中國地方政府管理的歷史回顧主要內容一、帝制時代的基層政府結構二、帝國時代的地方政府管理概況三、近代以來國家政權的下沉四、人民公社制度的建立及其解體一、帝制時代的基層政權結構一、對一些流行說法的探討1.中國封建社會論一般將自秦代到滿清王朝稱為封建社會這其實是一個很明顯的誤解一、帝制時代的基層政權結構造成誤解的原因主要是因為斯大林將人類社會發展的歷史分為原始社會\奴隸社會\封建社會\資本主義社會和共產主義社會.中國的研究者將中國社會的發展進行了生硬的切割.一、帝制時代的基層政權結構其實,所謂封建,在中文意思層面上的基本涵義是封土建國.如果從西方經驗來看,中世紀歐洲的割據君主制恰恰就是馬克思意義上的封建制.在那里,國王與地方大大小小的封建領主之間有一種私人契約關系存在,我的臣民的臣民不是我的臣民.國王只是名義上的最高統治者,每個封建領主是自己領地上的最高統治者.一、帝制時代的基層政權結構因此,從中國歷史的發展來看,春秋戰國年代可能更接近于封建制.而自秦始皇統一六國后建立的是中央集權帝國,帝國的一切官吏全部由皇帝任命,上級官員對下級官員負有督導之責.各級地方政府應該是皇帝在地方上的代理人.一、帝制時代的基層政權結構2.所謂王權不下鄉的說法,最完整的表達是國權不下縣、縣下惟宗族、宗族皆自治、自治靠倫理、倫理造鄉紳。這里有幾個問題值得討論：第一是國權不下縣是否周延的問題第二是縣以下是否存在自治的問題第三是帝國時代的地方統治方式問題一、帝制時代的基層政權結構第一，關于這一說法的周延性問題從秦朝開始，我國廣大鄉村地區實行的是鄉里組織（基層行政控制系統）與亭組織（縣府派駐到基層的主管治安的機構）并行的社會基層控制體系。大約十里一亭，十亭一鄉，亭有亭長，鄉有三老（掌教化）、嗇夫（掌訴訟和賦稅）、游徼（禁賊盜）。一、帝制時代的基層政權結構這一做法一直延續到隋唐時代但是，從宋代開始，鄉職職役化，即擔任鄉村基層組織的官員不再是國家公職人員了，一般由比較富有人家的戶主或子弟擔任。這些擔任基層行政組織領導的民間人士對國家盡的是一種差役義務，并且這種義務帶有強制的特征。一、帝制時代的基層政權結構古代史的研究發現，無論從保障稅收收入還是從補充兵源、地方治安角度出發，國家力量一直試圖用某種行政手段將中國廣大鄉村納入正式的社會體系。但是國家的行政能力卻是有限的，對于縣以下的廣闊鄉村和眾多人口，國家力量往往在人力、財力上都有所不及，難以負擔管理調控的成本。它對于鄉村基層的管制和聯結，除了利用戶籍制度編戶齊民之類的直接管理手段之外，不得已而通過鄉村基層的某種“代理”組織來進行。一、帝制時代的基層政權結構如秦漢時期實行鄉里制，魏晉南北朝有三長制，隋代有里鄉二級制，唐代的鄰、保、里、鄉四級制，宋朝開始實行保甲制，明朝的里甲制，清朝大部分時間里實行保甲制與里正制并行但逐漸轉向前者。大體上，鄉官在西周以后都為職卑小吏，秦漢鄉官尚可謂是職卑而位尊，鄉中三老秩、嗇夫、游徼“皆有秩祿”。一、帝制時代的基層政權結構秦漢以后，鄉廢置不常，至隋唐時，鄉官地位大不如昔。特別是隋文帝時廢鄉制，盡罷鄉官，從此鄉官漸漸變成為鄉職，以役代職。宋以后，縣成為基層行政組織，下面不再設鄉，也不復設置鄉官，縣以下基層組織中的“長、首”都以“役”的形式由鄉民充任。一、帝制時代的基層政權結構第二，是否有地方自治？費孝通先生在《鄉土中國》中認為：傳統中國鄉村社會是散漫的、和諧的自然社會，皇權政治在那里是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的。馬克斯韋伯在《儒教與道教》中認為：事實上，正式的皇權統治只施行于都市地區和次都市地區。出了城墻之外，統治權威的有效性便大大地減弱，乃至消失。