上海合作組織成員國能源合作趨勢與問題

F114.46[文章標識]A1009-721X(2010)03-0094-(10)從20世紀80年代開始，由于能源的不可再生性和逐漸稀缺性，能源問題漸漸成為全球的熱門和敏感話題。到21世紀初，能源問題的全球化趨勢與政治化趨勢愈演愈烈。由于同為上海合作組織成員國的俄羅斯和中亞地區都是能源富集區，作為世界主要的能源進口國，中國對該地區的能源問題也愈加關注。隨著2006年12月中哈原油管道開通，中國擁有了第一條陸路能源管道。到2009年12月，中國開通了與土庫曼斯坦、哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦相接的中亞天然氣管道。中國與上合組織成員國間的能源合作對中國具有越來越重要的作用和意義。2009年以來，國際金融危機席卷全球，能源市場大幅震蕩，供需發生較大變化。在這種新形勢下，擁有全球最大買家和賣家的上海合作組織成員國間的能源合作出現了哪些新的趨勢，存在哪些新的或早已存在的亟須解決的問題，這是本文想要探討的問題。土庫曼斯坦屬于中亞國家，本文也將涉及。一、上合組織成員國能源合作的新趨勢1.1上合組織能源供求格局發生較大改變2009年是上海合作組織在能源合作方面具有歷史性意義的一年。2009年12月14日，中國與土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦和哈薩克斯坦四國元首共同出席在卡拉庫姆沙漠舉行的中亞—中國天然氣管道通氣儀式；12月27日，俄羅斯總理普京出席了在納霍德卡近郊科濟米諾港舉行的俄羅斯“太平洋石油管道”海上出口系統開通儀式。緊接著，2010年1月6日，伊朗總統內賈德出席了伊朗—土庫曼斯坦兩國間第二條天然氣運輸管道的通氣儀式。以上各項規模巨大的能源合資合作項目在上合組織成員國及觀察員國間實施，上合組織能源供求格局因此而發生了較大的變化，區域內多邊互利合作模式逐步形成，歐亞大陸和里海地區的能源版圖被一點一點地改變①，并很可能改變世界能源控制的“大博弈”格局。中亞地區能源合作面臨全面洗牌，歐美主導的能源“超大型企業”、大利益集團將不再占據顯著優勢，上合組織各國政府主導的區域能源合作逐漸取得控制地位。1.2成員國間能源長期供求格局形成，相互依賴加深近幾年，上合組織內部雙邊和多邊能源合作得到加強。最顯著的證據是，俄羅斯正在成為中國能源的主要供應國之一。2009年2月17日，中俄簽署了兩國間有史以來最大、俄方有史以來金額最大的能源合作協議：俄承諾向中國提供3億噸石油，以換取中國向俄兩家石油公司提供250億美元的貸款。10月13日，俄中又簽署了俄向中國供應天然氣基本條件的框架協議。根據協議，未來俄每年將向中國輸送700億立方米天然氣，相當于中國年消費量的80％左右，輸氣管道將在5年內建成開通②；協議還規定了俄輸華天然氣的西線與東線方案：西線方案從西西伯利亞向中國每年出口300億立方米的天然氣，東線方案從東西伯利亞、遠東和薩哈林向中國每年出口380億立方米天然氣。2009年12月30日，俄石油公司與中國簽訂了每年對華供油1500萬噸的20年期合同，該公司將幫助中國建設石油加工廠，并在中國開設加油站；允許中國石油天然氣集團公司涉足俄羅斯的油田。此外，2010年哈薩克斯坦通過俄羅斯領土出口石油總量將不少于4600萬噸，2011年、2015年將分別達到每年4500萬噸和6400萬噸，到2020年則要突破6900萬噸③。與此同時，中國也在積極爭取哈薩克斯坦的鈾和石油項目。2009年吉爾吉斯斯坦從烏茲別克斯坦進口26000立方米天然氣，2010年將進口25000萬立方米。2009年12月，中石油等中國公司贏得了土庫曼斯坦南約羅坦天然氣田的開發權。1.3各國開拓能源出口多元化途徑取得新進展俄羅斯建立了包括“北溪”和“南溪”天然氣管道、東西伯利亞—太平洋石油管道在內新的石油天然氣運輸管道。