銀行監管的七大政策及其有效性張俊喜香港大學中國金融研究中心和北京大學中國經濟研究中心No.C２００３０１８２００３年７月２１日摘要本文全面研究和評估世界各國在銀行監管領域的七大政策，實證分析各項政策的有效性。這七大政策可分為管制、監視和參與三類，涉及活動范圍、外資準入、股權限制、資本要求和具體監視措施等方面。對全球１０７個國家進展的實證研究發現，銀行活動的嚴格管制、銀行準入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險制度的設立、官方監視的有力執行和政府控股銀行等監管政策，全與銀行業的效率和穩定無關，但卻與腐敗現象成正比。其中最出人意料的結論是，官方監視的弊遠遠大于利。研究還指出，對銀行活動管制較少、對外資銀行準入限制較松、對存款保險制度設計合理、鼓勵和授權民間監視等政策，不但可加快銀行業的開展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機發生的概率，從而有利于整個金融體系的穩定。最后，本文還對我國當前在銀行監管領域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導思想和政策方針方面做戰略性的轉移。關鍵詞銀行監管；監管有效性；官方監視；民間監視；“援助之手〞論；“掠奪之手〞論。銀行監管的七大政策及其有效性張俊喜香港大學中國金融研究中心和北京大學中國經濟研究中心內容摘要本文全面研究和評估世界各國在銀行監管領域的七大政策，實證分析各項政策的有效性。這七大政策可分為管制、監視和參與三類，涉及活動范圍、外資準入、股權限制、資本要求和具體監視措施等方面。對全球１０７個國家進展的實證研究發現，銀行活動的嚴格管制、銀行準入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險制度的設立、官方監視的有力執行和政府控股銀行等監管政策，全與銀行業的效率和穩定無關，但卻與腐敗現象成正比。其中最出人意料的結論是，官方監視的弊遠遠大于利。研究還指出，對銀行活動管制較少、對外資銀行準入限制較松、對存款保險制度設計合理、鼓勵和授權民間監視等政策，不但可加快銀行業的開展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機發生的概率，從而有利于整個金融體系的穩定。最后，本文還對我國當前在銀行監管領域中存在的六種誤解逐一剖析，呼吁在指導思想和政策方針方面做戰略性的轉移。關鍵詞銀行監管；監管有效性；官方監視；民間監視；“援助之手〞論；“掠奪之手〞論。一、前言眾所周知，有效和穩健的銀行體系是經濟增長的一個重要引擎，它可合理配置金融資源，將資金轉移到最具潛力的工程中，從而產生可觀的外溢效應，帶動整體經濟快速增長。反觀之，一旦銀行系統出現嚴重的問題，它產生的負面影響就可想而知了。盡管銀行危機是疏發事件，但自二十世紀七十年代以來，世界上眾多國家〔尤其是開展中國家〕的銀行體系還是遭受到了史無前例的嚴峻考驗，爆發了形形色色的銀行危機，給經濟開展造成了巨大的創傷。其中，１９９７年橫掃亞洲諸國的金融風暴，以貨幣大幅貶值為導火線，在銀行體系中引爆，將經濟推向了崩潰的邊緣，其影響持續長遠。這一樁樁接踵而來的銀行危機引起了全球監管界的高度重視，一些國際機構，如巴塞爾銀行監管委員會、國際貨幣基金組織和世界銀行等，相繼提出了許多被譽為“最正確實踐〞的政策建議，呼吁各國監管機構盡量采納和實施。為了防止危機的再次發生，各國監管當局也主動出擊，紛紛推出了一系列加強監管的措施。一時間，社會上流傳著這樣的觀點，只要銀行監管當局嚴格遵循諸如此類的最正確政策的建議，銀行危機便不可能再次造訪，經濟開展也就免受其害了。但是，我們無證據顯示這些所謂的最正確政策的有效性和優越性，也無法斷定它們是否放之四海而皆準。也許最正確政策根本就不存在，即使存在也可能在一個國家很有效但在其它國家就無效，因此，尋找最正確政策的意義并不大，反而有必要對目前在大多數國家實施的監管政策進展總結研究，找出行之有效的共同政策。換言之，較有意義的兩大問題是，到底有哪些可行的銀行監管政策？哪些政策較為有效？要答復這兩個問題，我們首先要了解世界各國銀行監管的現狀，匯總各國投放的監管資源和實施的分類政策，然后再實證分析這些政策的有效性。從１９９８底至２０００年初，世界銀行的一個專家研究小組設計了一套詳盡的調查問卷，試圖通過各種渠道來了解各國銀行監管的狀況。調查問卷共有１７５個問題，涉及銀行監管的１２個方面，包括活動范圍、外資準入、股權限制、資本要求和具體監視措施等，最后搜集和整理出一個龐大的銀行監管數據庫。此數據庫收集了１０７個國家銀行監管的第一手資料，是目前此類研究中最全面的數據庫，為深入的實證研究提供了根底。我國也回交了調查問卷，但由于有許多工程沒有填寫，所以本文討論的實證結論根本上不包括中國。之后，這個專家小組發表了他們的一系列研究成果，展示了實踐中所用的各種有效監管政策，不僅具有一定的學術價值，而且還具有極其重要的政策含義。我國也回交了調查問卷，但由于有許多工程沒有填寫，所以本文討論的實證結論根本上不包括中國。關于數據庫的介紹，請參見巴斯、坎普里奧和利文〔Barth,CaprioandLevine,２００１a〕。實證研究的結果主要發表在巴斯、坎普里奧和利文〔Barth,CaprioandLevine,２００１b,２００１c〕及白克、戴莫古克·康特和利文〔Beck,Demirguc-KuntandLevine,２００３〕三篇文章中。除非特別聲明，這三篇文章的實證研究是本文參考的主要來源。本文旨在全面介紹銀行監管學術研究的最新開展，探討各項監管政策的有效性，為我國銀行監管的政策制訂提供實證參考依據。余下局部的構造是，第二局部對全球的銀行監管近況做一概述。第三部份總結國際社會常見的七大銀行監管政策。第四和第五局部分別闡述七大政策的理論依據和實證結論。最后的第六局部結合我國的國情，分析目前在銀行監管方面存在的六種誤解，并在戰略和戰術上提出一些建立性建議。二、銀行監管的國際近況本節簡單介紹銀行監管的國際近況。