一、帝制時代的基層政權結構所謂地方自治，就是地方民眾在憲法和法律的約束下自主治理。其最初來源于中世紀意大利沿海一帶的城市自治共和國的實踐。在那里，城市的手工業行會用金錢從封建領主那里贖買了城市內部事務的管理權，獲得了自治的特許狀，取得了某種意義上的自治權利。一、帝制時代的基層政權結構蕭公權的結論認為，就政府放棄干預的事務，鄉村享有一定程度的自治。不過，鄉村享有的自治，并不是政府有意要賦予它類似于自治的權利，而是因為當局無力完全控制或監督其活動。這種“自治”，換言之，就是中央集權化未完成的結果。所以，只要認為是有必要或適宜時，政府干預鄉村的生活時從未猶豫過。一、帝制時代的基層政權結構瞿同祖先生認為：在由官府設立的各類鄉村單元中執行特定行政職能的首領，僅僅是官府的代理人，受州縣官控制。不能把他們當成代表村民的鄉間領袖。自治在城鄉都是不存在的。即使是所謂的鄉紳自治，首先自治的領域是不確定的，沒有法律的授權與規范；其次，鄉紳的地位也是不明確的。一、帝制時代的基層政權結構地方士紳參與地方管理是否意味著地方自治？答案是否定的。首先參與者僅限于作為少數人群體的士紳；其次，士紳既非地方百姓選舉的代表，也不是政府任命的代表。他們只不過是憑借自己的特權地位而被習慣上接納為地方社群的代言人而已。而且他們參與地方政府事務和代表地方社群講話的權利，也沒有在法律上有正式的規范。即使士紳們有權利在地方政府中代表自己的利益，但仍然沒有代理人去代表地方社會的其他群體。士紳最多只可能關心僅僅有利于地方社會穩定的百姓福利，沒有法定義務去保護百姓。一、帝制時代的基層政權結構第三，帝國時代的地方統治方式清代州縣政府將一切有關公眾福祉之事——福利、風俗、道德、教育、農業等——都視為自己職權范圍內的事情。當然，官府不是等量齊觀地執行所有的職責。在政府不能或不便履行某些職能時，就由當地的士紳來履行。士紳是與地方政府共同管理當地事務的地方精英。與地方政府所具有的正式權力相比，他們屬于非正式的權力。兩個集團相互依存，又各自以不同方式行使著自己的的權力。一、帝制時代的基層政權結構王權自唐宋以來就止于縣政，國家對鄉村社會的治理結構主是通過鄉里制度來實現。傳統中國的鄉里制度大體可分為兩層：一層是國家在鄉村建立的治理制度，它們主要是指國家在鄉村社會建立如里甲、保甲等治理制度，它們主要承擔稅賦、治安等功能；一、帝制時代的基層政權結構另一層是鄉村社會自發演生的家族社會制度。它是以血緣為經脈，以族居為載體，以宗姓、輩份等宗法關系為規范，以族老為權威結構的村落家族制度。一般而言，傳統中國鄉村的村落家族制度承擔著鄉村的生存、維持、保護、綿延、同化等功能。它與國家在鄉村建立的治理制度一起構成了一套復合的基層鄉村社會治理結構。一、帝制時代的基層政權結構當然，在鄉村社會基層治理結構中，還存在著一個發揮重要作用的鄉紳階層。鄉紳階層的出現，是鄉村社會對傳統帝制中國以儒學為價值取向，以經文取士做官為形式的科舉制度的一種生態反應。一般而言，鄉紳階層在鄉村社會治理中發揮著溝通國家與鄉村的中介和橋梁作用。一、帝制時代的基層政權結構此外，在鄉村治理的結構中，還存在一些在村落家族制度基礎上演生出來的鄉村廟會、看青會、閘會等組織，這些組織并不是鄉村治理的基本結構，但它們卻在鄉村治理中分別承擔了宗教信仰、莊稼看護、水源配置等管理功能。有時，這些組織在一定條件下會彌補鄉村治理結構功能的不足，又在一定條件下成為鄉村社會動蕩的因素。一、帝制時代的基層政權結構就國家與鄉村社會的關系而言，傳統帝制下的鄉村治理結構首先就呈現出某種中介性。這種中介性，一方面使傳統中國處于一個大一統帝制國家中，所謂“普天之下，莫非王土。率士之濱，莫非王臣”。另一方面，又使整個帝制中國呈現出城市與鄉村的二元結構性?？梢哉f，鄉村政治帶有某種“村自治”的性質。