具體行政行為行政許可第1頁/共51頁行政許可是行政執法權力給公民私權利帶來利益的機會。一個面對眾多利益追求者的政府必須有一套有效的制度來應對。公務員以“血肉之軀”經受“糖衣炮彈”考驗的時候，一定要有堅定的信念。與腐敗相聯系的行政許可第2頁/共51頁

2002年7月，在山東省大宗物資招標采購試點企業座談會上，作為山東省經貿委分管此項工作的副主任，孔繁禮指出企業在物資采購中存在較大漏洞：“主要表現在透明度不高、缺乏有效的監督管理機制、暗箱操作現象比較嚴重。”富有戲劇性的是，在隨后的三年多時間里，孔繁禮卻操作起自己的“暗箱”，在典當行設立上報審批的工作中瘋狂收受賄賂達85萬余元，占其全部受賄數額的百分之八十以上。

學術嚴謹、作風清廉的學者型領導淪為階下囚——行政許可制度帶來的考驗

第3頁/共51頁

2005年2月，商務部會同公安部出臺了《典當管理辦法》，商務部根據山東省的經濟發展狀況，分配給山東省25個典當行名額，而分管上報審批工作的正是時任山東省經貿委副主任的孔繁禮。由于典當行業利潤較大，山東各地市申報戶數很多，競爭顯得異常激烈。為了使各自的典當行能獲得審批，這些申請人紛紛視孔繁禮為自己的“救命稻草”，迅速的形成了一支特殊的“行賄大軍”，向“賄門大開”的孔繁禮奔來。一場權錢交易的鬧劇上演了。思考：抽象性行政行為與利益的再分配之間有什么樣的關系？

一個規章帶來的商機第4頁/共51頁申請企業1縣商務局（審核）2省商務廳（初審推薦）3商務部（批準）4市商務局（備案）

設立典當行審核流程圖

第5頁/共51頁申請條件：1、有符合法律法規規定的章程；2、有符合規定的最低限額的注冊資本；3、有符合要求的營業場所、安全設施和辦理業務必需的其他設備；4、有熟悉典當業務的經營管理及鑒定評估人員；5、符合國家規劃要求。申報材料：1、設立申請報告；2、典當行章程；3、典當行業務規則、內部管理制度及安全防范措施；4、具有法定資格的驗資機構出具的驗資證明；5、擬任法定代表人和高級管理人員簡歷；6、營業場所的產權或使用權有效證明；7、工商行政管理機關頒發的《企業名稱預先核準通知書》；8、國家商務部規定的其他材料。申請一個典當行也真不容易……第6頁/共51頁思考：抽象性行政行為與利益的再分配之間有什么樣的關系？如何具體申請？會不會去行賄？如果你是一個申請人會如何操作？第7頁/共51頁2005年5月初，臨沂市個體戶劉某向省經貿委申報成立典當有限公司，因臨沂市申報典當行的戶數較多，劉某為使其公司能夠順利被省經貿委審批通過，得知孔繁禮正在曲阜老家，便準備了10萬元人民幣，專程趕往孔繁禮的老家。劉某請孔繁禮幫助對其設立典當行的申報材料進行審查為由，將裝有10萬元人民幣的手提包交給孔繁禮，說：“孔主任，典當行審批的事你多操操心，給你帶來兩條煙，你收下吧。”孔繁禮說：“你的申報材料我已看過，省里還要進行平衡，你的當務之急是進一步完善材料。”送走劉某后，孔繁禮打開包發現內有10萬元人民幣，帶回濟南收受。問題：你還知道哪些官場黑話？注意：官場黑話第8頁/共51頁到了月底，因孔繁禮的答復并不明確，劉某對其申報材料能否被省經貿委批準上報感覺不踏實，又攜帶30萬元人民幣趕到濟南，再次送給孔繁禮。在收受了劉某兩次賄賂后，孔繁禮當即表態：“材料做的不孬，也快差不多了，你的材料這幾天就能報上去。”果然，在孔繁禮的“關照”下劉某的典當行順利地審批通過了。從第一次受賄時的不安到后來的坦然應賄，孔繁禮漸漸“適應”了這種被人賄賂著的感覺。在典當行審批設立這短短的1年多時間里，孔繁禮收受錢物31次，平均每月2.6次。思考：行政許可是一項內部行政行為還是外部行政行為？