通過2009年6月動工的波羅的海管道系統第二條支線建設，從布里亞特州到波羅的海的烏斯季盧加港口，年運力可達5000萬噸石油，俄幾年后就無需再通過烏克蘭、波蘭、白俄羅斯的石油管道向歐洲出口自己的石油了。2009年6月俄韓簽署協議，俄天然氣將經由“薩哈林—哈巴羅夫斯克—符拉迪沃斯托克”輸氣管道終端向韓國輸送。2009年8月俄羅斯與土耳其簽署天然氣石油領域合作協議，土耳其同意“南溪”天然氣管線通過土耳其水域。在中亞國家方面，中哈輸油管道已將里海油田與中國新疆連接起來，并將從2011年起每年輸送近2000萬噸石油。烏茲別克斯坦2009年5月宣布其計劃通過土庫曼斯坦—中國天然氣管道向中國供應中國公司在烏開采的天然氣；“烏茲別克斯坦石油天然氣”國有控股公司鋪設在費爾干納盆地，繞過塔吉克斯坦的阿漢加蘭—蓬甘天然氣主管線，2009年9月開始投入使用。新的土庫曼斯坦—伊朗天然氣管道到2009年12月完成鋪設，可使伊朗的天然氣供應量增加60億立方米。今年2月，土庫曼斯坦又開始鋪設新的天然氣管道至伊朗，從土東南部的達夫列特塔巴德到伊朗的罕科拉，將使伊朗從中亞進口的天然氣從80億立方米增加到200億立方米。俄羅斯和土庫曼斯坦已就共建一條東西輸氣管線項目達成諒解，這條管線將把土所有氣井都連接成同一個網絡，以便從任何一個氣田都可以向俄羅斯、中國和伊朗輸送天然氣。土庫曼斯坦還在與印度和巴基斯坦就橫跨阿富汗的輸氣管道合作問題進行著技術談判。此外，從俄羅斯以及其他獨聯體國家中延伸出來的其他新興運輸管道也得到了大力發展。從阿塞拜疆的巴庫經格魯吉亞的第比利斯至土耳其杰伊漢的管道、從東西伯利亞到太平洋的管道、里海管道等，上合組織區域已逐漸形成立體交叉縱橫的能源進出口管道，相關國家都有了多種選擇，這些新項目都是在新的地緣政治形勢下推出，以市場化的方式運作的。1.4各國紛紛修改有關政策措施為發展本國能源工業，各國出臺了相關的各項政策措施。俄羅斯政府為進一步提高俄原油產量，即實現從2008年的4.88億噸提高到2030年5.3億噸的目標，于2009年7月決定對俄羅斯東西伯利亞13個油田的原油出口實行暫免出口關稅。該決定自公布之日起兩個月后生效。此后9個月內，對俄上述油田的原油出口實行零關稅。2009年9月7日烏茲別克斯坦議會上院審議并通過提高能源開采稅的決議，對根據《產品分成協議》在烏開采能源資源的外國投資企業提高“資源利用稅”標準，從4.1％提高到30％，例如：外國企業開采1000立方米天然氣的價格是228美元，每立方米的“資源利用稅”為9.35美元，但稅率上調后將提高到68.4美元。2009年9月8日，哈薩克斯坦政府頒布決議禁止從哈國出口汽油和柴油，規定2009年11月1日前禁止輸出日用燃料，2010年1月1日前禁止從哈國輸出汽油和柴油；2010年1月底，哈政府公布提高石油產品出口關稅具體內容，預計石油出口仍然保持零關稅，而重油和液體燃料出口關稅分別調整為55美元/噸和83美元/噸。1.5國家保護加強中亞國家近年來紛紛通過國有化和頒布法令等方式加強了國家對能源領域的控制。如2007年8月哈薩克斯坦出臺的《關于保障經濟領域國家利益問題的民法補充和修正案》中增加了“戰略標的物”的概念，規定在戰略標的物交易中哈政府具有優先購買權；同時，國家不僅可以優先購買礦產開發企業所轉讓的開發權或股份，還可以優先購買能對該企業決策直接或間接發揮影響的企業所轉讓的開發權或股份。2007年11月哈新修訂的《礦產和礦產資源使用法》引入了“戰略資源區塊”的概念，規定如果在具有戰略意義區塊上的油氣合作活動影響了哈經濟利益并威脅到國家安全時，哈國政府可單方面拒絕執行，以及修改或終止合同。近年來，有關“哈薩克斯坦含量”的內容已從溫和寬松的規則演化為強制性的政策。2007年起，哈針對石油開采企業的開采辦法，要求在采辦招標過程中在價格相差不超過20％的情況下，優先選用當地供應商和承包商。