其次，從這套結構的在鄉村治理中所代理的國家基本功能來看，它主要是為國家承擔賦稅、徭役和治安等功能。它是國家在鄉村社會的統治代理。一、帝制時代的基層政權結構因此，它具有代理特性。第三，從鄉村治理結構本身特征來看，它處在國家與鄉村社會之間，它具有利益的自主性。這種利益自主性，無論是國家在鄉村建立的保甲等制度，村落自發演生的家族制度，還是科舉制度作用于鄉村社會的產物——鄉紳，在歷史上都有其利益自主性。就國家在鄉村建立的保甲等制度而言，雖說它由國家建立，但它并沒納入帝制王權的官僚政治體系，其組織領袖在行使其權力過程中追求自己利益的現象，歷史上比比皆是。一、帝制時代的基層政權結構傳統帝制社會，鄉村治理之所以采用“經紀統治”模式，從根本上講是帝制中國國家疆域規模宏大和傳統政府治理能力不足造成的。因此，傳統鄉村治理的“經紀統治”模式，與其說是國家對鄉村社會的治理，倒不如說是一種無奈的將就。具體而言，由于財政收入、組織技術、溝通手段以及官員來源等的限制，傳統國家的正式組織很難深入社會基層。二、帝國的地方政府管理一、基本的體制與結構1.在清代中國，各級地方政府都是按照同樣的原則組成的。所有的行政單位，都是由中央政府設計和創建的。中央政府供給經費、任命官員、指導和監督其活動。所有地方官員，都是中央的代表。在州縣及以下的鄉村，都沒有自治。實際上，在州縣以下沒有任何類型的正式政府存在。二、帝國的地方政府管理2.每一個鄉都有頭領叫“鄉長”，在市鎮叫“鎮長”，在村莊叫“村長”或“莊頭”。這些人系由當地人“推舉”以負責地方事務，但這種首領推舉從未進化為自治。實際上，鎮和村都沒有什么法律地位。政府常設立一些非自然的行政單元，其大小規模與鎮村規模并不一致。首先是稅賦和徭役單元（里甲）。州縣官任命甲和里的首領（甲長、甲首和里長）作為代理人負責辦理征稅、戶口登記和徭役等事務。政府還將人民組織成治安單元（保甲），州縣官任命首領（牌頭、甲長和保長）作為自己的代理人。二、帝國的地方政府管理3.州縣官也在每一個街坊或鄉村委任一位“地?！被颉暗胤健保吹胤街伟矄T或地段監守人）作為自己的一般代理人。地保也為州縣官充當信差，把州縣官的命令傳達給鄉民或城廂居民。他還負責監視可疑的人，報告盜竊、殺人、私鹽、縱火失火等案件等責任。二、帝國的地方政府管理4.在由官府設立的各類鄉村單元中執行特定行政職能的首領，僅僅是官府的代理人，受州縣官控制。不能把他們當成代表村民的鄉間領袖。自治在城鄉都是不存在的。二、帝國的地方政府管理5.集權化向上延伸。從地方政府直到中央政府。中央政府控制所有地方官員的任免。最為重要的是，地方官員，無論高低，都必須遵守中央政府頒布的行政規章。中央政府也完全控制著地方政府的財政事務。司法事務也受中央政府監督。二、帝國的地方政府管理二、地方政府的職能作為一州一縣的行政首腦，州縣官被要求熟悉當地的各方面條件情況并對其轄界內的一切事情負有責任。尤其重要的是，他必須維持轄區的秩序。他是法官、稅官和一般行政官。他對郵驛、鹽政、保甲、警察、公共工程、倉儲、社會福利、教育、宗教和禮儀事務等等都負有責任。州縣官除了維護治安這一首要職責以外，最重要的是征稅和司法。二、帝國的地方政府管理州縣官是“一人政府”，分配到地方的一切權力都無可分割地被確定為州縣官這一職位的獨享權力，其他一切僚屬顯然只扮演無關緊要的角色。除非得到州縣官的委派，否則都沒有任何規定的權力。州縣官這一職位或其個人，是地方一切事務或政治職能整合起來的關鍵或樞紐。二、帝國的地方政府管理在日常管理中，州縣官有四個輔助集團（書吏、衙役、長隨和幕友），四類人都直接向州縣官負責。這四個集團之間實際上不存在行政權力或職能的分工分類，只是一人政府下的事務分派。