綠箱農業政策

湖北竹溪：市場農業變超市農業綠箱政策獲財政支持

7月23日，湖北省竹溪縣城關鎮蔬菜專業合作社社員為縣城超市送罷菜芽、葫蘆、青椒、豇豆等鮮菜，又趁雨過天晴搶墑播種秋菜，發展壯大綠色有機食品超市農業規模。竹溪是大山區，縣政府在發展現代市場農業，促進農民增收的同時，近年來，認真執行世貿組織農業“綠箱政策”，重點支持發展綠色有機農業，逐步由市場農業轉變為超市農業，多生產綠色有機食品奉獻給廣大消費者?？h財政協同有關部門積極向上申報項目，運用財政優惠政策、財政貼息貸款、政府擔保貸款和財政支農資金，重點扶持城關、蔣家堰、中峰、水坪等305省道沿線鄉鎮發展超市農業綠色有機食品生產。去年以來，已“上爭下投”項目資金450多萬元，支持蔬菜、畜牧、有機貢米、品種改良、本地優良品種提純復壯和食品農業基礎設施建設，收到顯著成效。

超市農業需要政府扶持。城關鎮財經所、信用社今年安排發放財政貼息貸款350萬元，扶持蔬菜種植、畜禽養殖大戶發展生態種養業，為市民提供“放心肉菜”。新民村是畜禽養殖示范點，辦起了年出籠3萬只肉雞養殖基地。該村養殖大戶夏永昌承包了3000畝山林辦牧場，林下放養黃牛27頭、山羊40多只，年底牛可發展到50頭、山羊100只，年收益超過10萬元。

據統計，上半年全縣蔬菜產量達6920萬公斤，比同期增產26.6%.規模養殖帶動千家萬戶科技興牧，全縣畜牧業上半年產值達到3.17億元，比同期增長73.3%.全縣農民人均現金收入半年達1176元。綠箱農業政策的概念

綠箱政策（GreenBoxPolicies）是用來描述在烏拉圭回合農業協議下不需要作出減讓承諾的國內支持政策的術語，是指政府通過服務計劃，提供沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用的農業支持補貼。綠箱政策是WTO成員國對農業實施支持與保護的重要措施。主要內容“綠箱”政策措施主要包括：農業一般服務、為保障糧食安全儲備而提供的補貼、國內糧食補貼、對生產者的直接補貼、與生產不掛鉤的收入補貼（收入穩定計劃）、收入保險和收入安全網計劃中的政府補貼、自然災害救濟補助、農業生產者退休或轉產補助、通過資源停用計劃提供的結構調整援助、農業生產結構調整性投資性補貼、環境保護下的補貼、區域發展援助計劃下的補貼等。其中，政府一般性服務包括：農業科研、病蟲害控制、培訓、推廣咨詢服務、檢驗服務、農產品市場促銷服務、農業基礎設施建設和其他一般性服務。（二）執行情況經濟根據合作與發展組織（OECD）的測算，直到1994年，我國才開始對農業生產進行補貼，金額為81．22億元人民幣。生產者支持估計（PSE）百分比為1%，雖然非常低，但是較之1993年的－4%，已經是一個重大的轉折。1996～1998年，我國每年實施的“綠箱”補貼平均為1319．99億元人民幣。最多的是“一般政府服務”，1996～1998年，達到646．35億元，占“綠箱”政策補貼的48．97%。其次是糧食安全儲備補貼，補貼政策項目比重較高，全國糧食儲備的財政支出平均為575．48億元，占“綠箱”支持的27．44%。自然災害救濟涉及的補貼項目雖然較多，但補貼水平有限。自然災害救濟中的補貼項目占“綠箱”補貼政策的3．36%，總體補貼水平明顯偏低。1996～1998年，全國財政用于自然災害救濟支付平均為44．28億元，占“綠箱”支持的2．9%，其中屬于補貼性的支付水平就更低。而環境保護、地區扶貧和國內糧食援助的補貼水平及項目比重均比較低。