的社會民間組織，是在市場體制和政府體制之外出現的一種組織創新。我國自20世紀50年代至70年代末是非政府組織的形成時期，數量少，規模小，政府管制嚴。80年代至今發展迅速,數量大(31萬個)，工作活躍。第29頁/共126頁二、非政府組織的特征公益性：致力于社會公益事業服務對象的非主流化：服務于非主流群體自愿性：個人自愿結成的群體組織非權力性：無行政權力非行政性：無行政組織特點用哈貝馬斯的一句話來概括，即NGO的“核心機制是由非國家和非經濟組織在自愿基礎上組成的”。

第30頁/共126頁三、非政府組織的職能優勢是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶促進市場經濟體制的建立和完善是社會主義現代化建設的一支生力軍為政府分憂解愁，具有風險承受力國際交往與合作的重要渠道促進文化交流，弘揚傳統美德第31頁/共126頁四、非政府組織倫理非政府組織及其成員在公共管理活動中應當遵守的行為規范和行為準則。基本倫理觀念：公平、義務、非營利、廉明、忠誠倫理精神：公共責任，服務社會，獻身社會公益事業，增進社會進步和人類發展。第32頁/共126頁第三章公共倫理客體

知識要點公共倫理客體的構成和特征公共倫理主體和客體的關系公共利益和個人利益公共倫理的客體對象是由公民個人構成的階級階層、組織和群體，是受益于公共事務的對象。第33頁/共126頁第一節公共倫理客體的構成一、公共權力的異化與階級公共權力的私有化是公共權力異化的根源。在階級社會中，公共權力具有階級性。在現代社會，存在著公權私有和商品化的可能。階層是在一定社會結構中，經濟地位及其對生產資料的占有關系相同的集團或群體。階層分化是經濟變動的結果，實質是公共服務對象的變動過程。第34頁/共126頁二、群體、組織和公共倫理群體和組織是社會的構成要素群體是通過社會互動或社會關系結合起來進行共同活動，并有著共同利益的個人的集合體，在本質上是利益群體。組織是規范化、制度化的群體，是制度安排的結果。第35頁/共126頁三、公共倫理客體特征

公共倫理客體特征是其基本屬性的具體體現服務的對象性社會性從屬性獨立性系統性補充性第36頁/共126頁第二節公共倫理主體與客體的關系一、公共倫理主體與客體的關系二者構成為公共管理過程中最基本的倫理關系，具有不同的道德要求，各自應當遵守相應的倫理道德。二者是由制度所確認的共生體二者是利益目標一致的利益共同體二者是矛盾與協作的統一體第37頁/共126頁二、公共利益和個人利益公共管理是管理主體對利益關系的協調和處理過程。公共利益是公眾的、共同體的，以公共物品和公共服務表現出來的利益，是公眾所必需的、個人可以享有的社會價值。個人利益是個人的經濟、政治、文化和精神諸方面需求的總和。第38頁/共126頁公共利益和個人利益是統一的，本質上是一致的。公共利益和個人利益既有區別又有聯系。個人利益是構成公共利益的因素。公共利益和個人利益相統一的基礎是公共利益。如何處理公共利益和個人利益的關系是公共管理要解決的基本倫理問題。第39頁/共126頁第四章制度安排與公共倫理知識要點：社會制度的含義和類型制度倫理制度安排的倫理標準第40頁/共126頁第一節制度安排的倫理分析一、什么是社會制度1.制度的含義制度具有限制、控制的含義，是人們制定的行為限度。

社會制度就是與社會結構相適應的、維系社會關系和社會活動而由人們制定的一系列規范形式或規范體系。關鍵詞：社會結構、社會關系、社會活動、規范體系。第41頁/共126頁劃分依據

類型社會性質基本制度、具體制度、規章制度兩種生產本源制度（經濟制度與婚姻家庭制度）、派生制度（政治、法律、文化制度）組織形式正式制度、非正式制度 制度起源民風習俗、道德規范、法律第42頁/共126頁