幕友是縣官的私人秘書或顧問，干的是腦力活；書吏是縣官在文字方面的工役，干的是起草抄寫之類的文字手工活；衙役是縣官在體力方面的工役，干的是緝捕行刑抬轎傳遞守衛之類的體力活；長隨是縣官用來監督前三者并在三者之間傳達指令并跑腿跟班照顧生活的角色。二、帝國的地方政府管理三、地方政府的財政清代地方政府的州縣衙門沒有法定的財政收入，沒有正常的經費預算和決算制度。理論上，州縣官個人的薪水要支付州縣衙門的行政開支及職員薪水。短缺是中國帝制時期每個地方官員生活的組成部分.二、帝國的地方政府管理即便是最廉潔的地方官員也會發現施政非常困難.地方經費過低使得所有官員都要厲行節約除了自己的生活開支外,每個地方官員都有一群數量可觀的屬員要養活.皇帝會賞賜各省建造夫子廟、牌坊以及御書匾額，但是他將這些東西留給所在地區維護。二、帝國的地方政府管理中央政府資助重大的水利工程，但更小規模的堤壩以及灌溉事業卻是由地方動員，運用地方經費與勞力來完成。修葺衙門、城垣、倉廒以及那些并不在重要驛路上的橋梁道路都由地方負責。甚至賑災也時常是地方官員設法辦理之事。二、帝國的地方政府管理所有正項錢糧都是中央政府的財產,收入分配的規定總體上不能夠滿足地方行政需求,因此地方官員不得不在別處尋求額外的經費.有來自有影響的富戶的捐助,同時也有來自有地位的個人和家族的獨立捐助.然而,這些總捐助額與每年地方政府的巨額支出相比仍很小.同時,中國也沒有發展出自己的、支持公共財政的大型金融機構，無法從中獲益。二、帝國的地方政府管理這樣，地方官員只有兩個選擇：一是一點點地挪用中央政府本用于其他用途的款項或是以確定解送中央政府的那部分經費二是在征稅過程中或市場交易中從百姓那里榨取所需的經費二、帝國的地方政府管理州縣官的收入主要有兩個來源：一是朝廷規定的薪俸（包括名義薪水和養廉銀）二是陋規收入二、帝國的地方政府管理州縣官除了養家糊口，還需要支付其崗職所需要的繁重費用。他需要給他的幕友、長隨支付報酬、衙門辦公文具費用、接待到訪或過境官員的費用。州縣官的另一種繁重開銷是“攤捐”（指令性捐獻），即在政府經費不足時，布政使命令州縣官及省內其他官員捐錢支持政府用度州縣官也有著招待途徑其地的上司或上級差官的經費負擔。二、帝國的地方政府管理依照慣例，州縣官還必須在省城里設一辦事處，以便于為新到任的總督、巡撫或別的上司修繕官舍、供給家具薪炭等。州縣官還必須在上司到任時、壽慶、過年時及別的節日時向上司致送例費和禮物。州縣官在與上司衙門的職員們打交道時還不得不向他們致送各種各樣的規費（例費）。二、帝國的地方政府管理這些地方政府財政支付的費用，都要州縣官一人去支付。本來是地方政府的正常行政費用，現在都變成了縣官的私人負擔。朝廷不必為此撥付?？?，那么只好容許地方官員利用陋規費籌措這些經費。二、帝國的地方政府管理州縣官有限的薪水怎樣才能滿足如此巨大的費用呢？答案就在被稱為“陋規”（“慣例性收費”，即丑陋的規矩）的慣例之中。通過在每一個可以想象的場合收費，中國官僚體系每一層級的成員們都能補充他們的收入。雖然這種慣例是“不正常的”、“賤鄙的”。但它仍然被確立和承認，并成為廣泛接受的事實。因此，它也在法律的默許之內。二、帝國的地方政府管理所有的官員，從最底層的縣丞到總督，都定期向上司呈遞已成慣例、數目確定的白銀作為禮物。這些禮節包括上司的生辰規禮、新官的到任賀禮、拜見官員的表禮、每年主要節日的節禮。除了向上司呈送錢財外，官員常常向上級衙門的書吏呈送“飯食銀”以資助衙門的開銷，以讓他們正常辦公。二、帝國的地方政府管理州縣官取得額外稅收的兩種最常用的方法是：（1）加派。如福利性公共事業，尤其是灌溉、疏浚工程進行時，常常會依當地百姓擁有的土地數量征收一部分經費。大多數州縣以“耗羨”名義加派，這種耗羨在征收漕米時稱為耗米，當征收銀兩時稱為耗銀，因為考慮谷物腐爛或是將銀兩熔為大塊銀錠時的損失。