1996～1998年，環境計劃下的支付、地區援助計劃下的支付和國內糧食援助的平均支持水平為53．4億元、90．0億元和18．19億元，分別占“綠箱”支持的3．5%、5．9%和1．2%。尤其是國內糧食援助的比例只有1．2%，同期國際水平為33．5%。綠箱農業政策的特點“綠箱”政策即政府通過服務計劃提供的，沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用的農業支持補貼?！熬G箱”政策最突出的特點，就是政府在執行某項農業計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者轉移而來。我國農產品補貼的現狀（一）我國農產品補貼的現狀“綠箱”政策包括十一類，其中有農業一般服務，食品安全儲備補貼，國內糧食補貼，（與生產）不掛鉤的收入補貼，收入保險補貼，自然災害救濟補助，退休與轉產補貼，資源停用補貼，環保補貼，農業結構調整補貼，貧困地區補貼。在我國加入世貿組織申請的基期，即1996——1998年，我國的“綠箱”補貼的情況如下表：1996-1998年我國“綠箱”補貼支出（單位：億元）199619971998農業一般服務666.6745.4944.9

(1)農業科技35.540.745.9(2)病蟲害防治19.621.522.9(3)培訓服務1.92.12.2(4)農業技術推廣和咨詢服務56.461.170.1(5)檢測檢驗服務10.214.415.0(6)營銷與促銷服務無無無(7)基礎設施服務403.7449.1604.8(8)其他服務139.3156.5184.4食品安全儲備補貼287.7353.4510.3接上：國內糧食補貼20.118.817.7(與生產)不掛鉤的收入補貼無無無收入保險補貼無無無自然災害補助37.940.454.5退休與轉產補貼無無無資源停用補貼無無無農業結構調整補貼無無無環保補貼49.554.656.2貧困地區補貼60100110總計1121.81312.61693.6由上表可見，我國的“綠箱”政策支出呈上升趨勢，從而，“綠箱”補貼水平也隨“綠箱”支出的上升而逐年上升。在“綠箱”補貼項目中，“農業一般服務”比重較大，接近50%，而其中的“營銷與促銷服務”補貼還未從農業管理和服務機構經費中分離出來；“糧食安全儲備補貼”也在連續上升，大約占25%左右；“自然災害補助”雖然涉及的項目很多，但補貼水平有限，而其余三項補貼水平也都比較低。在“綠箱”政策包括的十一類項目中，我國實施的只有五類，其余的六類尚未啟用，有較大的發展空間。我國農業補貼中的“黃箱”支出包括兩個部分，一是價格支持措施，二是生產資料價差補貼。對于價格支持措施，由于我國實行的糧棉保護價平均低于國際參考價，使得小麥、大米、棉花等特定產品支持數均為負，是一種負保護，只有玉米的保護價高于國際參考價，為正保護。而即使是玉米的保護，也只相當于玉米產值的0.7%，支持水平很低。而在生產資料價差補貼方面，我國1996——1998的補貼平均支出為281.08億元?？偤鸵陨蟽身?，我國“黃箱”政策補貼為290.43億元，僅占農產品總產值的1.4%，距離8.5%的上限還有較大空間。按《農業協議》的規定，“藍箱”政策包括三項內容，一是按農作物固定面積或產值提供的服務；二是根據基期生產水平85%以下提供的補貼；三是按牲畜的固定頭數提供的補貼。從實質上講，“藍箱”政策雖然屬于“黃箱”政策的范圍，但由于其與限產有關，因此不要求進行削減，我國目前為止“藍箱”政策補貼尚為空白?！