2.制度的特征（1）時空存在的普遍性和特殊性（2）相對的穩定性和變異性（3）物質文化和精神文化特性

處理好兩個關系：（1）制度的主觀性和客觀性（2）強制性和自由第43頁/共126頁

3、制度的功能

⊙制度的約束功能

⊙制度的激勵功能

⊙制度的利益調節功能制度的生命力在于能夠合理協調個人利益與公共利益的關系，增進公共利益。第44頁/共126頁

二、制度倫理

1.制度與倫理的關系二者都是調節利益關系的規則體系，都為一定經濟關系服務，反映社會運行有序的客觀要求，二者在內容和功能上相互補充。

(1)制度是組織按一定程序，以決策和立法的形式制定出來的，倫理是公眾約定俗成的秩序、關系；(2)制度具有強制性，倫理是非強制性的；(3)制度是外在的規定，要求人們自覺遵守，倫理是內化的自律，是人們自愿履行的義務。第45頁/共126頁

2.制度倫理的含義

制度倫理首先指稱的就是“制度中的倫理

”，它強調的是制度的道德性。制度的設立以一定的道德為前提，道德為制度提供倫理支持。制度倫理的另一個涵義是“道德的制度化”，道德是法律形成的倫理依據，而法律則是一定倫理精神的體現。

第46頁/共126頁

制度倫理就是制度的道德性與道德的制度化相協調的一系列規范和規則的制度安排。沒有道德底蘊的法律是缺德的“暴法”、“酷刑”。加強制度倫理建設，實現法制與德治的統一。第47頁/共126頁

第二節制度安排的倫理評價

一、制度安排的倫理標準

公正原則：公正(Justice)，又稱公平、正義、公道，既是社會制度的首要價值，是社會關系治理文明的標志，又是個人品質、為人處事的基本要求，因而具有制度價值屬性和個人品性雙重意義。

古希臘“四德目”：智慧、勇敢、公正、節制

公正是關系概念、價值概念。第48頁/共126頁

從主體角度看，有個人公正與社會公正，從宏觀總體看，包括形式公正與實質公正、規則公正與結果公正等，從微觀具體內容看，包括經濟公正、政治公正、倫理公正等；

相對公正和絕對公正。

社會公正的基本含義是社會基本結構即主要社會制度的公正，實質是義務和權利的相應相稱。一項正義的制度安排就是使其最大限度地實現社會的公共利益，即社會的公平、公正、合理。第49頁/共126頁

效率原則.效率具有深刻的道德基礎.效率的源泉在于人的積極性.符合人的本質的制度就能產生效率.制度的功能在于保障效率第50頁/共126頁

二、制度安排中的基本關系1、公平和效率堅持注重效率與維護社會公平相協調效率優先，兼顧公平初次分配注重效率，再次分配注重公平第51頁/共126頁

2、制度、體制和機制的關系

體制是一定制度條件下的組織之間的關系和結構體系，是制度安排下的制度承載者之間的關系，這種關系是規范化的、制度化的，是國家機關、企事業單位的組織制度。機制是組織體系內部之間運行的程序和相互聯系、相互作用的方式，是動態特征相對突出的一種組織秩序。

第52頁/共126頁制度文明：真善美的

追求制度求真實事求是，制度設計符合客觀實際。解放思想，追求真理。制度求善堅持公正，制度公正，體現至善追求。制度求美真與善的有機融合，美在制度的內在文明，社會發展與人的全面發展的完美統一。第53頁/共126頁3、制度倫理與公民道德建設公民道德建設的法制保障。制度倫理和公民道德建設的人本化。制度倫理和公民道德建設服務于市場經濟建設。第54頁/共126頁第五章公共權力與公共倫理知識要點※公共權力※權力價值觀※德治與法治

公共權力的運作不僅具有技術問題，也蘊含著深刻的價值問題，對權力倫理的價值分析是公共倫理學的任務之一。第55頁/共126頁第一節公共權力一、公共權力的含義和特點公共權力是公共組織處理社會公共事務，服務社會公眾的權力，是國家意志和公共意志的體現，是公共組織管理公共事務的工具性手段。