二、帝國的地方政府管理加派還有其他手段。最有名的是在銀錢比價上做手腳。為便于繳稅，州縣官同意百姓用銅錢代替白銀。然而，所定銅錢對白銀的比價要高于市場通行的比價。此外，在遍布全縣的征稅點，通過使用超重砝碼和超標準容器也可以得到同樣的效果。在征收地丁錢糧過程中，盛行著許多加派法。在征稅之初，當州縣官對每個納稅人應繳稅額進行編審時，他會偷偷地向每個納稅人應繳稅額兩加收百分之一或千分之一。二、帝國的地方政府管理（2）征多報少州縣官將本應屬于正項錢糧制度內的白銀和米谷吸納到非正式經費體系中。如向百姓發放未蓋官印的收據或是在發給百姓加蓋官印的收據上寫一個數字而在衙門保存的收據上寫一個較小的數字。二、帝國的地方政府管理中央政府無從知道在各地實際上存在的陋規收費的種類，更不必說用什么方式監督其用途了。監督陋規收費之責任只能落到省級長官頭上。但是，因為各級地方政府都依賴陋規收費來維持行政費用，所以每一級官府不得不向下一級官府索要這種陋費。顯然，這就無法控制陋規收費了。二、帝國的地方政府管理這是因為省內官員為了保證衙門的運轉、贍養家眷，以及完成眾多事務，他們不得不依賴下級官員通過非正式經費體系轉送（1）下級官員以禮物和金錢的形式直接向上級官員呈送的收入；（2）來自重要的專門稅收機構，也就是關差和鹽政的“盈余”；（3）對于正式稅收體系中賦稅和物品按一定比率進行的扣除；（4）在采買和分配過程剝削的經費。二、帝國的地方政府管理州縣官處在一個相當為難的位置上，他們必須找到財路既能向上級衙門交納陋規費又能滿足自己衙門的行政費用。要知道，州縣衙門只能通過鄉間代理人從百姓手里征斂陋規費。顯然，如果百姓被過度索取陋費，他們就會窮得交不起國稅。而州縣官的職責又是全額征齊賦稅。要監督控制衙門職員，又不得不依賴他們從鄉間代理人或百姓手里收取陋規費，這又成為州縣官的另一個嚴重問題。二、帝國的地方政府管理幾乎所有不能由政府預算供給的衙門費用，都必須以一種或另一種形式的陋規費即以當地百姓付費的形式來滿足。當一個村長或衙門雇員被州縣官索要陋規費時，他轉而向百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州縣官。因此，地方百姓有著雙重負擔——政府征收的常規稅費及州縣官或其衙門職員索取的陋規費。二、帝國的地方政府管理帝國基層的州縣官、衙役、書吏等，所獲得的法定薪水都非常低，更多地依賴于各種陋規費生存。二、帝國的地方政府管理幕友是地方官雇傭的行政管理專家，不是官僚體系中的常設人員，也不需要由政府支付薪俸。在科舉考試制度下，應試的基本要求就是熟知儒家經典和撰寫詩詞歌賦。因此，讀書人將精力全都放在這些科目上了。但是，一旦通過考試，就要被授予官職、處理行政事務。這并不是說他已經具備了充任官職的必要知識；恰恰相反，他們對行政管理毫無準備。文學素養與管理職業之間的這一矛盾，只能通過其他方式解決。二、帝國的地方政府管理高一級的省級官員，只把精力集中于文牘和對下屬官員的監督上，當然可以把真正的管理事務交給州縣官。但在州縣一級，卻不得不對自己轄區內的所有行政事務直接負責。在這里，教育與實務的差距是最大的。州縣官只能通過嘗試或犯錯誤來學習自己的工作技能，這是非常耗時間的。但是州縣官也不能從他的屬官那里得到幫助。解決這一難題有兩種可能：一是州縣官在上任之前接受專門的培訓，這就要對根本制度進行改革；二是聘請一位專家做助手。二、帝國的地方政府管理結果，就出現了一個龐大的行政管理專家的集團——幕友——一種介于學者和官僚之間的身份。他們都是有知識的人，受過專門的行政事務訓練。不是為了當官，只是為了充任官員的專業幕僚。他們深諳政府管理的技術知識和專門技巧。二、帝國的地方政府管理清代州縣政府將一切有關公眾福祉之事——福利、風俗、道德、教育、農業等——都視為自己職權范圍內的事情。當然，官府不是等量齊觀地執行所有的職責。在政府不能或不便履行某些職能時，就由當地的士紳來履行。三、近代以來的國家政權建設一、國家政權建設的理論“國家政權建設”(Statemak