包S箱”政策：根據《農業協議》將那些對生產和貿易產生扭曲作用的政策稱為“黃箱”政策措施，要求成員方必須進行削減。“黃箱”政策措施主要包括：價格補貼，營銷貸款，面積補貼，牲畜數量補貼，種子、肥料、灌溉等投入補貼，部分有補貼的貸款項目?！八{箱”政策：“藍箱措施”(BlueBoxMeasures)是指，一些與生產限制計劃相聯系的直接支付的“黃箱措施”支持，被稱為“藍箱”的特殊措施，可得到免除減讓。但其條件是必須滿足下列要求之一：(1）按固定面積或者產量提供的補貼；（2）根據基期生產水平85%以下所提供的補貼；（3）按牲口的固定頭數所提供的補貼。我國農業補貼存在的問題雖然我國的“綠箱”政策支出在連續上升，但啟用的只有其中的五項，還有六項尚未啟用?！包S箱”政策支出份額較小，對于我國的農產品支持力度較弱。而“藍箱”政策尚未實施，在我國還是空白，因此我國的農業補貼政策方面仍存在較大的問題。第一，“綠箱”補貼政策還比較片面。所謂片面，一方面是指“綠箱”補貼結構不合理。“綠箱”補貼支出中，重點集中于一般農業服務與糧食完全儲備補貼，，而對于與直接增加農民收入有關的收入保險補貼、農業結構調整補貼卻沒有實施。自然災害補貼、環保補貼以及地區扶貧補貼雖然已經實施但補貼力度較小。而與此同時，美國、歐盟、澳大利亞和加拿大都采取了農民收入保險方面的措施，美國、日本、韓國與澳大利亞也都采用了農業結構調整補貼。中國目前的“綠箱”支出與本國國力及發展水平有關，但補貼結構的不合理不利于中國農產品中國際市場上的競爭力提升，也不利于中國農業自身的發展。片面的另一方面是指補貼對象不明確。農業在國民經濟體系中屬于弱勢產業，訂立農業補貼政策的最終目的即通過農產品補貼提高農民收入，提高農業生產效率，促進農業發展。但在我國現行的“綠箱”政策支出中，有許多農業補貼項目并未實施于農產品生產者，而是補貼給了中間環節。比如糧食安全儲備補貼中，我國的價格支持政策是通過直接補貼流通部門以刺激生產，間接增加農民收入，但這種間接保護生產，補貼農民收入的方式，因流通部門環節多、損失大致使增加農民收入的效率下降。農民收入得不到有效增加，不僅會導致農業生產效率低下，還會引起過剩庫存品增加從而增加國家財政負擔?？偟膩碇v，我國入世后處于由農產品出口補貼向國內支持的轉變時期，“綠箱”政策支出體系尚不夠健全，該體系的建設還需進一步加強。第二，“黃箱”補貼是世貿組織規則《農業協議》中允許的微量例外支持，我國經談判將該比例定為8.5%，按照這一比例，以1999年為基期，我國可用于特定品的補貼為911億無，而實際補貼為495億元；可用于非特定品的補貼為1797.9億元，而實際補貼數額為1793.6億元。特定品與非特定品相比，完成的比例更小，從而說明“黃箱”政策支持中對特定品的支持更為薄弱。第三，“藍箱”政策支出尚未啟用。目前世界上可承擔該項目的一般為國力較強的發達國家，但我國是一個農業大國，農業生產是我國的立國之本，因此在該項措施上應積極予以實施，全面、大力度地支持我國農業生產。該項補貼主要用于休耕時期，我國實施該補貼可以直接提高農民收入。政策建議（一）“綠箱”政策要進一步加強完善?！熬G箱”政策是我國應首先加強的一項，也是我國國內支持政策的重點。這是因為該項補貼比較直接且見效快，可以避免我國農產品市場受較大的國際市場的沖擊，而且“綠箱”政策涉及的農業發展的項目較多，可以通過加強該項補貼調整我國農業結構體系，提高我國農業生產效率。處于“入世”的過渡階段，我國的“綠箱”政策還存在種種欠缺，可以從兩方面加以完善。一方面，已經實施的政策要進一步完善，補貼政策的結構重點要加以調整。