公共權力具有公共性、強制性、服務性、功用性、綜合性、政治性等特征。第56頁/共126頁二、權力關系與權力分化權力具有多元性的關系結構，既是強制性的社會關系，又是社會關系的表現。權力的多元性結構與社會形成一種作用力格局，對社會經濟、政治、文化等領域產生影響力。公共權力分化是權力在行政組織內部的分解和重新配置，意味著公共權力的收縮和職能的轉變，有利于提高行政效率，促進民主政治建設。第57頁/共126頁第二節公共權力價值公共權力具有特定的價值屬性，人們對權力價值屬性的看法和觀點就是權力價值觀。公共權力價值來源于權力主體和客體之間的關系，權力主體的道德屬性是由權力主體和非權力主體之間的社會關系所決定的。權力主體必須確立一定的倫理理念，遵守一定的倫理行為準則。

一、公共權力價值觀第58頁/共126頁二、公共權力價值關系政府組織具有權力主體和道德主體的雙重性、一致性以及權力主體和道德主體二者相分離的可能性。政府組織作為公共管理者既是權力主體，又是道德主體，這就是政府組織作為權力主體和道德主體的雙重性。就權力的來源而言，權為民所授，權力主體和道德主體本質上是一致的。第59頁/共126頁

在權利主體和道德主體的關系中，權利主體既有權力主體，也有非權力主體。

權力主體執掌政權，履行義務，依法享有一定的權利，這就是權力主體應有的道德權利。權力主體行使權力超出了公共領域，進入私人領域，以權謀私，從而使得義務和權利相分離，權利主體和道德主體就失去了一致性。

第60頁/共126頁權力主體和道德主體的一致性是政府合法性存在的基礎。權力主體將權力權利化，以權謀私，腐敗滋生，失去威信，陷入道德危機之中，從而導致權力主體和道德主體相分離。權力主體和道德主體相分離的根源在于權力主體喪失了道德屬性，失去了作為道德主體的資格。第61頁/共126頁權利是受法定權力保護的利益，是社會的制度和政治安排，在歸屬上是私權。非權力主體是指將國家權力委托給公職人員而在抽象意義上具有權力的公民個人，他們的義務和權利本質上是一致的，他們的權利來自于權力關系的轉換，是受權力保護的一種利益。主體屬性權力主體權利主體主體結構政府組織公務員公民個人公務員主體義務公共服務奉公守法第62頁/共126頁

權力和權利深刻地反映著一定社會的利益關系。權力與權利之間具有一種制約均衡關系。在權力主體方面，必須依法保障公民個人權益，不以權力牟取個人權利，這是與義務相一致的道德責任。在非權力主體方面，公民個人依法享有各種社會權利，既承擔起履行義務的社會責任，也依法維護好自己的合法權益，保護自己的權利不受侵犯。第63頁/共126頁第三節德治與法治

早在春秋戰國時期，儒家和法家就德治和法治的關系進行爭辯，即德刑之辯。傳統德治思想要點：1.高度重視德治的作用和意義。2.公與忠是德治的核心原則。3.愛民和施行仁政。4.君臣關系等級化、倫理化，社會關系道德化。5.強調官德修養。第64頁/共126頁傳統法治思想要點：

法家是中國春秋戰國時代一個以法治為核心的思想學派。這個學派否定了世襲貴族天然傳承的等級制度，在政治實踐中，獎勵耕戰，毀棄詩書，徹底與傳統文化決裂，主張以法治國。

1.立法和守法2.以法治吏3.加強和完善法制4.嚴格執法第65頁/共126頁中國當代公共倫理思想及其發展以毛澤東同志為首的中國共產黨人，把為人民服務作為黨的根本宗旨和人民政府的倫理準則。鄧小平同志在領導改革開放中，提出民主和法制建設任務，提出領導就是服務，反對官僚主義。江澤民同志提出依法治國，以德治國和“三個代表”重要思想。黨中央提出構建和諧社會的重大任務。第66頁/共126頁第六章公共事務與公共責任