是抽象行政行為還是具體行政行為？是什么因素使孔繁禮的態度明朗起來？第9頁/共51頁

翻看孔繁禮的受賄記錄，會發現“行賄大軍”在向孔繁禮行賄時都有一個共同的特點，那就是先將錢“包裝”一下，即把錢藏到煙酒里、夾到文件中或者以銀行存折、購物卡的形式送給孔繁禮。這種“收錢不見錢”的掩耳盜鈴式的“包裝”方式讓孔繁禮很是滿意，似乎這樣可以找到一些心理安慰。不過，也有“弄巧成拙”的時候。“包裝”難遮貪婪嘴臉第10頁/共51頁問題：1.為什么受賄往往與行政許可有關聯？2.在哪些環節上容易產生權錢交易？3.如何進行制度設計以避免因行政許可而導致的受賄？行政許可與受賄之間的關系第11頁/共51頁

一、行政許可

（一）行政許可的含義

行政許可，是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對人的申請，通過頒發許可證或執照等形式，依法賦予特定的行政相對人從事某種活動或實施某種行為的權利和資格的行政行為。第12頁/共51頁

1.行政許可是依申請的行政行為2.行政許可存在的前提是法律的一般禁止3.行政許可是授益性行政行為4.行政許可的目的在于抑制公益上的危險或影響秩序的因素5.行政許可是要式行政行為（二）行政許可的特征第13頁/共51頁（三）行政許可的種類1.一般許可和特別許可2.排他性許可和非排他性許可3.獨立證書許可和附文件許可4.權利性行政許可和附義務的行政許可

5.其他分類方法（1）按照許可的目的（2）根據行政管理的內容第14頁/共51頁

（四）行政許可的作用

1.行政許可制度的積極作用（1）有利于加強國家對社會經濟活動進行宏觀管理，實現從直接管理到間接管理的過渡（2）有利于保護廣大消費者及人民大眾的權益（3）有利于保護并合理分配和利用有限的國力資源（4）有利于控制進出口貿易，發展民族經濟（5）有利于消除危害社會公共安全的因素（6）完善和健全的行政許可制度，有利于防腐倡廉

2.行政許可制度的某些消極作用最主要的就是對競爭的抑制和滋生腐敗第15頁/共51頁

（五）行政許可制度的基本原則

1.許可法定的原則2.公開、公平、公正、平等、民主的原則3.合理裁量的原則4.便民、效率的原則5.適應形勢發展需要的原則第16頁/共51頁（六）行政許可的設定、規定和實施機關

1.行政許可的設定和規定“設定”使某種行政許可從無到有，產生首次性規范。“規定”使某種行政許可變得更加詳細，更加具有可操作性，是對“設定”的具體化。（1）法律的設定權（2）行政法規的規定權和設定權（3）國務院決定的設定權（4）地方性法規的規定權和設定權（5）規章的規定權和設定權（6）禁止性、限制性規定第17頁/共51頁

第十四條本法第十二條所列事項，法律可以設定行政許可。尚未制定法律的，行政法規可以設定行政許可。

必要時，國務院可以采用發布決定的方式設定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律，或者自行制定行政法規。

第十七條除本法第十四條、第十五條規定的外，其他規范性文件一律不得設定行政許可。

什么樣的法律規范性文件可以設定行政許可？第18頁/共51頁第十五條本法第十二條所列事項，尚未制定法律、行政法規的，地方性法規可以設定行政許可；尚未制定法律、行政法規和地方性法規的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區、直轄市人民政府規章可以設定臨時性的行政許可。

地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。

什么樣的法律規范性文件可以設定行政許可？第19頁/共51頁第十六條行政法規可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

規章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定。

法規、規章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規定，不得增設違反上位法的其他條件。問題：規章是否可以設定行政許可？第20頁/共51頁

2.行政許可的實施機關（1）行政機關其一，必須是具有行政許可權的行政機關。其二，必須是在法定職權范圍之內實施行政許可。（2）法律、法規授權的組織其一，具有管理公共事務職能。其二，必須經法律、法規授權。其三，只能在法定授權范圍內實施行政許可。其四，須以自己的名義實施行政許可。（3）受委托組織第21頁/共51頁第二十七條行政機關實施行政許可，不得向申請人提出購買指定商品、接受有償服務等不正當要求。