目前，我國“綠箱”的支持重點在于農業一般服務和糧食安全儲備補貼，而對于自然災害補貼、環保補貼和貧困地區補貼卻很有限。在現存的政策支出中，結構也存在很多不合理之處。（1）在“農業一般服務”中，本應作為重點支持項目的“農業科研”和“農業技術推廣和咨詢服務”的支出卻較低，世界糧農組織統計政府投資強度平均水平為1%，一般在發達國家，政府投資強度為2.5%——3%，發展中國家為0.55%，而我國的投資強度僅為0.2%——0.25%，距離世界平均水平還有一定的差距。在以后的發展中，一是要加強政府投資的力度，增加農業科研經費支出，二是要提高經費的使用效率，使科研經費切實用于農業科技研究，大力加強農業優良品種，生物工程、防疫治病、儲運加工、工藝及農業生產資料科研的專項投入，加強農業技術推廣體系，農業技術和科研產品社會化服務網絡的建設，提高農村人口國民教育水平，加強農業院校各類后繼技術人才培養和現有技術人員的繼續培訓，著力增強農業科技競爭力，降低農產品的生產成本，提高我國農產品的國際競爭力。在基礎設施建設方面，應強化農村公共品的投入，圍繞農村區域綜合開發和提高農業綜合生產力，增加公共財政對農業大中型防旱防洪排灌等水資源和土地資源的開發保護項目，大型農產品生產基地建設等基礎設施，以及農村交通、通信、水電網線和小城鎮基礎公共設施的投入，改善農業生產和農村生活的基本環境。對農產品的營銷與促銷服務入世后應增加投入，加快農產品營銷市場網絡體系建設，疏通銷售渠道，為生產者提供儲、運、銷全方位的服務，加強在農業數據和信息處理、農業決策支持為主的全國性農業信息系統開發，提供生產決策和管理咨詢，引導組織生產，減少農業生產的盲目性，加強農業天氣、病蟲害、疫病和自然災害的預測預報及防護體系建設，提供防災和動植物保護的社會化服務，加強農業技術和市場營銷服務體系建設，為生產者提供市場咨詢，農業技術、農業設備和農用生產資料服務支持。（2）食品安全儲備補貼應加以調整，該項目的調整重點在于糧食安全儲備補貼。我國儀器安全儲備補貼支出較大，占“綠箱”政策支出的1/4以上，而該項支出也遠遠高于國際其他國家。這樣不僅加大了國家財政支出負擔，而且也會影響其他項目支出，因此入世后應逐漸減少這項支出。但我國糧食等大宗資源型農產品由于我國人均農業資源緊張，人口壓力大而在較長的時期內供求彈性小，社會風險大，入世后國外糧食進口增加，國內糧食市場份額進一步壓縮的現狀，使我國的食品安全補貼不能一味縮減，而是要利用各種手段設置必要的保護墻，盡量調控糧食貿易量。另外，利用規則允許的國內支持政策扶持糧食生產，保持國內糧食市場的供求平衡，同時要鼓勵社會儲糧，形成國家、集體和個人多元儲備相結合的體制，既可減輕財政負擔，又可保障糧食安全。（3）“自然災害補貼”雖然涉及的方面較多，但補貼水平有限?！掇r業協議》中有關自然災害補貼的規定是必須基于實際發生的災害和實際損失，而不超過實際損失量的補貼，因此伸縮性很大，可以自由運用，因此我國可加大力度對自然環境惡劣的農村地區進行補貼，以確保當地農民的基本生活所需，該補貼有助于緩解災區農業的損失程度。（4）我國的“環保補貼”水平較低，占“綠箱”支出的4%左右，入世后世界貿易“綠色農業”趨勢與國際市場日益苛刻的環境壁壘保護，以及我國農業生態環境惡化的反差，決定了加強農業環保支持力度刻不容緩，現在應結合農業結構調整和生態保護區建設，把加快農業水質改造和海洋、湖泊和內河水系的污染防護治理，加強水流域的水土保持，防護林和植林綠化，加大大氣污染和化肥農藥化學污染治理力度，加強農業環境監測和環境保護治理規劃，并以此作為一項長期支持政策實施。