在概述各國銀行監管的組織架構和投放的監管資源之前，我們先比較一下各國在銀行業的規模和構造方面存在的差異。１、銀行業的規模一般而言，度量銀行業的規模有兩個指標：一是銀行資產占GDP的比例，二是每十萬人所擁有的銀行數目。前者反映了資本的深化程度，而后者那么反映了銀行業的覆蓋范圍，兩者結合起來在一定程度上還反映了銀行業的效率。在一篇廣為引用的文章中，利文〔Levine,２０００〕用銀行信貸/GDP來衡量銀行業的規模，用銀行的平均管理費用占總資產的比例來衡量銀行業的效率，說明這些指標同文中的兩個可以相互替代。在一篇廣為引用的文章中，利文〔Levine,２０００〕用銀行信貸/GDP來衡量銀行業的規模，用銀行的平均管理費用占總資產的比例來衡量銀行業的效率，說明這些指標同文中的兩個可以相互替代。因為我國沒有銀行資產/GDP的數據，所以我們用利文的兩個指標來看我國銀行業的規模和效率。我國同期的銀行信貸/GDP為１.１３，甚至高于德國法系的國家，是世界上最高的國家之一，反映我國的銀行業有相當的規模。但銀行信貸的構造不盡合理，假設只考慮對GDP奉獻的大戶━私營部門━的銀行貸款的話，這一比例便迅速下降至０.２４２。在效率方面那么是另一番景象，銀行的平均管理費用占總資產的比例在我國為１２.２％，遠遠高于次高的法國法系的國家的５.４％。這兩點向我們展示了一個嚴酷的現實，與其它國家相比，我國的銀行業雖有規模但無效率。縱觀世界各國銀行業的開展狀況，我們不難發現，相比之下，興旺國家不僅規模較大，而且效率較高。眾所周知，在討論世界各國銀行規模和監管方式的差異時，經常提及的兩個國家包括德國和美國。德國銀行資產占GDP的比例為３１３％，而美國只有６６％；人均銀行數目方面兩國非常接近，都比其它興旺國家為高。正是由于前者比率差距顯著這一原因，德國才被封為以銀行為主導的金融體系而美國那么為以證券市場為主導的金融體系。２、銀行業的構造經濟學家認為，銀行業的集中度和股權構造兩大指標可以反映銀行業的構造。首先，銀行業的集中度一般包括如下三個變量：〔１〕五間最大銀行所占的存款比例；〔２〕國有銀行所占的資產比例；〔３〕外資銀行所占的資產比例。在許多非洲國家，銀行業的集中度出奇的高，幾乎接近１００％，說明銀行寡頭壟斷現象在非洲相當嚴重；但在歐共體，這一比例卻很低，低于任何其它地區，說明銀行業具有一定的競爭成份。表二列出了集中度最低的五個國家的資料。如表二所示，德國的集中度只有１２％，是１０７個國家或地區中最低的一個；臺灣地區的比例也較低，五大銀行的存款市場份額也只有１５％左右；美國也不高，大約２１％。盡管如此，許多實證研究還是發現，銀行業的集中度與各國的收入水平關系不大。其次，在銀行股權構造方面，我們發現有兩大特點。第一，政府控股銀行在全世界范圍內相當普遍，尤其是在開展中國家。拉·波塔等人〔LaPortaetal.,２００１〕對９２個國家的政府控股行為進展了研究，發現國有銀行占總資產的比例近年來雖然不斷下降，但還是相當的高。在１９７０年世界的平均值為５８.９％，到了１９９５年這一比例下降至４１.６％，即使不計一些東歐或前蘇聯社會主義國家也還達３８.５％。另外，在本文采用的１０７個樣本數據中，可以看出國有銀行資產比例與收入水平密不可分：隨著收入水平的不斷提高，呈現出節節下降的趨勢。表三給出了國有銀行占有率最高的五個國家的資料。南亞國家的國有銀行資產比例在全球平均最高，如印度和孟加拉就分別高達８０％和７０％。相反，在許多興旺國家，國有銀行的資產比例都很低〔如日本只有１％〕，有的幾乎為零〔如美國和英國〕。德國是個特例，她的國有銀行資產比例為興旺國家中最高的，到達４２％，顯示出德國政府參與銀行業的程度遠遠深于其它興旺國家。第二，在世界各國，外資銀行的占有率差異很大，反映出各國對外資的態度、政策和依賴程度很不同。印度的外資銀行占有率根本是０，而新西蘭的占有率就高達９９％；當然占有率特高的還有一些幾乎全為外資銀行的離岸中心。一般來說，在興旺國家外資的占有率普遍比較低，如歐共體比例為各地區中最低的，其中德國和美國的比例分別為４％和５％，日本也只有６％，但從總體而言此比例與國家的收入水平無關。３、銀行監管的組織架構世界各國銀行業規模和構造上的巨大差異，造就了監管的組織架構、資源和政策的顯著不同。在１０７個國家或地區中，８９個〔占８３％〕只有一個監管機構，其中三分之二是央行直接監管，剩余的１８個有兩個或以上的監管機構。至于行政架構方面，監管機構隸屬財政部管轄的居多，但其它的那么五花八門。負責部門包括如下數類，有政府〔如瑞典、韓國和新加坡〕，有國會〔如奧地利、芬蘭、法國和印尼〕，有總統〔如白俄羅斯和洪都拉斯〕，有國家主席〔如所羅門群島〕，有行政院長〔如臺灣〕，有央行行長〔如越南、加納和摩洛哥〕，有存戶〔如葡萄牙〕，還有社會群眾〔如波蘭和菲律賓〕，甚至有的根本無需向任何人負責〔如荷蘭和秘魯〕。４、監管資源銀行業的監管資源是指每家銀行所擁有的職業監管者人數。衡量監管資源除用每家銀行的監管人數外，還有一些其它指標，如每家銀行的監管人員的效勞總年數、每位監管人員的平均效勞年數、實地檢查的頻率等。數據顯示各國的差異相當大，由于篇幅所限，在此就不贅述了。在表四中，臺灣是全球單位銀行監管者之冠，每家銀行平均有１８個監管人員，顯著高于第二位洪都拉斯的１２人。而在興旺國家中，這一數字明顯為低，如美、英和德分別為０.１、０.７和１人。平均而言，開展中國家的單位銀行監管者人數是興旺國家的三倍左右。在地區中，南亞國家最高，而歐共體國家卻為最低。衡量監管資源除用每家銀行的監管人數外，還有一些其它指標，如每家銀行的監管人員的效勞總年數、每位監管人員的平均效勞年數、實地檢查的頻率等。數據顯示各國的差異相當大，由于篇幅所限，在此就不贅述了。三、銀行監管的七大政策銀行監管政策大體可分為三大類━管制類、監視類和參與類，涉及活動范圍、外資準入、股權限制、資本要求和具體監視措施等七項具體政策。１、管制類〔１〕銀行業務范圍和銀商聯系的限制銀行業務范圍的限制，是指對商業銀行從事傳統的存貸業務以外的限制，即對其參與證券、保險和房地產等非傳統業務各方面的限制。