行政機關工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請人的財物，不得謀取其他利益。

第二十八條對直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的設備、設施、產品、物品的檢驗、檢測、檢疫，除法律、行政法規規定由行政機關實施的外，應當逐步由符合法定條件的專業技術組織實施。專業技術組織及其有關人員對所實施的檢驗、檢測、檢疫結論承擔法律責任。行政許可權不得以下列方式行使第22頁/共51頁思考：立法者在寫這兩個條文的目的何在？是否可以達到目的？為什么要讓公眾參與，為什么非得要透明機制？為什么非得要道德因素的參與？思考以下問題？第23頁/共51頁（七）行政許可的實施程序1.提出申請5.聽證（聽證應當放在這里嗎？）2.受理6.變更3.審查7.延續4.決定8.實施行政許可的特別程序（1）特別規定的優先適用（適用原則）（2）特許程序（3）認可程序（4）核準程序（5）登記程序

（6）先申請主義（適用原則）第24頁/共51頁被告席上，鄭筱萸神情落寞第25頁/共51頁

莊嚴的法庭上，一審法院認定：１９９７年６月至２００６年１２月，鄭筱萸利用職務便利，接受請托，為８家制藥企業在藥品、醫療器械的審批等方面謀取利益，多次直接或通過其妻劉耐雪、其子鄭海榕，非法收受款物共計折合人民幣６４９萬余元。法院還認定，鄭筱萸在全國范圍統一換發藥品生產文號專項工作中，犯有玩忽職守罪。

思考：為什么鄭筱萸同樣是一種行為卻是兩種犯罪的罪名？醫藥腐敗＝受賄＋玩忽職守罪第26頁/共51頁

鄭筱萸不服一審判決，上訴到北京市高級人民法院。２００７年６月２２日，北京市高級人民法院二審裁定：駁回鄭筱萸的上訴，維持原判，依法報請最高人民法院核準。７月１０日，最高人民法院依法核準死刑。

鄭筱萸的死刑判決第27頁/共51頁

２００２年２月，全國藥品監督管理工作會議在上海召開。鄭筱萸房間來了個不速之客——李某某。他想替下屬企業申辦一次性使用無菌注射器和一次性使用輸液器的醫療器械注冊證，希望鄭局長“幫幫忙”。

鄭筱萸當即安排其秘書，帶李某某去找時任國家藥監局醫療器械司司長的郝和平。就這樣，李某某企業的注冊材料獲得國家藥監局的批準，出奇地快。１９９９年到２００３年，該集團下屬公司申報的２４種藥品的注冊，靠著鄭筱萸這棵“大樹”，一路綠燈。思考：國家權力在這個過程中如何被私有化的？

鄭筱萸腐敗的細節追述：利用行政許可大肆受賄第28頁/共51頁

鄭海榕（鄭筱萸之子）有一張招商銀行信用卡，２０００年至２００６年，每月都會收到廣東某公司打來的１萬元錢，共計７０余萬元。而他卻沒在這個企業工作過一天。

天下沒有免費的午餐。廣東這家公司負責人證實，１９９９年，公司需進口化學藥品原料“鹽酸納洛酮”，找鄭筱萸幫忙后順利進口；２０００年，公司向國家藥監局申請成為藥品零售跨省連鎖試點企業，通過鄭筱萸向相關部門打招呼，最終獲批；２００３年，公司藥品物流配送中心申辦《藥品經營許可證》，也在鄭筱萸的幫忙下順利通過。許可證對鄭筱萸意味著什么？第29頁/共51頁鄭筱萸“良心發現”中國國家食品藥品監督管理局原局長鄭筱萸，縱容手下爛批新藥，僅2004年一年就批準了10009種，一年平均每12分鐘就有一個藥品獲得批準。錢裝到了他自己和身邊人的口袋里，而副作用卻在患者身上顯現。他在臨刑前一天留下的遺書中說，“明天就要死了。臨死之前非常害怕。在九泉之下能得到因為我而受到傷害的人的寬恕嗎？”鄭筱萸部分遺書內容：