這些規定對外國投資者進入和退出哈礦業，尤其是收購哈能源礦產企業構成了實質性障礙。這些都增加了外國與中亞能源合作的難度。二、上合組織成員國能源合作存在的問題2.1上合組織區域安全形勢越發嚴峻近幾年，俄羅斯面臨北高加索地區動蕩和恐怖分子在全國搞恐怖活動的安全威脅，在車臣、達吉斯坦和印古什等共和國，各種恐怖行動十分猖獗，不斷抬頭的政治暴力形形色色，國際和民族分裂主義、政治和宗教極端主義威脅增加。中國新疆也面臨著嚴峻的恐怖主義和分裂主義的威脅。2009年7月5日烏魯木齊市發生震驚中外的打砸搶燒嚴重暴力犯罪事件，是建國60年來在中國新疆發生的性質最惡劣、死傷人數最多、財產損失最嚴重的一次嚴重暴力犯罪事件，目前該地區形勢依然嚴峻。多數中亞國家都不太富裕，費爾干納盆地等人口密集區人民生活水平和質量不高，飽受失業率低、經濟落后、熟練技術人員和生產設備不足、缺水等諸多問題困擾，導致社會不穩定，并由此而導致宗教極端勢力和各類激進組織活動的加強。“顏色革命”后遺癥不斷的吉爾吉斯斯坦2010年4月7日以來又發生暴力沖突，其國內局勢持續動蕩波及周邊國家和地區。美國、歐盟等大國和利益集團對中亞地區的政治及經濟進程也發揮著重要的影響，非政府組織等加劇了中亞國家和俄羅斯的不穩定。2009年俄對外新戰略就將影響俄安全的要素理解為“恐怖主義+伊斯蘭主義+國外援助”的緊密結合。由于塔利班和“基地”組織的存在，中亞國家駐有大批美國和北約軍事力量，影響所在國的穩定，其駐留的必要性受到上合組織的廣泛質疑。內因加外因，該地區區域安全形勢越發嚴峻，影響能源生產和運輸安全。2.2上合組織缺乏保障能源安全的實體機制上合組織正在走向一種旨在應對外來威脅和極端分子并防止有組織犯罪、恐怖主義和毒品走私互相勾結的安全合作機制，正在嘗試建立打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的長效機制，但目前還不具備保護能源管道等關鍵基礎設施的軍力和警力，缺乏相應的實體和機制。雖然俄羅斯試圖賦予該組織進行軍事部署的能力，但其他成員國傾向于發展不同的自主防御機制。由于缺乏高級的專門機制，上合組織短期內或許只能通過地區性反恐框架，與集體安全組織、獨聯體、北約、歐盟的地區安全機制或各成員國達成合作協議，協調各方力量采取預防性措施來保護能源設施。而中亞國家政府對于確保權力的擔心大于對能源安全的擔心。由于能源基礎設施把相互依賴的中亞各國與能源目的地國聯系在一起，各國已開始意識到其中的風險，但距離建立有效的安全機制仍十分遙遠。2.3資金、技術等瓶頸制約中亞國家的能源資源普遍存在地區分布不均、運輸和開發成本較高等問題。中亞國家在能源資源勘探、開發與加工過程中，普遍面臨資金不足、基礎設施老化、技術和設備水平相對較低等瓶頸制約，能源勘探、開采、運輸和加工的效率不高，因而急需外國對該領域的投資和技術改造。隨著外國投資的不斷增加，中亞國家能源資源開發獲得了長足發展，對外資進入門檻的要求和各項稅率、技術標準等等的要求都開始提高。這些都增加了中國企業參與的難度。中國企業只能靠更加過硬的行業競爭力來贏得該地區市場。國際金融危機席卷全球，能源價格大幅下降，對中亞國家能源領域的開發和生產影響很大，資金瓶頸制約更加突出。2.4能源市場供需穩定問題2009年以來，國際能源價格大幅下跌和國際金融危機導致上合組織主要能源輸出國與能源進口國的地位發生了較大變化，原先的賣方市場開始向買方市場轉變。由于俄羅斯出口的天然氣80％以上面向歐盟，且基本上都是長期合同，通過天然氣輸送管道提供給用戶，但2009年歐盟液化天然氣現貨市場價比俄產天然氣價格低45％，歐洲國家紛紛購買液化天然氣，2009年歐洲市場的天然氣需求量同比下降了8％，對歐洲出口下降導致俄天然氣大幅度減產。為降低對俄依賴程度，今后歐洲擬增加液化天然氣比重。