具體而言，證券業務方面的限制，是指對銀行從事證券承銷、經紀業務、直接股票買賣及基金相關業務的限制；保險業務方面的限制，是指對銀行從事與保險有關的承銷業務的限制；房地產業務方面的限制，是指對銀行從事房地產投資、開發和管理業務的限制。管制的方式一般有四種：完全制止、局部限制、成認許可和全無限制。局部限制是指只有局部非傳統業務可在銀行或附屬子公司經營；成認許可是指雖然銀行可從事全部非傳統銀行業務，但只能在附屬子公司進展。銀商聯系的限制，是指對非金融公司控股銀行和銀行控股非金融公司的限制。同樣，管制的方式一般有四種：完全制止、局部限制、成認許可和全無限制。對非金融公司控股銀行，局部限制是指持股比例有一最高上限，而成認許可是指持股比例雖無上限但需事先申請批準。對銀行控股非金融公司，局部限制是指銀行只可持有局部股份，而成認許可是指銀行可全資持股但不能超過其自有資金。世界各國對上述兩種限制態度迥然，做法不一。在銀行業務范圍方面，大局部國家較容易承受商業銀行從事證券業務，但對房地產業務卻嚴格限制。譬如，在１０７個國家中，只有７％完全制止證券業務，但卻有３７％完全制止房地產業務，顯示出許多政府─無論是開展中國家還是興旺國家─均對銀行參與房地產投資、開發和管理存有戒心。限制銀行參與證券業務的大局部國家都屬于開展中國家。在反映銀商聯系的穿插持股方面，各國政府持較開明的態度，只有極少數嚴格限制這一聯系。有趣的是，許多國家似乎更傾向于讓非金融公司無條件控股銀行〔占３６％〕，明顯高于讓銀行無條件控股非金融公司的比例〔占１３％〕，其中低收入國家對非金融公司控股銀行的限制竟最為寬松。〔２〕銀行準入的限制準入限制既適用于外資銀行，也適用于新申請銀行。對外資銀行來說，它從事的業務范圍、資產規模、地域、設立分行或支行等方面都受到一定的限制。對新申請銀行來說，限制包括申請銀行執照所需的法律文件：經營細那么、組織架構、首三年的財務展望、新銀行的資金來源、新銀行獨特的經營方式、主要股東的財務信息、未來董事會成員和高管人員的背景與經歷等。在具體操作中，除極少數國家制止外資銀行外，絕大局部國家均歡送外資的參加，認為外資銀行的參加不僅為本國存戶和企業提供了可選擇的時機、增加了銀行業的競爭程度，而且最主要的奉獻是帶來了科學的管理方式和經營模式。數據說明，限制外資銀行準入根本上都發生在開展中國家，它們還對外資銀行持股內資銀行設立了諸多限制。另外，各國對新申請銀行提交的法律文件的要求都比較嚴格，尤其表現在未來董事會成員和高管人員的背景與經歷、經營細那么、組織架構、首三年的財務展望、主要股東的財務信息等方面，但對新銀行有無提交獨特的經營方式的方案那么不太關心。總體而言，數據顯示銀行申請的拒絕率在低收入國家中最高。〔３〕資本充足的管制此項管制一般涉及三大方面。首先，對銀行總資本的要求。常見的管制包括：自有資本占總資產比例的最低要求需與巴塞爾協議一致，最低比例需隨市場風險改變，貸款壞帳、證券和外匯投資的帳面虧損值需從發布的會計資本中扣除。需要指出的是，上述管制有些是基于會計帳面概念，有些那么是基于市場價值概念。其次，對原始資本的要求。在有的國家，除現金或政府債券外，所有注入銀行的資本不可包括其它類型的資產〔如房產抵押〕，有的明文規定不可用外借資金作原始資本，還有的要求受監管的資金來源需經監管機構核實。第三，對單一股東投入的最高資本比例的要求。單一股東投入的最高資本比例愈高，表示管制愈嚴格。一般而言，這一比例在興旺國家里略高于開展中國家。迄今為止，我們一致發現世界各國在銀行監管方面的實踐大相徑庭，但各國對資本充足的管制那么比較趨同。在被訪問的１０７個國家中，９３個明確表示嚴格遵守巴塞爾協議建議的８％的最低資本充足率，其中有的國家甚至高于８％〔最高的為１４％〕，只有６個國家低于８％。除此之外，在實際執行時，９６％的國家超過了其建議的最低要求，說明許多國家對資本充足的高度重視。但是，如此近乎一致的比率不禁使人疑心數據的準確性和可比性，其主要問題在于總資本的定義上，即對不良貸款〔并無完全變成壞帳〕的處理上。事實確是如此，在提交的１０４個國家中，５７個將不良貸款從銀行資本中扣除，而其余４７個那么不扣除。總而言之，盡管資本充足的限制差異不大，但興旺國家在此方面的要求還是相對嚴格一些。〔４〕存款保險的設立 為了確保其它監管措施能有的放矢，許多國家都設立了存款保險制度，但在投保范圍和執行程序上大相徑庭。在投保范圍方面，有的國家嚴格要求存款需共同擔保，有的勒令外匯存款必須受保，還有的要求銀行間存款也需要購置保險。由于投報工程和保費的不同，存款保險金占銀行總資產的比例就相差很大。在執行程序方面，有的國家給予存款保險機構頗大的自主權，如授予介入權、處分權和采取法律行動權等，有的甚至要求在出現銀行破產時對非擔保局部做出適當賠償和硬性規定賠償時間。這些執行程序上的差異，結果導致了各國存款保險機構在資金類型、資金來源、管理方式和會員規模等方面的不同。顯性的存款保險制度目前在世界上并不普遍，有相當一局部國家沒有設立此項制度。據世界銀行的一份報告，截止２０００年底，在大約２００個國家或地區中，有７０個國家并無顯性的存款保險制度存在。在本文引用的１０７個國家中，有５０個國家沒有任何形式的存款保險保障。從理論上而言，在無保險制度的國家里，存戶將擔負起監視銀行資金用途的責任，但事實并非完全如此。另外，在有保險制度的國家中，政府似乎并不愿意授予存款保險機構足夠的權力，同時有些國家也沒有履行責任依法賠償因銀行倒閉而受損的小存戶。２、監視類〔５〕官方監視政策多國政府都認為，官方監視至關重要，無任何組織可輕易替代，因此加強官方監視是銀行監管中最重要的一環。那么，官方監視終究涉及哪些方面？大體來講，應涉及如下三大方面。首先，強有力的官方監管政策賦予監管人員一些根本權力，允許他們采取具體措施去防范和矯正問題。這些包括：監管人員無需通過銀行同意，可直接約見外部審計師查詢報告；審計師有義務向監管人員匯報銀行經理或董事會成員的不當行為；監管人員可對外部審計師的疏忽行為采取法律行動；監管人員可強迫銀行改變其內部架構；存款保險代理人可有權對銀行經理或董事會成員采取法律行動；要求銀行向監管人員展示其表外活動；假設銀行不執行停業命令時，董事會成員和管理人員將自動負有民事和刑事責任；監管機構要求銀行注資，以填補實際或潛在的損失；監管機構可有權阻止銀行派息、發放獎金和給予管理人員額外酬勞的決定；監管機構可不理股東的意見，宣布問題銀行資不低債；監管機構可中止問題銀行局部或全部股東的股份；在銀行重組時，監管機構有絕對的發言權，并可撤換管理人員或董事會成員。