知識要點公共事務公共項目公共責任研究和揭示政府組織在公共管理過程中承擔的公共責任以及公共責任實現過程中所承載的倫理意義，是公共論理學的重要內容之一。第67頁/共126頁第一節公共事務與公共責任溯源一、公共事務與公共責任起源與發展

公共事務與公共責任的起源與國家的起源聯系在一起。伴隨著人類共同體社會分工的發展而發展，隨著社會關系的演變發展而發展。歷史上國家的公共事務和責任包括治理、統治和安全三大基本領域。第68頁/共126頁二、憲政時代以來的公共事務與公共責任依據憲法得以確立并得以行動的政府是立憲政府。憲法確定了政治權力的運行規則，界定了政府的界限與條件。政府管理公共事務，保障公民權利的責任由此而生。

在現代社會條件下，公共事務領域包括政府政治管理職能、社會管理職能和經濟管理職能。第69頁/共126頁第二節公共事務與公共項目一、公共事務及其倫理內涵公共事務就是政府組織為保護社會和市場的正常程序，維持公共環境的可持續能力而實施公共管理的目標和過程體系。公共事務是相對于私人事務而言的，也就是單個的和個人家庭所不愿做、不能做、做不了，但卻又是人類經濟和社會生活所必不可少的，實質上體現了全體居民共同利益的事務。

第70頁/共126頁

公共事務以公共利益為基礎，體現的是公共利益。其倫理屬性如下：在一般意義上，政府所承擔的公共事務責任包括生產公共產品和提供公共服務，有效地增進和公平分配公共利益。公共事務是在制度倫理安排下實現的。公共事務是在管理過程中實現的，受管理倫理的約束。第71頁/共126頁

公共事務的倫理屬性還體現在部門倫理中，政府各職能部門承擔著相應的公共事務職責，具有相應的部門倫理要求，例如：教育部門的倫理精神人口管理的倫理精神環保部門的環保政策倫理第72頁/共126頁二、公共項目及其倫理效益公共項目是政府及公共部門為解決社會公共問題，滿足社會需要而實施的項目，是公共管理中最直接的對象，直接關系到人們的生活環境和生活質量，是看得見、可感知的公共管理行為。

公共項目可以是軟件的，也可以是硬件的。前者如公民法制教育，后者如防洪水利工程。是政府公共政策的具體化。第73頁/共126頁

公共項目評估不僅是政策技術評價，也是政策實施結果的倫理評價。政策評估政策方案、政策過程、政策效果評估項目評估項目立項、項目實施、項目經濟效益、項目綜合影響評估評估的導向作用整合行政文化、形成善治機制、引導管理主體的倫理道德第74頁/共126頁第三節公共責任一、公共責任概述廣義：公共組織在解決公共事務過程中，對其實施公共管理行為的必然結果所負有的責任，即公共管理主體對公共利益所承擔的義務和責任。狹義：公共組織在解決社會公共事務過程中，因其實施公共管理行為印起的必然結果，表現為違反法律法規所規定的職責和義務時必須承擔的責任。第75頁/共126頁基本特征：公共責任是普遍的義務公共責任是公共組織及其內部成員的職責公共責任是可以用外在力量來支持的約束方式類型：政治責任、行政責任、公共責任政治責任、法律責任、道義責任第76頁/共126頁二、公共責任的倫理闡釋責任感是人的社會屬性的倫理內涵，是由責任主體和責任客體之間關系決定的要求。公共倫理建設是實現公共責任的途徑。建立公眾參與決策、社會監督、政府誠信的公共責任機制，塑造責任政府。第77頁/共126頁知識要點※公共管理者角色的特殊性※公共管理者的素質結構

公共管理者的素質是其管理社會事務、提供公共服務、實現管理目標的主觀條件。本章主要討論公共管理者應該扮演的角色，以及扮演好這些角色所須具備的素質修養。第七章公共管理者的素質第78頁/共126頁第一節