此外，俄羅斯面向美國的在北極圈內的最大的天然氣田開發計劃，由于出口前景黯淡將推遲3年。國際能源機構的專家認為，歐洲市場即將達到飽和，到2015年俄產天然氣將出現2000億立方米剩余。俄來自石油和天然氣產業的稅收占國家總收入的50％，俄政府對天然氣市場的變動充滿了憂慮，亟須尋找更加穩定、可靠、長期的大買主，而這樣的買主就在上合組織成員國當中。哈、烏、土等國也意識到可靠的購買方很重要，于是把目光從向西看更多地轉向上合組織成員國和觀察員國內部。2.5金融危機的影響2009年上合組織成員國經濟可分為兩類：俄羅斯和哈薩克斯坦兩國在全球金融危機中受創較深，烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦經濟出現低增長。首先，影響程度不同，次貸危機、流動性降低、房地產泡沫破滅、全球能源及其他資源價格大幅降低和波動等波及俄、哈兩國工業的各個方面；受全球金融危機影響，以及嚴重依賴俄、哈兩國，吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦經濟低幅增長，仍需依靠國際援助才能勉強支撐；烏茲別克斯坦政府及時采取的反危機措施不僅抑制了通貨膨脹、生產和投資減少，還確保了經濟穩定和平衡發展，其經濟一枝獨秀。其次，影響領域不同，對俄、哈兩國的主要影響是其金融體系、重工業和原料出口等；因對外貿、投資和居民購買力依存度較高，吉貿易與服務業受危機影響最大，影子經濟對吉國的影響也較大；對塔吉克斯坦的主要影響是其勞務出口、糧食購買力、電力等；對烏茲別克斯坦的主要影響是能源出口。最后，影響的時間和范圍不同，由于產業結構不同，受國際產品價格影響，金融危機對俄、哈兩國的影響較早，范圍較大；對吉、塔的影響更多是連帶的多重影響；對烏的影響較晚，范圍較小。為應對危機，早日擺脫困境，能源出口占重要比重的俄羅斯、哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦等國亟須加強與上合組織其他國家的能源合作。如2009年俄羅斯首次向中國出口少量液化天然氣和煤炭；烏茲別克斯坦2009年能源出口增長42％，外商投資和貸款在燃料能源領域占到了12.1％。三、建議設想展望未來，上合組織成員國和觀察員國的經濟發展依然面臨各種困難，需要各方共同應對危機，共渡難關，因此，該區域經濟合作將會更加緊密。上合組織成員國可堅持“內部優先，政經結合，互利共贏，形式多樣、注重實效”的原則，從各方面構建區域內長期穩定的能源合作關系，妥善處理合作中出現的各種問題，科學分析各方相關利益，努力尋求利益共同點，從以下方面推進區域內能源合作：3.1加快上合組織區域經濟一體化進程對上合組織成員國之間的關系，傳統看法認為，盡管它們在某些問題上存在分歧，但存在地緣、人文、傳統等方面的優勢，存在著實行經濟一體化的客觀條件，也存在著現實需要，因此，實現經濟一體化是合乎邏輯的發展方向和選擇，上海合作組織、歐亞經濟共同體等組織的存在為實現該目標提供了機制保證④。可以發揮俄白哈關稅同盟、中哈霍爾果斯國際邊境合作中心等區域合作機制的示范和帶動效應，由點及面，從推動上合組織貿易投資便利化開始，逐步消除該區域關稅和非關稅壁壘，以及貿易保護主義等，以能源、交通和金融領域的合作為主軸，逐步推動上合組織區域經濟一體化，擴大該組織的全球影響力和資源整合力。3.2建立有效的地區能源合作機制要加強上合組織國家的能源合作，就必須協調各方的能源政策，構建區域內的公共設施和籌集實施資金，制訂統一的規則和定價機制等等，這些都需要一個實體機制來運作。建立上合組織能源俱樂部是俄羅斯最早提出的構想，該機制可吸收成員國和觀察員國加入，可逐步發展成為與OPEC相抗衡的區域能源合作機制，參與國際能源體系建設，參與國際能源定價，并在一定程度上獲取支配權。