假設將上述監管權力再細分的話，還可以分為果斷采取行動權〔promptcorrectiveaction〕、勒令重組權〔restructuringpower〕和宣布資不低債權〔declaringinsolvencypower〕三類。數據顯示，世界各國賦予官方監管人員的根本權力相差不大，只有一個例外，即開展中國家授予監管人員更大的即時采取行動的權力。其次，監管機構可靈活行使權力。譬如，在銀行重組時，可酌情豁免局部條例；當償付能力惡化到一定程度時，將自動采取措施，介入問題銀行。除此之外，它們還要求銀行必須申報違反穩健管制的工程，不依者那么遭受處分。調查發現大局部國家的監管機構在行使介入權時，受到一定的限制。最后，官方監管嚴厲的國家還對貸款分類和撥備標準有明文規定，如欠款需多時歸為呆壞帳、銀行撥備的最低百分比等。有的更發放風險分散指引，包括對資產風險具體的、可驗證的定量化指引，不允許銀行向外國投資者貸款，及設立最低流動資產率等。數據說明，開展中國家對貸款分類的要求相對寬松，但卻對撥備標準要求嚴格，這顯示出開展中國家在監管方面有后知后覺、后發制人的傾向。 〔６〕民間監視政策 銀行行為除受到官方監視政策的影響外，也受到民間市場力量的制約，因此大局部國家都在不同程度上鼓勵民間監視行為。一些具體的措施包括，鼓勵銀行：〔１〕公布表外活動和風險管理程序；〔２〕公布不良貸款的數額、累積利息、未付利息及附屬非金融公司的財務數據；〔３〕將附屬性次級債務作為監管資本的一局部；〔４〕聘請注冊審計師核準財務報表；〔５〕定期聘用國際評級機構來取得評級。另外，大多數國家還給予媒體寬松的政策支持，保障媒體的自由權力，充分發揮它們的監視作用。在上述民間監視的實踐中，開展中國家普遍對其重視不夠，只片面強調和實施官方監視政策，忽略了民間監視政策的不可替代性和有效性。如下文實證研究所示，民間監視是一種最有效的監管方式，遠非官方監視所能及，由此可見它的重要性。大局部興旺國家已認識到了這點，紛紛培育和扶持民間監視市場，在這方面做的最多的當屬澳大利亞。３、參與類〔７〕政府控股銀行 政府參與銀行業最直接的方式就是控股銀行。假設政府在一家銀行中的持股量到達５０％或以上的話，那么這家銀行便被稱為國有銀行。如前所述，各國的國有銀行資產比例差異非常大，它與收入水平成反比，說明越是低收入的國家，國有銀行的資產比例就越高，表示政府參與的程度就越深廣。在１０７個國家中，有３０個國家的國有銀行資產率為零，而在大局部南亞和東歐前社會主義國家里，這一比例那么在７０％至８０％左右。四、銀行監管政策的理論依據 本節詳細闡述七大監管政策的理論依據。但由于涉及許多理論模型，且它們并非基于同一理論框架，在此就不一一介紹，只列舉出這些理論的主要論據。１、管制類〔１〕銀行業務范圍和銀商聯系的限制 在理論上，共有五大理由支持這種限制。第一，假設允許銀行從事如此廣泛的業務，利益沖突在所難免。譬如，銀行可通過發行新股或不斷配股的方式“割肉補瘡〞，將其呆壞帳轉嫁給毫不知情的無辜小投資者。第二，戰線過長的業務范圍在一定程度上會鼓勵銀行的冒險行為，從而擴大了銀行本身的風險。第三，龐大的業務范圍將會使得銀行變成“巨無霸〞，但其各類業務錯綜復雜、互不相干，這樣監管起來就非常困難。第四，不斷膨脹的銀行機構無論在政治上還是在經濟上，都可能變得舉足輕重，如此的龐然大物很難用條例來標準其行為。最后，超級金融財團的出現有礙競爭和金融業的效率。但理論上也有不少反對這種限制的理由。第一，對經營業務的諸多限制不利于銀行發揮其本身的優勢，如在收集和處理信息、管理風險種類不同的客戶、提供各類金融效勞、監視合約的實施以及樹立信譽等方面，最終無法達致規模效應和規模范酬。第二，較少的限制可提升銀行的特許價值，從而促使銀行標準行事。第三，比較廣泛的業務范圍可適當分散風險，穩定銀行的收入來源。最后，過多限制會增加政府的影響力和滲透力，用一些行政手段〔如因機構而異的豁免某些條例的執行〕來代替法治，最終一定會拖累銀行的業績表現和穩定。〔２〕銀行準入的限制在銀行準入方面，政府可利用其獨特的地位，發揮正面作用，嚴格甄別和審查準入資格，以免不符合標準的銀行“魚目混珠〞，影響銀行體系的穩定性。支持者認為，保障銀行具有一定的壟斷權力至關重要，因為只有這樣銀行方有動力去承擔由抑制信息壁壘而帶來的必要本錢，以利于信貸流向效益較高的行業和企業，將資源有效配置。此外，具有一定壟斷成份的銀行其特許價值較高，在某種程度上可約束和標準它的風險行為，防止因金融惡性競爭而帶來的不穩定性。從監管者的角度來看，銀行準入的限制有利于合理和有效地分配金融資源，以免出現監管的真空現象。盡管準入限制有一些正面效應，但其負面效應仍不可低估。眾所周知，政客和監管者常常會利用手中的準入大權來報答朋友，回饋支持者，有的甚至收取賄賂。對一個本身透明度就比較低、競爭有限的行業來說，政治上過多的干預一定會影響到商業銀行的表現，最終影響整個銀行業的穩定，得不償失。〔３〕資本充足的管制傳統的銀行監管理論特別強調資本管制措施的正面效應。這些理論普遍認為，將一定比例的資本或凈值作預備資金可緩沖因經營不善或負面沖擊所帶來的損失，甚至可以防止倒閉或破產的可能性。除此之外，它還有助于降低銀行股東不必要的風險行為。在有存款保險〔無論是顯性的還是隱性的〕的情況下，適當的資本管制可使得銀行股東和其他債權人的利益趨同，以追求經營利潤最大化為統一目標。不過，現代理論那么反其道而行之，質疑傳統理論中有關資本管制可降低風險行為的論點，認為即使再精明的監管者也無法設計出理想的合理資本管制水平，難免扭曲市場參與者的行為。有人甚至構建了模型，指出資本管制反而會增加風險行為，理由是受管制的資本削弱了銀行的獲利能力，這樣銀行為了實現既定的利潤目標、挽回局部損失，定會采用一些風險過高的工程。在一定的條件下，以風險為基準的資本管制方法勢必改變銀行長期沿用的貸款審批制度，導致信貸配給，這將對整體經濟帶來負面影響。