另一方面，我國的“貧困地區補貼”雖然逐年增多，但補貼程度仍比較小。我國地域寬廣，東西跨度較大，東部地區由于具有資源優勢農業發展較快，而西部地區由于自然環境惡劣，資源貧乏而生產成本高，生產效率低。因此對貧困地區的補貼就具有重要的意義，一方面通過給予貧困地區農業的補貼保障貧困地區農業生產的順利進行，促進農業體系的健全和發展；另一方面，通過給予貧困地區農業補貼以縮小我國東西間區域居民的收入，有利于我國整個社會經濟的健康運行。但對于貧困地區的補貼要切實補貼給生產者，不能因為中間環節的繁多而降低效率。對貧困地區補貼可以農民耕地面積為標準，確定單位面積的補貼數量，使補貼切實用于改善貧困地區農業生產資料，提高農業實際收入。（二）用足“黃箱”政策我國“黃箱”政策補貼還有較大空間，用足《農業協議》規定允許的這部分空間，尚有1000億元以上的政策支出，將對我國農業發展產生重大影響。入世后，我國在增加“黃箱”政策支出的基礎上還應積極調整“黃箱”支出結構，使其向著更有效的方向發展。第一，調整現有“黃箱”政策的支持重點。目前我國“黃箱”政策補貼多用于流通、消費環節，據有關統計，我國通過對糧食流通企業補貼的方式來間接補貼農民的政策，國家需要耗費7元錢農民才能得到1元錢的有效補貼，補貼的絕大部分浪費在了中間環節，而對農民補貼的力度極為有限。因此我國調整“黃箱”支持重點應改變目前的支持方式，加強對重要農產品生產經營調控，農業結構調整和農業要素資源限制性調節的補貼，采用直接支持農民的方式提高支農資金的使用效率。第二，增加農業政策性信貸，農業貸款貼息和農業信貸擔保補貼。我國目前可提供農業貸款的金融機構有中國農業銀行、中國農業發展銀行、農村信用合作社和中國郵政儲蓄四個，而實際在提供農業貸款的只有農村信用合作社一家，而且提供農業貸款的力度較小。入世后在信貸支農中，政府應進一步深化改革，建立和完善由政策性銀行，商業性銀行和農村合作金融組織在內的農村金融體系，提高資金使用效率，扭轉農業信貸資金非農化傾向。各金融機構應對農業信貸提供優惠政策，對農戶的種養業和小額信貸項目，要適當放寬抵押、擔保政策；對能收回投資的建設項目，可以使用貼息貸款，以此刺激農業信貸的需求增加，吸引金融機構開展農業信貸服務。同時，擴大支農生產貼息的范圍，以對農業生產者提供新品種，提供化肥、農藥、農業機械的方式進行補貼。第三，財政支持建立農業運行的中介組織，以減少農業生產風險。目前我國的農業仍處于小規模生產，分散經營的局面，這種小型農戶的抗風險能力較低，無法單獨面對復雜的國際市場，因此在農戶與市場之間需要建立一定的中介組織起溝通作用。按世貿組織規定，認定國外商品是否構成傾銷，要30%以上的國內企業提起訴訟，而政府的訴訟是無效的。但以中國目前的情況，農戶的信息來源極為有限，這就需要有中介組織就國際市場環境和世貿組織有關規定向農戶進行介紹，并組織小型農戶生產的農產品的統一出口，參照發達國家經驗，成立農業協會是一條可行的途徑，政府應加大財政投資力度，鼓勵農業協會的建立。第四，重視同類農產品的龍頭企業，對其發展給予支持。據我國目前的情況，要重視我國加工型和貿易型龍頭企業，這些企業起到示范作用，可通過發展這些龍頭企業把農民農產品帶進國際市場。對龍頭企業的支持包括提供優惠貸款，減免稅收，賦予出口經營權等，重點培育一批規模大，起點高，帶動能力強的農產品加工企業，形成一批在國際市場具有競爭力的龍頭企業和名牌產品。（三）啟用“藍箱”政策。