公共管理者的角色

一、社會角色社會角色是指與人們的某種社會地位、身份相一致的一整套權利、義務、規范與行為模式的總和，它是人們對具有特定身份的人的行為期望。角色的扮演是一個動態的過程，通常要經歷三個階段：一是對角色的期望。二是對角色的領悟。三是對角色的實踐。公共管理者作為一種特殊的社會角色，既有管理者的一般特點，又有其特殊性，我們首先分析其作為一般管理者的角色。第79頁/共126頁

二、作為一般管理者的角色

哈佛大學教授、管理學大師亨利·明茨伯格1973年在其《管理工作的性質》一書中，對管理者的角色和作用進行了全方面的研究和論述。認為管理者是一個復雜的、由人際、信息和決策等三類角色交織而成的總體，一個管理者同時起著不同的作用。這些作用和工作可以綜合為三個方面：人際關系方面的工作、信息情報方面的工作和決策方面的工作。在每一類不同的工作中，管理者又扮演著不同的角色，共有10種角色。第80頁/共126頁（一）人際關系方面的角色人際關系的角色通常是指所有的管理者都要在組織中履行禮儀性和象征性的義務。（二）信息傳遞方面的角色信息角色是指所有的管理者在某種程度上，都要從外部組織接受和傳遞信息，而且還要從組織內部的某些方面接受和傳遞信息。（三）決策制定方面的角色亨利·明茨伯格將決策制定分解為四個方面的工作，形成了決策方面的四種角色：第一是企業家角色；第二是混亂的駕馭者，即處理組織內部的混亂事件并通常能獲得成功的管理者；第三是資源的分配者；第四是談判者，即當管理者在為了組織的利益與其他組織商定合作和成交的條件時，他就在扮演談判者的角色。第81頁/共126頁三、作為公共管理者的特殊角色（一）對公共管理者角色的若干見解

1983年魏姆斯利（Wamsley）等人在“黑堡宣言”（BlacksburgManifesto）中，對公共管理者在民主社會治理中的角色的論述，最具有典范性。在他們看來，公共管理者應扮演以下角色：第一，執行與捍衛憲法的角色。第二，人民受托者的角色。第三，賢明少數的角色。第四，平衡輪的角色。第五，扮演分析者和教育者的角色。第82頁/共126頁（二）公共管理者的特殊角色1、領導方面的角色領導者，通常是指在公共管理活動中被授予一定職位，具有一定職權，承擔一定職責的組織和個人。他負責組織、指揮、監督、協調，其主要職能是通過制定政策、執行政策來謀求公共利益，為社會公眾服務。領導角色就是指領導者在公共管理活動中按照所處的領導地位、身份相一致的權利規范和行為模式要求所扮演的特定角色

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由公共管理者所承擔工作的復雜性、特殊性、綜合性等所決定，其所扮演的角色實際上是多元化的“角色叢”，具體來說，領導者扮演的主要角色有：（1）領航者；（2）促進者；（3）教育者；（4）激勵者；（5）示范者；（6）象征者；（7）責任人；（8）服務者。第84頁/共126頁第85頁/共126頁2、決策方面的角色（1）信息中心（2）預測者（3）決斷者（4）創新者（5）執行者與監督者3、組織方面的角色（1）組織的設計者與變革者（2）組織力量的整合者（3）組織文化的培育者第86頁/共126頁4、協調方面的角色（1）溝通者（2）故障排除者（3）調解人(三）轉型時期我國公共管理者的角色轉換