另外，無法通過銀行籌集到所需資金的企業便把目光轉向證券市場，這將削弱銀行的融資地位。綜上所述，傳統理論和現代理論針對充足資本管制的效應問題各抒己見、南轅北轍，迄今為止理論上的爭議還未能形成共識。〔４〕存款保險的設立存款保險的正面效應不言而喻，它設立的根本宗旨是保護小存戶，使其免受銀行因資不抵債而倒閉所帶來的損失。眾所周知，存款保險制度的引進是為了解決銀行監視中固有的“搭便車〞問題，因為雖然貴為資金的供給者，小存戶鮮有動力去監視資金的用途。這樣個人或私營部門的監視缺口就由官方監視來補充，此乃設立存款保險制度的最大好處。但監視替代的正面效應也伴隨著一定的本錢，最大的本錢就是它有可能惡化道德風險問題，即鼓勵銀行冒過高的風險。同時，存款保險的存在也降低了小存戶監視銀行的積極性，加重了“搭便車〞問題。時至今日，還有相當一批經濟學家高度重視道德風險的嚴重性，認為存款保險所引起的問題也許比它能夠解決的問題更多。不過，也有不少經濟學家認為，道德風險問題并非不治之癥，只要存款保險制度設計合理，包括承保范圍、保額上限、收費方式、共保帳戶、會員限制、管理機制等，官方監管還是有可能有效控制道德風險問題。２、監視類〔５〕官方監視政策支持加強官方監視的學者提出了三大理由。第一，銀行監視通常比較困難，假設要達致有效監視就必須付出很高的本錢，因此一般的存戶既無動力也無能力去監視銀行的運作，結果造成近乎零監視的局面。此舉顯然不利于銀行業的績效表現和系統穩定，官方監視便可以彌補這種缺乏。第二，由于信息不對稱的存在，銀行很難避開擠兌的侵襲，而官方監視那么可大大降低擠兌發生的可能性。第三，因為存款保險制度會導致道德風險和“搭便車〞問題的惡化，所以一定有依靠官方監視來防止這種現象的發生。當然也有不少經濟學家對官方監管頗有微詞，認為上述三大正面的理論效應在實際中常常無法實現，大權在握的監管者多半對抑制市場失靈無太大興趣，甚至會不理不睬，多數人逃脫不了世俗的圈套，熱衷于追逐狹隘的仕途和個人利益。政府官員還有可能利用手中的監管大權，偏袒支持他們的金融機構，以攝取競選經費，嚴重者甚至收受賄賂。因此，假設這種觀點成立的話，我們便不難斷言以下實證關系，即官方監管的權力與腐敗程度成正比，但與銀行業績的提高或系統的穩定無關。〔６〕民間監視政策 許多經濟學家數年來一直倡導民間監視，其出發點是官方監視在制度和具體操作上存在著根本的缺陷。主要表現在三個方面。首先，在出現利益沖突時，銀行一定會向政府施壓，政府反過來又影響監管人員，這是官方監視不力的主要原因。其次，在許多國家，官方監管人員的待遇較低，致使他們難以抵擋私營銀行的誘惑，有能力的便紛紛轉投銀行界，這樣監管人員是否有足夠的動力就大打折扣。最后，與民間債權人不同，官方監管者因無實體投資，故他們對銀行的監管并沒有象前者那樣熱心。但是，經濟學家對過份依賴民間監視的政策有所保存，尤其是對金融根底薄弱的國家來說，因為在這些國家，資本市場尚不興旺、會計標準不一致、規章制度不協調、法律體系不健全，民間監視不可能有翻天覆地的實際成效，反而有可能犧牲小存戶的利益。由此可見，健全的制度乃是鼓勵實施民間監視措施的前提。３、參與類〔７〕政府控股銀行 在上世紀的五六十年代，推崇公平至上的左翼開展經濟學派再次崛起，他們對資本主義社會出現的種種市場失靈現象深惡痛絕，紛紛向起步較晚的開展中國家獻計獻策，竭力倡導“政府救世〞的政策，指出政府必須擁有商業銀行這一經濟金融開展的命脈。他們認為政府擁有銀行可有效調配資金，將其用在具有戰略意義的工程，使整個國民經濟長期受益。主要原因是，政府能準確地掌握宏觀信息，并有足夠的鼓勵來確保將那些對社會有益的工程投資在所需的部門和行業，同時產生正面溢出效應，這樣便可矯正私有資本市場的種種失靈行為。但大局部經濟學家并沒有如此樂觀，對政府是否有足夠鼓勵有效配置金融資源深表疑心。他們反而覺得，在大多數情況下，政府擁有銀行卻更容易將資源配置的經濟決策政治化，軟化企業的約束預算，將有限的資源錯配在政治上有吸引力、但在經濟上并非有效率的工程。４、小結在政府監管領域，理論上有兩種相互對立的觀點。一種觀點強調政府監管的正面效應，被稱為“援助之手〞論〔helping-handview〕。經濟學家常常喜歡以經濟學家常常喜歡以“手〞論物，比喻恰如其分，讓人嘖嘖稱絕。亞當·斯密將市場比喻為無形之手，而凱恩斯那么將政府干預比作有形之手。但手心面對的方向和五指移動的姿勢又不一樣，還可再區分。假設手心向上、五指伸出時，就為“援助之手〞；而假設手心向下、五指去抓時，那么為“掠奪之手〞。另一種觀點那么強調政府監管的負面效應，被稱為“掠奪之手〞論〔grabbing-handview〕。其主要觀點是，在政府眼里，政治利益永遠高于經濟利益，因此靠政府監管不但不能解決經濟問題，反而還會制造新的問題，導致比市場失靈更為嚴重的管制失靈〔regulationfailures〕或政治失靈〔politicalfailures〕。應用在銀行監管方面，掠奪之手論認為，假設官方監管人員權力過大、銀行活動限制過多、銀行準入過嚴，不僅不能增加銀行業的穩定性和提高效率，反而還會滋生嚴重的賄賂等腐敗現象。如何平衡市場失靈和監管失靈呢？換言之，如何降低因市場失靈而帶來的社會本錢和杜絕賄賂的發生？經濟學家提出以下兩種解決機制。一是提高監管機構的獨立性。持有這種觀點的人認為，如果監管人員有一定的獨立度且有適當的動力的話，他們將不容易受政府的擺布而把資金轉向利益集團，同時銀行也無需想方設法去賄賂監管者。銀行監管機構可以有官方背景，但必須有足夠的獨立性〔如美國的聯儲局〕。這顯然是一種折衷方案，它既保證了監管機構有足夠的資源來抑制信息不對稱的障礙，又保證了他們有足夠的獨立度來防止賄賂的發生。第二種機制采取全然不同的方法來抑制信息和執行兩種本錢，提出銀行監管的有效策略應為：〔１〕賦予民間足夠大的監管權力，提升其監視能力和動力；〔２〕限定官方監管人員的權力。有人也將這兩種機制分別稱為獨立監視觀〔有人也將這兩種機制分別稱為獨立監視觀〔independentsupervisionview〕和民間授權監視觀〔privateempowermentview〕。五、銀行監管政策的實證結論理論的上不確定性說明多種效應同時工作，故需要靠實證檢驗來確定最終的凈效應。