首先，加快雙邊和多邊能源合作促進機構建設。避免一般多邊國際組織通常面臨的議而不決的弊端，不僅要增進政府高層之間的交往，還要增加企業層面的交往和互信，形成政府、社會和企業之間的多級對話和合作機制。通過促進具體能源項目合作，增強上合組織能源合作協議的整體執行力。其次，形成區域內能源供求機制和保障機制。在價格、避免雙重征稅、進出口路線、技術標準等方面采取協調一致的行動，并對共同體內成員實行開發、運輸、優先供應等各方面的便利化措施。第三，逐步建立起符合區域發展水平和特點的定價機制。逐步建立上合組織能源交易市場，同時與倫敦、紐約等國際能源交易市場和亞洲能源市場連接，既可掌握國際動態，進行適時交易，又可影響國際能源市場。在準確把握國際市場行情變化脈搏和協商的基礎上，合理確定具有前瞻性的長期穩定的貿易和運輸(包括過境)價格協議，建立保障支持體系，使合作各方能夠在國際市場行情波動范圍內進行互利、長期、穩定的交易，消除阻礙，提高能源合作的實效，增強抗風險能力。第四，建立預警和防御機制。為應對區域內的各種安全隱患，保障區域能源安全，應建立預警和防御機制，建立發揮監督和保護作用的混合部隊，降低能源生產和運輸的安全風險，保護各方的能源資產和企業⑤。3.3能源合作多元化、縱深化首先，能源運輸多元化。在能源運輸方面，不僅能源管道多元化，還可大力發展鐵路、公路運輸，開辟多元化、立體交叉、方便快捷的運輸格局。通過陸上網絡，優先將俄羅斯及中亞國家的各個油氣田與上合組織國家控制的管道、鐵路等交通網絡連接起來，將俄羅斯、中亞、里海的能源產地與上合組織國家連接起來，將各國的能源資源整合到統一的運輸體系中。這勢必會提升上合組織各方能源供求的長期穩定性和在全球的地緣經濟整體實力。其次，能源合作領域多元化。考慮到成員國和觀察員國不同的資源稟賦，將成員國納入能源合作的優先投資與合作伙伴，不僅在油氣領域合作，還可擴展到水電、風電、太陽能、核能以及煤變電等新技術、新材料的能源合作中。例如水力發電在塔吉克斯坦居民生活中就至關重要，且沒有其他選擇。第三，能源合作形式多元化。上合組織成員國能源合作方式可不拘一格，貿易、投資與承包和勞務合作相結合，對外投資與吸收外資相結合，區塊開發、獲取股份、合作勘探、管道建設、合資經營與直接購買、“石油換貸款”等相結合。第四，能源相關方利益多元化。針對俄羅斯與哈薩克斯坦等能源供應方更加重視維護本國經濟安全的政策，中國、印度、巴基斯坦等能源需求方應采取能源相關方利益多元化的策略，在能源合作中更多地考慮到合作方不同的利益需求，采取更加靈活務實的手段參與區域之間、多邊或雙邊之間的合作，在保障開發國經濟利益的同時，實現能源相關方多贏互利的局面。3.4金融創新，創造上合組織成員國能源交易的新方式2009年上合組織峰會討論了服務區域發展，共御金融風暴，將來建立跨國結算方式、擴大外匯儲備品種、建立新的超國家貨幣和結算方式，以及增加本幣結算的比重，使成員國的部分儲備貨幣進入伙伴國的金融機構的可能性。上合組織應深化銀聯體合作，加快建立上合組織專門賬戶，解決能源大項目合作融資問題。為有效規避部分國家缺乏外匯、匯率上升等風險，上合組織成員內部進行能源交易時可嘗試運用區域內盧布、人民幣結算或本幣結算，以及能源換貨物等多種金融結算方式，有效規避美元匯率動蕩帶來的風險和損失。同時，還應發揮政策性金融機構的作用，積極為能源項目提供融資便利。3.5加強能源技術合作與交流針對國際能源技術迅猛發展的現實，俄羅斯與中亞國家開始重視能源勘探、開采、加工的技術和裝備水平，著力發展能源加工業，增加能源加工制品等，并制訂了相應的政策。上合組織國家可利用各國不同的技術優勢和實力，積極探索能源合作“上中下游”一體化的途徑。上游支持能源風險勘探、開發，中游推動管道建設、石化及動力機械制造、能源運輸，下游發展石油天然氣加工、電力、能源深加工、終端銷售、能源資源產地的儲備