1、由“運動員”向“裁判員”轉變。

2、由“實干家”向“戰略家”轉變。

3、由“控制者”向“激勵者”轉變。

4、由“官員”向“公仆”轉變。

5、由“命令者”向“指導者”轉變。

6、由“領頭羊”向“領頭雁”轉變第87頁/共126頁第二節 公共管理者素質概述一、公共管理者素質的涵義（一）公共管理者素質的涵義素質就是指社會主體或者行為主體（個人、群體或者組織）進行社會活動所憑借的、來自于先天稟賦與后天培育并凝集于該主體內部的品性、素養和能力諸要素的綜合體。公共管理者素質就是擔當公共管理者角色的個體為履行其特定職能、發揮其影響和作用所須具備的主觀條件，是基于普通素質、又按公共管理者角色的特點而形成和具備的適合于履行管理職能或勝任管理活動的個體特質。第88頁/共126頁（二）公共管理者素質與普通素質的關系

首先，公共管理者素質以普通素質為基礎。其次，公共管理者素質具有區別于普通素質的特點。再次，公共管理者素質具有獨特的素質結構和素質內容。二、公共管理者素質的特點

綜合性、動態性、層次性第89頁/共126頁三、公共管理者素質的重要性

公共管理者素質是管理主體最重要的內在條件，它從根本上決定著管理的成敗得失。不同的公共管理者素質將引發不同的管理行為，產生不同的現實結果，使公共管理者自身、群體和組織乃至社會及其成員都直接受到不同程度的影響。公共管理者素質是決定著管理行為和管理結果的特別能動的因素，是管理行為的內在淵源，是開展管理活動的前提、基礎，是公共管理者取得成功的最重要的內在條件。它直接決定著公共管理者的能力、水平的發揮，決定著管理活動的成敗，也是事關公共組織、國家與社會前途命運和利益的重要因素之一，直接影響著其中所有成員的切身的現實的利益。第90頁/共126頁四、公共管理者素質的基本內容

西方著名管理學大師德魯克認為，一個有效的公共管理者，必須具備以下五種主要素質：第一，要善于處理和利用自己的時間，把認清自己的時間花在什么地方作為起點。第二，注重貢獻，確定自己的努力方向。第三，善于發現和用人之所長，包括他們自己的長處、他們上級的長處和下級的長處。第四，能分清工作的主次，集中精力于少數主要的領域。第五，能夠有效地決策，他們知道一項有效的決策是在“議論紛紛”的基礎上作出的判斷，而不是在“眾口一詞”的基礎上作出的判斷。第91頁/共126頁

波茲曼和史陶斯曼在《公共管理的戰略》一書中提出了理想的公共管理者所應具有的七個基本素質：第一，有效的公共管理者必須是一個良好的自我評估者。第二，有效公共管理者必須是不令人討厭的。第三，有效的公共管理者必須追求美好的意志與周全的政治感覺。公共管理者應該是“政治家型官僚”（StatesmanBureaucrat），不應是“狂熱家型官僚”（ZealotBureaucrat）。第四，有效的公共管理者必須具有耐心。第五，有效的公共管理者必須具有多樣化的工作經驗。第六，有效的公共管理者必須以民眾為導向。第七，有效的公共管理者必須善于分析與思考。第92頁/共126頁

美國管理協會調查和研究發現，成功的主管人員一般具有以下能力：（1）工作效率高；（2）有主動進取精神，總想不斷改進工作；（3）邏輯思維能力強，善于分析問題；（4）有概括能力；（5）有很強的判斷能力；（6）有自信心；（7）能幫助別人提高工作能力；（8）能以自己的行為影響別人；（9）善于用權；（10）善于調動別人的積極性；（11）善于利用談心做工作；（12）熱情關心別人；（13）能使別人積極而又樂觀地工作；（14）能實行集體領導；（5）能自我克制；（16）能自行作出決策；（17）能客觀地聽取各方面的意見；（18）對自己有正確的估價，能以他人之長補自己之短；（19）勤奮節儉；（20）具有技術和管理方面的知識。第93頁/共126頁