下面我們依次討論每項政策的實證結論，其有效性的判斷標準有兩個：一是銀行業的開展和效率，二是銀行危機發生的概率。１、管制類〔１〕銀行業務范圍和銀商聯系的限制 盡管理論上的爭議至今尚無定論，但實證研究得出的結論卻出奇地一致。大多數早期的實證研究都發現，允許銀行從事較廣范圍的業務具有正面效應，因為提供各種金融效勞所得的利潤之間的關聯度不高，所以業務范圍越廣，由分散風險而取得的收益就越大。這次世界銀行收集的監管數據涉及的國家和政策之多均屬首次，為進一步全面探討銀行活動管制的影響提供了根底，由此得出的實證結論應更有代表性和說服力。最新的實證研究清晰地指出，政府對銀行活動的限制程度與銀行業的開展及效率呈負相關關系。如前所述，銀行活動的限制是指對銀行從事證券、保險和房地產業務及銀行控股非金融公司方面的管制。負相關關系說明，此類限制愈嚴，銀行業的開展就愈緩慢，其效率也愈低。在各種活動管制中，以限制銀行從事證券業務的負面影響最大。同時，實證還發現，銀行活動的限制與銀行危機發生的概率呈正相關關系。在一個有一定規模的證券市場的國家里，如果政府限制銀行從事證券業務的話，那么引發銀行危機的可能性就較大。另外，銀行危機的概率也與銀行控股非金融公司的限制程度正相關，即限制愈嚴，危機發生的可能性就愈大。需要指出的是，上述活動限制和銀行危機間的正相關關系也可能由其它因素所致，故有必要深入分析。首先，活動限制常常與官方監視相互配合實施，官方監視較強的國家其活動限制可能就少，反之官方監視較弱的國家就可能用較嚴的活動限制作補充。結果發現正相關關系與官方監視無關，尤其是在有活潑證券市場的國家里，由此可見銀行從分散的非傳統業務中得來的收入，在一定程度上提高了銀行業的穩定性。其次，活動限制也可能與存款保險制度有關，一個設計合理的存款保險制度可防止銀行的高風險扭曲行為，因此對銀行活動的限制就較少，反之亦然。結果發現考慮了存款保險之后，正相關關系依然存在，這充分顯示了結論的普遍性。匯總實證研究的結論，我們發現允許銀行從事范圍寬廣的業務伴隨著相當可觀的多元化效應，而人為地設置種種限制那么適得其反，不僅不利于銀行業的效率和穩定，而且還使得監管人員的腐敗現象大幅增加。還有，也無證據支持援助之手論所預期的結論，即銀行活動的限制可防止金融大財團的出現，從而降低銀行業或實業部門的集中程度和增加其競爭成份。除此之外，銀行活動的限制也不利于證券市場的開展。這些結論具有很強的生命力，為銀行活動管制的兩種對立觀點提供了有力證據，根本上否認了援助之手論，支持了掠奪之手論。〔２〕銀行準入的限制早期的實證研究根本上全采用美國的數據，發現銀行業的競爭程度對提高效率至關重要，而且假設某個州對設立分行限制越少的話，其經濟增長率就越高，顯示競爭的銀行業可使整個宏觀經濟獲益。在僅有的幾個采用跨國數據的研究中，結果發現外資銀行的進入〔尤其是外資銀行時時刻刻可進入所帶來的這種威脅〕有利于內資銀行的業績表現，而過于集中的銀行業〔包括內資和外資銀行〕那么不利于宏觀經濟的增長，即銀行業的集中度愈高，經濟增長率就愈低。上述結論在新的數據中得到了進一步的證實，同時還出現了一些新的結論。主要有以下四條：〔１〕銀行準入的限制與效率負相關；〔２〕在世界范圍內，雖然銀行業的競爭程度會影響個體銀行的業績，但其效應相對微弱〔這可能與外資銀行的占有率普遍不高有關〕；〔３〕外資銀行的占有率與銀行危機無關，但對外資銀行準入和占有率的限制卻與銀行危機正相關；〔４〕即使在短期，外資銀行的存在也有利于減低宏觀經濟的波動性。這四條結論也甚具普遍性，在金融監管較弱的國家里同樣適用。外資銀行在本國經濟中發揮的正面經濟作用不容低估。在長期，外資銀行的存在提高了銀行業的競爭成份，提升了經營效率，降低了營運本錢，加快了銀行業的開展，增加了銀行業的穩定性。在短期，盡管外資銀行有可能引進或擴散國外的一些負面沖擊，但由于其合理的治理構造、先進的管理方式和分散的經營范圍，反而可化解國內外沖擊的影響，起到緩沖和穩定的作用。無獨有偶，在眾多影響銀行業穩定性的因素中，唯一一個既有長期又有短期正面效應的因素便是外資銀行參與了。此實證結論具有鮮明的政策意義，對一些開展中國家輕視、疑心、懼怕、甚至敵視外資銀行的做法啟示良多。〔３〕資本充足的管制如前所言，傳統理論認為資本充足的管制既有必要又有實效，但現代理論那么認為正面效應未必可以盡現。那么，實證結論終究是什么呢？頗出人意料的是，實證發現，資本充足的管制根本上與銀行業的開展和效率無關，而且也與銀行危機的發生無關。另外，即使在一些官方監管薄弱和存款保險制度大方的國家里，也無證據顯示資本充足管制的正面效應。勿庸置疑，實證結論并非否認資本充足管制的重要性，而只是指出傳統智慧所期望的顯著正面效應并不存在。資本充足管制無益于銀行業的開展、效率和穩定這一結論，顯然與傳統智慧和一些國際組織大力提倡的建議背道而馳，這說明經濟學家長期憂慮的道德風險問題并非隨意臆造，在現實生活中確實存在。究其原因，最根本的因素應為合理的銀行治理機制，而資本充足的管制根本上治標不治本，遺憾的是這些國際組織完全無視了建立合理銀行治理機制這一更加重要的環節。〔４〕存款保險的設立在銀行監管的七大政策中，最具爭議的恐怕非存款保險制度莫屬了。但長期以來，由于無法定量測度存款保險制度的張弛程度，所以這方面的實證研究十分罕見。直到前不久才有所突破，以戴莫古克·康特和戴春吉車〔Demirguc-KuntandDetragiache,２０００〕、戴莫古克·康特和回辛格〔Demirguc-KuntandHuizinga,２０００〕及凱因〔Kane,２０００〕為代表的研究發現，在銀行監管薄弱的國家里，存款保險的某些特征，如較高的承保限額、較廣的承保范圍等，將使得銀行危機的可能性變大。采用更全面的數據，世界銀行研究小組進一步證實了這一結論，指出存款保險制度愈寬松，發生銀行危機的概率就愈大。在銀行業的開展和效率方面，無證據顯示與存款保險制度的張弛程度有任何聯系。理論上指出，存款保險制度的設立將引致兩個相互對立的效應：一是正面的穩定效應，另一是負面的反鼓勵效應〔adverseincentiveeffect，亦即道德風險效應〕。