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或Statebuilding)作為一個學術術語,與人們日常生活中使用的政權建設概念是有很大區別的,簡要地說,“國家政權建設”是指現代化過程中以民族國家為中心的制度與文化整合措施、活動及過程,其基本目標是要建立一個合理化的、能對社會與全體民眾進行有效動員與監控的政府或政權體系。三、近代以來的國家政權建設國家政權建設，按照西方的經驗，主要是建構一個現代國家。作為一種區別于傳統國家類型的現代國家，有兩個基本特性：一是主權，二是合法性。隨著日益廣泛和深入交往的世界體系的形成，出現了有明確邊界并在疆域內獨立自主行使統治權的國家，這就是以統一的主權為核心的現代民族－國家。民族－國家需要借助日益擴展的國家機器加以維系。三、近代以來的國家政權建設但與傳統國家不同，構成國家機器的統治權力必須獲得人民同意，由此建構起合法性。這種以人民同意為合法性來源的國家即是現代民主－國家。正是民主制度，才能保障國家機器持續不斷地運轉而不至于失去控制或異變。所以，現代國家至少包括兩個不可分離的部分，一是作為領土單位的民族－國家，一是作為政治制度的民主－國家。三、近代以來的國家政權建設二、近代中國的實踐正是基于此，自晚清開始，國家政權開始由縣到鄉村，出現了所謂“政權下鄉”的過程?！罢嘞锣l”的目的主要有兩個：一是將政治權力從散落于鄉里村落集中到國家，縱向集權，形成統一的國家“主權”；二是從統一的權力中心發散，縱向滲透，使政治權力的影響范圍在地理空間和人群上不斷擴大，覆蓋整個領土的人口，滲透到廣泛的社會領域，特別是分散的鄉里村落。三、近代以來的國家政權建設要實現權力集中和滲透的國家目的，需要有相應的制度構造。從晚清新政到孫中山，都以地方自治制度為框架。孫中山集中表達了地方自治的理念：“以當地人，用當地財，辦當地事”。但他的地方自治理論有兩個特點：一是以縣為自治單位，二是以民權為基礎，“移官治于民治”。他的結論是：“中華民國之建設，務當以人民為基礎；而欲以人民為基礎，必當先行分縣自治?！睂O中山試圖以民權民治為渠道，以地方自治為基礎，建立國家與民眾的政治聯系，改變傳統的上下分立阻隔，國家統治與鄉村自治分治分割的權力格局。中華民國時期的“政權下鄉”基本上按照孫中山的理念展開的，在鄉村社會建構起縣、區、鄉的政權體制。三、近代以來的國家政權建設但是，民國時期的“政權下鄉”沒有能夠取得預期的成功，無論是權力集中，還是權力滲透都遭遇到嚴重挑戰。首先是傳統鄉村精英的抵制。鄉村社會長期是以鄉村精英治鄉，這種權力結構并不會因為“政權下鄉”而很快發生改變。傳統精英搖身一變進入新的體制，繼續把持地方和鄉村的統治權，“政權下鄉”的后果是“新瓶裝舊酒”。與此同時，晚清以來的鄉村精英發生了重大變化，他們中的相當多數不再是借助于國家功名和鄉土威望的“道德權威”，而蛻變為“利益獲取者”，特別是可以借助國家權力“贏利”，成為“土豪劣紳”。三、近代以來的國家政權建設第三，國民革命賦予農民以民權，卻沒有兌現。特別是國民革命承諾的“平均地權”等對農民來說最為緊迫的民生問題沒有能夠解決。相反，國民黨龐大的軍隊和連年的戰爭使農民不得不支付更多的賦稅和兵役。民國政權統治的合法性因此受到嚴重質疑，鄉村治理成為“無根的統治”，處于政治邊緣的農民并沒有因為“政權下鄉”而進入國家中心。