在羅銳韌主編的《哈佛管理全集》中提出的公共管理者應該具有的素質修養：（1）懂得公共管理者應具備的知識，這將有助于每個主管人員成為更有效的領導者。（2）移情作用，換位思考，即一個人將自己的意識以想象力投射在他人身上的能力，將自己置于別人的地位，模擬他人的感情、意見與價值觀的能力。領導者應該設身處地地為下屬著想，取得他們的信賴，為有效地做好管理工作奠定基礎。（3）客觀性。公共管理者應力求不帶個人感情地去觀察與尋求問題的起因，要客觀公正地對下屬進行評價。公共管理者克制與冷靜的分析是有修養的表現。（4）自知之明。公共管理者應了解自己的處事態度與習慣對下屬的影響，有自知之明的能力。第94頁/共126頁公共管理者應該具備的主要素質包括：

道德素質政治素質法律素質能力素質知識素質身心素質第95頁/共126頁

公共管理者的道德素質，是指公共管理者將公共倫理內化于心，外顯于行的素養和水平，是公共倫理意識和行為的統一，從政治角度分析，本質上是一種政治道德素養。1、對公共管理者道德素質的不同觀點中國古代思想家尤其是儒家對政治與道德的關系作了精辟的分析，特別重視道德在治理國家中的重要地位。法家認為人性是惡的，道德既不現實，又靠不住，相信道德反而會被道德所誤。在西方思想界，馬基雅維利提出了政治是非道德的觀點。德國思想家尼采也否認道德在國家管理中的作用，他臆造出自己的超人——政治中的主宰，道德對超人是無能為力的，他可以任意蹂躪對手，鄙視幸福，自定規章。（一）道德素質第96頁/共126頁

美國著名領導學家彼得·諾斯豪斯在《領導學：理論與實踐》第二版中提出了領導倫理的五大原則：有道德的領導者尊重他人；有道德的領導者為他人服務；有道德的領導者是公正的；有道德的領導者是誠實的；有道德的領導者建設團隊。公共管理者的道德素質在當代社會中發揮著日益重要的作用。第97頁/共126頁2、公共管理者道德素質的特殊意義第一，公共管理者自我約束、自我教育、自我管理的內在手段。第二，道德素質的高低決定著管理者自身價值。第三，公共管理者影響力的主要源泉。第四，公共管理者實現有效管理的根本保證。第五，管理者創造積極健康的組織氛圍的基本要素。第六，公共管理者道德素質狀況，直接關系到社會風氣的好壞。第98頁/共126頁3、公共管理者道德素質的特點公共管理者的道德素質標準高于一般人。公共管理者的道德素質要求嚴于一般社會成員。公共管理者的道德素質具有廣泛的示范性。公共管理者道德素質的影響力大于普通人員。第99頁/共126頁4、公共管理者道德素質的基本內容公共管理者的道德素質是一個復雜的結構系統，它由公共管理者的道德意識、道德行為、道德評價、道德調節、道德修養、道德信念等要素所構成。公共管理者道德素質既包括一般的道德素質，也包括特殊的道德素質。（1）必須模范遵守社會基本道德規范，真正做到“五愛”。（2）必須具有基本的社會公德和家庭美德。社會公德是全體公民在社會交往和公共生活中應該遵循的行為準則。家庭美德是每個公民在家庭生活中應該遵循的行為準則。第100頁/共126頁（3）公共管理者的職業道德為公民服務。公正廉潔，勤政為民。具有崇高的道德情操和高尚的人格。具有端莊正派的良好作風。具有誠實謙遜的優良品質。要正確用權，決不以權謀私。第101頁/共126頁（二）政治素質公共管理者的政治素質是其從事管理活動所必須具備的政治立場、政治價值觀、政治態度和政治品質等各方面的基本條件。1、具有正確的政治立場2、具有崇高的政治理想和堅定的政治信念3、具有高度的政治覺悟和政治責任感4、具有民主政治素養第102頁/共126頁（三）法律素質1、公共管理者必須掌握相關的法律知識2、公共管理者要有正確的法治意識3、公共管理者要依法管理，注重職務守法第103頁/共126頁（四）能力素質能力，就是指人在先天稟賦的基礎上，通過后天的學習鍛煉所發展起來的、處理特定的人、事、物的技能，它是一個人知識、經驗、智慧和技能等綜合的外在表現，即完成一定活動的本領。能力素質是公共管理者素質的核心。公共管理者的能力素質是公共管理者履行職責、實施管理的基礎，是公共管理者能否做好工作的關鍵。第104頁/共126頁在西方國家，一般將公共管理者能力標準定為12項，即忠于職守的能力；計劃的能力；組織的能力；控制的能力；口頭表達的能力；文字表達的能力；把握整體目標的能力；決策的能力；創造的能力；指揮的能力；主動的能力；適應的能力。公共管理者必須具備一定的能力才可能完成管理任務，履行其相應的職責，這種應該具備的能力不是單一的能力而是各種能力的一個集合，是具有多種功能、多個層次的綜合體。1974年，凱茲在《哈佛管理評論》上發表了《有效的公共管理者應具備的能力》一文，文中提出了公共管理者必備的3種能力：技術性能力、人際關系能力與概念化能力。第105頁/共126頁1996年格里芬又提出了公共管理者除應具備凱茲提出的3種能力之外，還應該具備診斷的能力和分析的能力。赫爾立杰和史芬康1996年又提出了批判思考的能力與溝通的能力。我國學者張成福認為，公共管理者應具備的技能主要是技術性技能（TechnicalSkills）、人際關系技能（HumanSkills）、概念化技能（ConceptualSkills）、診斷技能（DiagnosticSkills）溝通技能（CommunicativeSkills）。第106頁/共126頁公共管理者應該具備以下幾方面的能力：