實證結果說明，反鼓勵效應與穩定效應根本上相互抵消，致使銀行的業績表現和效率并沒有得益于存款保險制度，但過度的風險那么凸現此制度的弊端。即使考慮了官方監視和資本充足管制等其它因素，這一負面影響并無徹底消失。這是否意味著存款保險制度一無是處呢？其實不然，前提條件是有健全的產權保護等相關法律制度及良好的民間監視系統。只有當法律和監視健全時，銀行管理人員的行為才能得到有效約束，這樣存款保險制度的負面影響才會降至最低。實踐再次證明，道德風險問題在銀行業非同小可，監管者需高度重視。２、監視類〔５〕官方監視政策各項官方監視政策數據的收集，使得有效性的實證研究成為可能。實證研究得出了一個令人十分驚訝的結論，幾乎沒有一項官方監視的核心政策與銀行業的開展和效率有關，這些核心政策包括果斷采取行動權、宣布資不低債權、靈活行使權、貸款分類要求、流動性要求、分散風險指引、涉外貸款的限制等。在影響銀行危機的因素方面，除分散風險指引和涉外貸款的限制兩項政策外，其余的官方監視政策的實施和加強均無助于減低銀行危機發生的概率，而只有其中的這兩項政策方能減低銀行風險。另外，強有力的官方監視權力還與腐敗程度正相關，說明官方監視的權力越大，腐敗現象就越嚴重。這些實證研究結論的意義不言而喻，它向我們展示了一個不容爭辯的事實：官方監視的弊遠遠大于利，這正是掠奪之手論所預期的。我認為，這項發現是迄今為止銀行監管有效性研究中最重要和最有意義的發現。它顯然有悖于目前人們固有的理解和認識，其重要性并不完全在于它為各國政府設計銀行監管政策時提供了珍貴的實證參考依據，而最大的奉獻在于它將徹底改變人們對銀行監管的理念。〔６〕民間監視政策 與官方監視政策的實證結論恰恰相反，民間監視的引進和加強與銀行業的開展和效率呈明顯的正相關關系，且在民間監視越健全的國家里，銀行業的不良資產率越低。最新的研究還顯示，民間監視亦有利于企業融資，提高了資源配置的效率。在銀行危機方面，實證發現民間監視的加強并沒有增大危機發生的可能性。另外，腐敗現象也會隨之大大降低。這些結論有極強的普遍性，即使在金融業興旺、制度健全的國家里亦如此，可見民間監視的特殊地位很難替代。事實證明民間監視為七大政策中最有效的一項，具體包含三方面的內容：〔１〕民間給銀行施加壓力迫使它們披露準確信息；〔２〕允許民間資本控股銀行；〔３〕提高民間監視銀行的積極性。民間監視的實證結論與上述官方監視的結論同樣重要，如果說官方監視的結論是銀行監管政策戰略性轉移的第一步的話，民間監視的結論那么是戰略性轉移的第二步，它更清晰地指明了監管的戰術方向。這兩者結合起來為掠奪之手論提供了有力的證據。３、參與類〔７〕政府控股銀行 在前蘇聯解體和東歐前社會主義國家相繼轉制后，這方面的實證研究才漸漸增多。在一篇頗具影響的文章中，拉·波塔等人〔LaPortaetal.,２００１〕發現，國有銀行資產率初期越高的國家，其后的金融業開展和經濟增長率就越低，說明顯著的抑制效應存在。世界銀行研究小組進一步指出，國有銀行資產率與銀行業的效率及興旺程度成反比，且它還與不良資產比例成反比，但與銀行危機發生的概率卻成正比。不過，后一結果在統計上并不十分顯著，說明一旦出現危機的苗頭，政府定會竭盡全力、不惜一切本錢來化解它。六、評論性的總結本文全面研究和評估了世界各國在銀行監管領域的七大政策，實證分析了各項政策的有效性。這七大政策可分為管制、監視和參與三類，涉及活動范圍、外資準入、股權限制、資本要求和具體監視措施等方面。各項政策的理論依據基于兩大針鋒相對的理論：援助之手論和掠奪之手論。援助之手論認為，政府加強對銀行事務的管制和監視可減低市場失靈的扭曲，從而有助于銀行業的開展和穩定。相反，掠奪之手論那么認為，強有力的官方管制和監視不僅無助于銀行業的開展和穩定，反而會使腐敗現象不斷增加。對全球１０７個國家進展的實證研究發現，銀行活動的嚴格管制、銀行準入的苛刻限制、資本充足的依章履行、存款保險制度的設立、官方監視的有力執行和政府控股銀行等監管政策，全與銀行業的效率和穩定無關，但卻與腐敗現象成正比。其中最出人意料的結論是，官方監視的弊遠遠大于利。這些甚具普遍性的結論顯然與援助之手論不符，而與掠奪之手論一致。到底什么樣的監管政策才有效呢？研究指出，對銀行活動管制較少、對外資銀行準入限制較松、對存款保險制度設計合理、鼓勵和授權民間監視等政策，不但可加快銀行業的開展步伐和提高效率，而且還可降低銀行危機發生的概率，從而有利于整個金融體系的穩定。概而論之，有效的銀行監管政策應側重以下三個方面：〔１〕建立機制迫使銀行披露準確信息；〔２〕允許民間資本控股銀行；〔３〕提高民間監視銀行的積極性。需要澄清的是，實證研究雖然說明，官方監視銀行的諸多核心政策不僅無效而且還會導致層出不窮的腐敗現象，但這絕非意味著官方監視無關緊要，而是指官方監視需要切中要害、有的放矢，千萬不可舍本求末。假設只注重授予監管人員權力、發放眾多指引和嚴格要求履行〔如違章懲罰等條例〕，而忽略迫使銀行提供準確信息，這樣的官方監視再強再有力也是徒勞的。本文所討論的實證學術成果，對我國有著重要的現實意義。銀行監管在我國尚剛剛起步，屬新生事物，整個社會對它的認識相當有限，難免出現一些誤解，甚至在觀念和指導思想上亦如此。為了端正思想、增進了解，我們下面總結了當前銀行監管中存在的六種誤解，將以國際經歷為準繩逐一剖析。第一種觀點認為，“銀行監管的最主要任務是防范銀行危機，正所謂穩定高于一切〞。在亞洲金融風暴爆發之后，人們才突然意識到了銀行監管的重要性，這樣在此大環境下人們就自然而然地將銀行監管與銀行危機聯在了一起。但這種觀點過于片面，銀行危機只是監管者考慮的其中一個目標，還有許多更重要的目標。如果說銀行危機是唯一考慮的目標的話，那么最有效的方法就是實行百分之百的法定準備金制度，這樣肯定可以徹底消滅銀行危機了。由此可見，銀行危機固然重要，但非唯一，其實銀行監管最主要但被極少提及的目標是促進金融資源有效配置，即將資金用在最具潛力的工程中。我認為，“穩定高于一切〞的觀念在銀行監管中不適用，穩定應居次位，而開展和效率那么應居首位。目前在我國樹立這一正確觀念十分必要，因為銀行危機發生的概率畢竟有限，而開展和效率卻時時刻刻都存在，所以“在開展中求穩定、穩定后再開展〞才應是我國銀行監管的指導思想。