目前世界使用“藍箱”補貼的多為休耕補貼，而這項支出一般發展中國家無力支付。我國由于農產品過剩和環境惡化，該項補貼的啟動已很有必要，我國人均耕地面積較少，但過度開發又會引起生態環境惡化。因此要求政府一方面要控制破壞性擴大耕地面積，對固定數量的耕地給予補助；另一方面，對已造成土地破壞的地區，鼓勵減少耕地，退耕還林，退耕還草，在不影響糧食正常生產的情況下對一定數量的樹木或草皮給予補貼。“藍箱”補貼是政府對農業資源利用的宏觀調控手段，以此保證農業資源的適度使用，確保我國農業經濟的可持續性發展。綜上所述，我國政府職能在農業政策中的及轉換是很有必要的。入世后，農產品貿易的主體更傾向于生產者個體，政府不能直接干預，但需采取積極的支持政策。過渡時期政府的職能的發揮是我國農產品能否順利進入國際市場并占有一定市場份額的關鍵。而這一時期，積極做好“綠箱”政策，用足“黃箱”政策，啟用“藍箱”政策是我國現階段農業發展以適應國際環境的重點?！熬G箱”政策中尚未啟用的五項空白項目要積極試用。（1）“（與生產）不掛鉤的收補貼”在《農業協議》中稱為“單親家庭農場補貼”，訂立這一補貼是因為在許多國家農場以家庭為單位，若由于某種原因成為單親家庭，其農場收入會受損失，因此給予補貼以提供收入保障，而該補貼又不會對農場的生產帶來優勢。在中國“單親家庭農場補貼”可廣義地理解為大農戶，這是因為大農戶的農場日常運作所需成本較高，負擔較重，而我國目前農業生產的規?；图s化還比較低，因此應對現存大農戶給予“最低收入保障補貼”以刺激大農戶數量增加，推進農業生產的規?；图s化，以此提高農產品的市場競爭力。（2）我國的“收入保險補貼”目前尚未空白，這與我國社會保險體系的不完善有關系?！掇r業協議》對農民由于受特定因素影響而受損失的情況給予一定的合理補貼，而給予補貼必須滿足以下規定：第一，接受補貼的生產者損失量必須為全體農業生產者平均收入的30%以上；第二，接受補貼的生產者收入損失量必須超過其正常年份收入的30%以上；第三，有關補貼應僅針對收入的減少，而不應針對產品或產量；第四，若收入減少有自然災害因素，則可同時適用收入保障補貼和自然災害補貼，但補貼總量必須低于收入實際損失量。美國等發達國家都已憑借其自身較強的實力采用這一措施，這一補貼有利于提高農民實際收入，提高農業生產效率，促進整個社會發展。我國目前尚沒有這項補貼，但農業的弱質產業屬性使農業保障和保險受到廣泛重視，是政府支持農業的重要手段之一。入世后我國應參照其他發達國家，通過立法逐步推進“收入保險補貼”的同時完善我國農村保險制度，建立農村養老保險和醫療保險體系，建立農村災害救濟和貧困人口補貼機制，保障農村人口的基本收入，提高農村人口收入水平，保護農業生產者利益。同時，加強農村保障和農業保險投入，著力增強農業抗風險能力，穩定農業市場運行。因此我國急需建立健全農村保障體系，實施收入保險補貼。（3）退休與轉產補貼可以促使小農戶的退休或轉產，有利于我國土地的集中生產，促使農業轉向信紙化，規?；a，有利于降低農產品的生產成本，提高生產效率，也有利于我國農業的高效發展，但發放這種補貼必須有明確的標準，地于退休和轉產的農戶，補貼可實行一次性“買斷”的方式發放。對退休農戶，該補貼數量應足夠支付其交納養老保險金，而對于轉產的農戶，該補貼數量應不少于其轉產期間基本生活所需費用。（4）《農業協議》中對資源停用補貼的規定是：要求按照農業商品生產的資源，確立明確的受援標準，如基于土地休耕的補貼，應僅發放給休耕三年以上的土地包括“退耕還林”，“退耕還草”的環保需要的土地等，但這類補貼措施按規定