溝通能力科學決策能力組織指揮能力創新能力激勵能力第107頁/共126頁（五）知識素質

知識素質是指公共管理者做好本職工作所必須具備的基礎知識與專業知識。1、基礎知識2、專業知識3、相關知識第108頁/共126頁（六）身心素質世界衛生組織在其憲章中為健康下了一個定義：“健康不僅是沒有疾病和不虛弱，而是身體的、精神的健康和社會幸福的總稱。”身體的健康既包括生理健康，也包括心理健康。作為公共管理者必須具備較好的身體素質和心理素質。1、身體素質：健康、靈敏、充沛、活力2、心理素質：承受力、忍受力、抗拒力第109頁/共126頁結語公共管理者的角色是指作為公共管理者在公共組織體系中從事各種管理活動的立場、行為表現的特征的總和，是特定的管理行為范疇。公共管理者不同于一般的管理者，在管理活動中扮演著重要而特殊的角色：領導方面的角色，決策方面的角色，組織方面的角色，協調方面的角色。在社會轉型期，公共管理者要實現角色的轉換。第110頁/共126頁第八章公共倫理建設

知識要點：※公共環境※公共倫理建設機制

公共倫理建設就是與公共管理相適應的管理主體行為準則的創建和實踐活動。公共倫理建設是由公共管理實踐和管理對象的屬性要求所決定的整個社會道德建設中的重要內容和組成部分。第111頁/共126頁第一節公共倫理建設的時代背景

一、公共環境

1、概念辨析

公共環境是國家、市場體系和公民社會互構的、賴以存在和發展的外部條件的總和，它包括社會的、政治的、經濟的、文化的、自然的等諸多因素，是以文化內容為核心的自然環境、社會環境構成的復雜社會體系。公共倫理建設離不開由特定文化內容構成的特定的公共環境，公共倫理建設的內容和過程，也就是公共環境的形成和優化過程。

第112頁/共126頁2、公共倫理建設的必要性和緊迫性

其一，規范市場經濟條件下公共倫理主體的行為；其二，國外新公共管理為我國公共管理事業的革新及與國際接軌創造了外在條件；其三，政府行政方式及組織職能的轉換是公共倫理建設的基礎；其四，公共倫理建設的必要性是由公共利益的性質所決定的；其五，社會主義精神文明建設的必然要求，是政治文明建設的重要內容。

第113頁/共126頁《關于加強社會主義精神文明建設若干重要問題的決議》《公民道德建設實施綱要》《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》