第二種觀點認為，“銀行監管是政府的責任，與普羅群眾無關。政府只要加強管制和監視，銀行業的效率便可得到提高、穩定也可予以保證〞。這種觀點目前在人們心目中早已根深蒂固，但國際經歷卻明確告訴我們，官方監視的各項核心政策的實施和加強不僅無助于銀行業的開展和效率，而且也無助于減低銀行危機發生的可能性。相反，提倡、鼓勵和支持民間直接監視銀行那么為最有效的監管政策。假設這些國際經歷對我國尚有指導意義的話，我認為在樹立了正確觀念之后，我們應結合中國國情，為銀監會的官方監視角色準確定位，確立以“民間監視為主、官方監視為輔〞的監管方針，同時培育和扶持成立一個獨立的民間“中小投資者權益保護協會〞，冀此會在監視銀行方面與銀監會互補，共同促進我國銀行業的安康開展和穩定。第三種觀點認為，“假設允許銀行資金進入股市，必將掀起投機熱潮，不僅不利于股市平穩和安康開展，而且會增加銀行危機發生的概率〞。國際經歷告訴我們，允許銀行從事范圍寬廣的業務有著可觀的多元化正效應，有助于銀行業的效率和穩定，但人為地設置種種限制〔類似于美國于１９３３年訂立的格拉斯·斯蒂格爾法，Glass-SteagallAct〕那么適得其反。換言之，銀行資金入市非但不會增加金融危機，反而可起到穩定作用。誠然，在現階段金融根底薄弱、銀行產權不清晰、監管乏力和法律不健全的情況下，讓銀行資金直接入市存在著一定的風險，但可通過其它渠道加強銀商聯系，如鼓勵和提倡銀行擁有上市的非金融公司，逐漸改變我國對銀行活動范圍管制過嚴的現狀。在１０７個國家中，我國同越南和印尼等一樣為世界上少數幾個對銀行活動范圍管制最嚴的國家之一。在當前罕見的零息時代，業務單調的銀行業的經營非常困難，如果無法開拓其它創收渠道的話，銀行業的穩定必定會受到嚴峻考驗。從長期而言，減少對銀行活動的限制和促進銀商聯系，如允許銀行從事非傳統業務〔證券、保險和房地產〕、允許銀行控股非金融公司和允許民間資本控股銀行等，乃國際大趨勢，且利遠遠大于弊。第四種觀點認為，“外資銀行的準入雖有利于競爭，但必定會增加銀行業的不穩定性〞。隨著我國逐步履行參加WTO時的承諾、允許外資銀行進入后，這種觀點已漸失市場，但確有一局部人還對外資銀行的作用存有誤解。本文引用的實證結論清楚說明，無論是在長期還是在短期，外資銀行在本國經濟中發揮著重要的正面作用。值得一提的是，外資銀行的奉獻并非只限于提供了資金、時機和技術及增加了競爭，而最關鍵的是向我們展示了現代銀行商業運作特有的治理機制和先進的管理方式。如果我國銀行界能夠認真學習、借鑒、并付諸實踐的話，勢必將推動我國早日躋身世界金融強國的行列。第五種觀點認為，“只要遵循巴塞爾委員會建議的８％的資本充足率，銀行危機發生的時機就大大降低了〞。持有這種觀點的人視８％為一個神奇的比例，但無情的事實是，資本充足的管制既與銀行業的開展和效率無關，也與銀行危機的發生無關，這無疑使大多數人困惑不解。其實不然，問題不在于形式，而更重要的是內容。如果只機械地去滿足８％的充足比例而無視其履行本錢的話，或甚至為了達標而弄虛作假的話，這種努力得不償失。我個人對巴塞爾委員會提出的新建議有保存意見，認為其限制過多、規定過嚴，有可能造成監管過度，這無形中將大大增加銀行的履行本錢。第六種觀點認為，“存款保險制度的利一定大于弊，因此它的設立宜早不宜遲〞。事實證明，大多數實行過存款保險制度的國家均有失敗的經歷，人們期望的穩定效應沒有實現，反而被嚴重的道德風險效應所掩蓋。由此可見，存款保險制度并非如某些人想象的那樣簡單，利弊比賽、勝負難料，因此在設計時需全盤考慮對銀行行為的影響。另外，它的實施還要有其它政策的配合，如相對健全的產權保護等法律制度及良好的民間監視體系，否那么其穩定效應難以表達。實踐證明，有效的銀行監管政策確實有助于銀行業的開展、效率和穩定，從而推動整體經濟的開展。因此，尋找適合我國國情的有效銀行監管政策大有裨益、迫在眉睫。在缺乏實踐經歷的前提下，國際經歷和教訓仍具有十分重要的參考價值。主要參考文獻Barth,J.R.,G.CaprioJr.,andR.Levine,２００１a.“TheRegulationandSupervisionofBankAroundtheWorld：ANewDatabase,〞inR.E.LitanandR.Herring,ed.,IntegratingEmergingMarketCountriesintotheGlobalFinancialSystem,Brookings-WhartonPapersonFinancialServices,BrookingsInstitutionPress.Barth,J.R.,G.CaprioJr.,andR.Levine,２００１b.“BankingSystemsAroundtheGlobe：DoRegulationsandOwnershipAffectPerformanceandStability？〞inF.S.Mishkin,ed.,PrudentialSupervision：WhatworksandWhatDoesn’t,UniversityofChicagoPress.Barth,J.R.,G.CaprioJr.,andR.Levine,２００１c.“BankRegulationandSupervision：WhatWorksBest？〞workingpaper，TheWorldBank.Forthcomingin：JournalofFinancialIntermediation.Beck,T.,A.Demirguc-Kunt,andR.Levine,２００３.“BankSupervisionandCorporateFinance,〞NBERWorkingPaperSeries#９６２０.Demirguc-Kunt,A.,andE.Detragieche,２０００.“DoesDepositInsuranceIncreaseBankingSystemStability？AnEmpiricalInvestigation,〞workingpaper，TheWorldBank.Demirguc-Kunt,A.,andH.Huizinga,２０００.“MarketDisciplineandFi