三、近代以來的國家政權建設而將外在于政治的廣大農民帶入國家政權體系的是中國共產黨。在國民黨忙于以城市為中心自上而下建立政權體系之時，后崛起的中國共產黨卻迅速將重心移向農村，通過動員農民，在農村建立革命根據地，以在全國獲得政權。中國共產黨得以將農民帶入國家政治生活的成功之處，不在于自上而下的建立政權體系，而在于“政黨下鄉”，通過自下而上的底層革命，以從根本上改造傳統的精英統治的結構。其主要內容是以農民為主體，以土地問題為核心。三、近代以來的國家政權建設從民主革命時期的土地革命到中華人民共和國建立后的土地改革，都體現著這一理念。土地改革不僅僅是一場經濟革命，更是一種政權基礎的重建。首先，通過土地改革及相伴隨的清匪反霸，推翻實際控制鄉村的地主勢力，從而將千百年以來實際控制鄉村的統治權第一次集中到正式的國家政權組織體系中來。其次，土地改革在給農民分配土地的同時，也增強了農民對政權組織的認同，使農民第一次具體意識到這一政權是屬于自己的。三、近代以來的國家政權建設民國時期賦予農民以抽象的民權地位得以實現，并增強了農民對新政權的認同和中央權力對農村基層的滲透能力。作為土地改革的領導者之一的杜潤生深刻地認為，土地改革是“農民取得土地，黨取得農民”。它的歷史意義在于，“徹底推翻鄉村的舊秩序，使中國借以完成20世紀的歷史任務：‘重組基層’，使上層和下層、中央和地方整合在一起。使中央政府獲得巨大組織和動員能力，以及政令統一通行等諸多好處。這對于一個向來被視為‘一盤散沙’的農業大國來說，其意義尤為重大。通過土地改革，不僅政權組織第一次真正地下沉到鄉村，而且摧毀了非正式權力網絡的根基。四、人民公社制度的建立與崩潰一、土地改革全國解放之前，共產黨領導人民在老解放區進行了沒收地主土地、收回富農多余土地、平均分配給貧農土地的土地改革；1949~1953年在新解放區進行了類似的土地改革。土地改革一方面滿足了幾千年中國農民“耕者有其田”的夢想，另一方面在廣大農村社會確立了新政權的權威。四、人民公社制度的建立與崩潰土地改革是近代以來中國農村社會最大的變革.在政治上,徹底消滅了地主階級,徹底清除了保持農村社會的鄉紳勢力\宗族勢力,讓位于黨領導下的政府與民眾組織,使黨和政府在鄉村社會的組織動員能力空前提高.強化了國家對農民的高度控制.四、人民公社制度的建立與崩潰二、面臨的困境土地改革使農民獲得了土地權。但出于對分散經營的傳統農業改造，防止新的社會分化和為工業化提供積累的需要，土地改革完成不久就開始了對農業的社會主義改造。其重要內容就是將農民組織起來，實行集體化。政權組織建設與經濟組織建設合為一體，并因此發展為“政社合一”的人民公社體制。四、人民公社制度的建立與崩潰在城市，隨著沒收官僚資本、對私人工商業改造的完成，城市形成了單位制度。而在農村，隨著土地歸私人所有，新的貧富分化開始出現，國家工業化所需要的資源積累如何從汪洋大海般的分散小農中汲取也非常困難。土地改革后農村推行的是土地私有，農民實現了“耕者有其田”的世代夢想。但是，當時正值國家工業化的起步階段，抗美援朝戰爭正在進行。于是土地私有與大量征購糧棉及農產品形成尖銳的矛盾，結果鏟除土地私有制、收回農民的耕地成了解決問題的首要途徑。四、人民公社制度的建立與崩潰從當時的國家全局上說，推動合作化運動的目的，除了政策文本上標明的發展生產、防止兩極分化外，還有一個相對隱秘的也更為緊迫的任務，便是為了解決由發展工業化而產生的城市糧食供應危機問題。為了解決城市糧食供應危機，國家從1953年開始采取了最為嚴厲的糧食統購統銷政策，即關閉原有的糧食市場，由政府實行專買專賣；農民必須按照政府所規定的數量、品種和價格，將收獲的糧食賣給國家，荒年減收也不可免；如農民因荒年或政府征購過多而造成食用糧不足，由政府在核準之后酌情提取國庫存糧賣農民，是為返銷糧。