從我被判死刑這件事上，徹底地看出了中央反腐敗的決心。王懷忠臨死時就說過：看來這次中央反腐敗是動真的了。我的死刑再一次證明了中央反腐敗的決心。我現在最后悔的是不該從政。我1968年從復旦大學生物系畢業，我應該一直搞業務。如果我一直搞業務的話，毫無疑問我現在早已經是教授了，我會照樣生活得很好，我也就不會落得今天這樣一個結局。如果有下輩子的話，我絕不從政了！明天我就要“上路”了，就要到另一個世界去了，我現在最害怕的是，我將如何面對那些被我害死的冤魂？我祈求他們能夠原諒我、饒恕我，我這不已經遭報應了嗎？第30頁/共51頁國家權力在這個過程中如何被私有化的？這個過程是按照正式規則辦的還是按照潛規則辦理的？誰是潛規則的受益者？思考：第31頁/共51頁（八）行政許可的撤銷、注銷與中止1.行政許可的撤銷有下列情形之一的，可以撤銷行政許可:（1）行政主體的工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的;（2）超越法定職權作出準予行政許可決定的;（3）違反法定程序作出準予行政許可決定的;（4）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的;（5）依法可以撤銷行政許可的其他情形。第32頁/共51頁符合上述情形，但有下列情形之一的行政許可，不得撤銷:（1）撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的;（2）被許可人既沒有以欺詐、脅迫、賄賂手段取得行政許可，也沒有因對申請中的重大事項向行政主體提供虛假材料而獲得行政許可;并且其基于行政許可取得的利益明顯大于撤銷行政許可所要維護的公共利益的。不得撤銷第33頁/共51頁2.行政許可的注銷（廢止）

有下列情形之一的，行政主體應當依法辦理有關行政許可的注銷手續:（1）行政許可有效期屆滿未延續的;（2）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的;（3）法人或者其他組織依法終止的;（4）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的;（5）因不可抗力導致行政許可事項無法實施的;（6）法律、法規規定的應當注銷行政許可的其他情形。第34頁/共51頁3.行政許可的中止行政許可的中止：是指行政許可暫時失去法律效力。

引起行政許可中止的最重要原因之一，是被許可人有違法行為，行政主體為制止或者懲罰被許可人的違法行為而采取一系列行政措施。只有在違法行為等停止、消除或者行政主體實現了對被許可人的懲罰后，行政許可才恢復其法律效力。第35頁/共51頁4.對于撤銷、注銷和中止行政許可的救濟行政主體依法撤銷行政許可，被許可人或者其他利害關系人的合法權益因此而受到損害的，盡管行政許可的撤銷是合法的，是符合公共利益的，但是，被許可人和其他利害關系人有權請求得到相應的補償，行政主體應當依法給予補償。因被許可人以欺詐、脅迫、賄賂等不正當手段而取得的行政許可被撤銷的，被許可人基于該行政許可所取得的利益不受保護。對于行政許可的撤銷、注銷與中止不服的，同樣適用申請行政復議和提起行政訴訟的規定。思考：官員受賄后如果撤銷行政許可，經濟損失如果由行政主體來賠償的話，這對于國家是否公平？第36頁/共51頁官員受賄后如果撤銷行政許可，經濟損失如果由行政主體來賠償的話，這對于國家是否公平？三鹿案件：被撤銷生產許可證，供銷商受到損失，國家是否有責任賠償？思考：第37頁/共51頁【標題】《中華人民共和國行政許可法》【時效性】有效

【頒布單位】中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議【頒布日期】由于2003年8月27日通過【實施日期】2004年7月1日起施行【失效日期】【內容分類】行政行為制度

【文號】中華人民共和國主席令第7號

中華人民共和國主席胡錦濤行政許可法的重要的法典：第38頁/共51頁第二條本法所稱行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。第三條行政許可的設定和實施，適用本法。

有關行政機關對其他機關或者對其直接管理的事業單位的人事、財務、外事等事項的審批，不適用本法。（內部許可）《行政許可法》條文導讀第39頁/共51頁下列事項可以設定行政許可：（一）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（二）有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（三）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；

第十二條第40頁/共51頁（四）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（五）企業或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（六）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。思考：哪些許可是特許程序、認可程序、核準程序、登記程序？第十二條第41頁/共51頁本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規范的，可以不設行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調節的；（三）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（四）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的第十三條第42頁/共51頁實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定。但是，法律、行政法規另有規定的，依照其規定。

行政機關通過招標、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關法律、行政法規的規定。

行政機關按照招標、拍賣程序確定中標人、買受人后，應當作出準予行政許可的決定，并依法向中標人、買受人頒發行政許可證件。

行政機關違反本條規定，不采用招標、拍賣方式，或者違反招標、拍賣程序，損害申請人合法權益的，申請人可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。第五十三條第43頁/共51頁人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟。（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執照、責令停產停業、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產的查封、扣押、凍結等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關侵犯法律規定的經營自主權的；（四）認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不答復的；（五）申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；

（六）認為行政機關沒有依法發給撫恤金的；（七）認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。

《行政訴訟法》第十一條受案范圍條款

——自1990年10月1日起施行第44頁/共5