四、人民公社制度的建立與崩潰新政權和城市社會成員剛剛分享到單位制帶來的效益，包括工業生產的迅速恢復和發展、國家財政收入的連年增長、井井有條的社會秩序、人民生活水平的提高、公眾對于執政黨和國家的高度效忠、黨和領袖的政治見解政策主張可以在一夜之間傳達貫徹到城市社會的每一個角落差不多所有這些變化都是新政權在建國之初所追求達到的東西。只要有適當機緣，新政權將非常樂意把城市單位制度全面推向廣闊的鄉村社會。四、人民公社制度的建立與崩潰1958年7月，河南省在中央領導的鼓勵下，出現了并大社、組織共產主義“公社”的一些個例。新的公社不僅規模大，而且是一種新的制度，不僅有支配生產的權力，而且具有行政權力，同時又是社會性的機構和慈善事業，甚至負責管轄社員的道德、思想。這很快被最高層所認可，并向全國推廣。四、人民公社制度的建立與崩潰在建立人民公社之前，國家實際上正面臨兩難：把公職人員組織為城市單位，被認為是令人滿意的強有力的組織制度和組織方式，全社會都實現單位化就更是實現了理想藍圖；可是放任農民進城成為公職人員，卻會撐破城市單位社會。為此，中央政府不得不開始實行戶籍制度，以便在分割城鄉、制止農民自由進城就業。而人民公社制度的出現恰恰解決了國家的兩難：一是農民和農村也高度組織化了；二是可能導致徹底消滅各種私有制殘余；三是作為農村消費場所的家庭的消失，應該可能大大降低生產成本；四是在把農民就地組織起來的同時又實現了對城市單位社會的保護。四、人民公社制度的建立與崩潰三、人民公社體制的建立人民公社最初采取了強悍的軍事化、或準軍事化管理方式，但另一方面生產能力低下、在提供福利保障方面不能望城市單位之項背，其畸形發達的統制能力與嚴重不足的保障能力之間的不協調，當然不能不迅速帶來一連串的嚴重問題。在人民公社建立之初，財產基本上實行公社公有制，社員除了住房之外，已經沒有任何私有財產。同時，公社對生產和生活實行高度集中統一。一度實行工資制加供給制。最后導致了諸如社員積極性下降、公共食堂嚴重浪費、干部因政治原因卷入浮夸風等。最后引發了人民公社會制度的調整。四、人民公社制度的建立與崩潰公社體制是全新的政權組織方式，它的重要功能是使農民社會前所未有的國家化了，建立了一個上下垂直，縱向高度集權的治理體制。首先，通過生產資料的集體所有，將分散于農民之中的經濟權力集中于政權組織體系。如果說土地改革只是將鄉村的政治統治權集中于國家手中，那么，經過集體化建立的公社體制，則將散落于農民社會之中的經濟社會權力也高度集中在國家之手。鄉村權力的集中程度達到從未有過的程度。其次，公社體制將所有的農村居民都改造為統一的公社社員。這種社員身份沒有親緣、地緣之分，也弱化了對家族和地方的認同。農民作為公社社員，不僅是生產者，同時也是政權組織體系的成員，并因此具有國家身份。四、人民公社制度的建立與崩潰第三，公社體制實行科層制和標準化管理。公社同時屬于政權組織，并統一生產、統一分配，因此按照科層制和標準化加以組織和管理。第四，公社制使農村基層政權的功能大大擴展了。公社是一個無所不包的組織體系。公社體制的建構過程，也是政權組織的功能擴展過程。除了政治統治功能以外，還包括組織生產、宣傳教育、社會服務等功能。由此在鄉村建構起功能性的權力網絡。這種權力網絡盡管不是正式的國家政權組織，卻具有服務于國家意志的功能。農民更多的是通過功能性的權力網絡感受到國家的“在場”。所以，在公社體制下，政權組織的權力集中和滲透能力都達到了從未有過的程度，國家終于將離散的鄉土社會高度整合到政權體系中來。四、人民公社制度的建立與崩潰人民公社體制造成了合作化后城鄉隔絕的二元結構進一步趨于剛性化，“以鄉補城”，保證了城市工業化得以順利進行，并在最大