多規合一探索與改革主講：龔健中國地質大學（武漢）公共管理學院土地資源管理系二Ｏ一六年四月二十八日中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制，……。”中央城鎮化工作會議也提出，“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革，限定城市邊界、優化空間結構”。現階段，國家有關部委也在大力推動各類“多規合一”試點工作。中央一系列重要會議都反復強調要積極開展空間規劃改革探索，構建空間規劃體系，推動“多規合一”，形成“一個市縣一本規劃、一張藍圖”。引言提綱5鄂州多規合一探索與實踐2空間規劃沖突背后的邏輯思考我國空間規劃演變分析1鄂州市多規合一特色8多規合一改革探索3市縣空間規劃定位與目標4多規合一試點工作簡介6鄂州多規合一主要成果71

我國空間規劃演變分析“多規合一”試點主要規劃基本情況簡介法律依據職責部門重要發展歷程規劃體系國民經濟和社會發展計劃國民經濟和社會發展規劃《憲法》計委發改已經歷經十二個五年計劃或規劃編制；“六五”始改為國民經濟發展計劃；“十一五”始改為國民經濟和社會發展規劃國家,省,縣主體功能區規劃無明確法律依據發改2006年“十一五規劃”提出，2010年12月《全國主體功能區規劃》獲批并實施國家省，市國土規劃無明確法律依據建委計委國土1981年中央提出，后并入計劃；1985年第一輪《全國國土總體規劃綱要》（1986-2000）；1994年啟動第二輪工作；2010年啟動《全國國土規劃綱要（2011~2030年）》編制，目前待批國家省,市（試點）城鄉規劃《城鄉規劃法》住建1973年管理機構恢復，1984年《城市規劃條例》，1990年《城市規劃法》，2008年《城鄉規劃法》頒布實施；逐步構建了較為完整的城鎮體系規劃、城市總體規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃體系城鎮體系(國家,省）,城市,鎮,村（總體,控詳規（建設）土地利用規劃《土地管理法》國土1987年首次編制全國綱要草案，1993年獲批；1997、2004年先后開展第二、第三輪土總規修編，《綱要》獲批實施，成為土地用途管制的重要依據國家,省,地市,縣,鄉鎮五級（總體,專項,詳細）環境保護規劃《環境保護法》環保1981年環境保護“六五”計劃首次納入國民經濟和社會發展計劃；1996年9月國務院首次批復《國家環境保護“九五”規劃和2010年遠景目標》；國家五年規劃綱要的重要組成內容國家,省,縣發展歷程演變分析（1981-1990）“六五”開始，五年計劃增加了社會發展內容，公認的較為完備五年規劃，《l976～1985年發展國民經濟十年規劃綱要》組成部分1984年首部《城市規劃條例》發布；1985年完成《全國城鎮布局發展戰略》；大部分城市開展城市總體規劃編制工作；1990年《城市規劃法》頒布實施1986年首部《土地管理法》頒布實施；1987年國辦下發通知，明確土地利用總體規劃是國土規劃的組成部分；同年啟動《全國土地利用總體規劃綱要》（1986-2000）草案編制1985年，第一輪全國國土總體規劃綱要（1986-2000）編制完成，雖未獲批復，提出的“以沿海和長江構建T字型開發的戰略構想”對國土空間發展變化影響深遠1981年環境保護“六五”計劃首次納入國民經濟和社會發展計劃；1989年首部《環境保護法》頒布實施發展歷程演變分析（1991-2000）“八五”確立了社會主義市場經濟目標，形成了總體開放的格局，始成為國民經濟與社會發展的雙重規劃；1995年，計委啟動第二次《全國國土總體規劃綱要》編制，擴展至全部省份1996年《國家環境保護“九五”規劃和2010年遠景目標》獲批成為重要轉折突破，首提“一控雙達標”污染物控制制度，出臺水、大氣、固體廢物、土壤等一系列環保法律城市規劃出臺一系列法規標準，逐步構建城市研究、設計和管理體系，建立“兩證一書”規劃許可制度；1994、1999年建議啟動城鎮體系規劃編制工作1993年第一輪全國《綱要》（草案）獲批；1997年啟動第二輪土地利用總體規劃修編（1997-2010）；1998年，中辦國辦發文凍結非農項目占用耕地，同年國土資源部成立；1999年新《土地管理法》實施，同年全國《綱要》（1997-2010）獲批；耕地保有制度、占補制度與基本農田保護制度建立發展歷程演變分析（2001-2010）從“十一五”起，“五年計劃”改為“五年規劃”，是制定科學發展觀后的首個規劃；2010年12月，《全國主體功能區規劃》（2010-2020）獲批“十五”期間完成省級生態功能區劃編制，2008年完成全國生態功能區劃編制；污染物控制指標首次成為“十一五”約束性指標；2008年組建環保部2005年再次啟動城鎮體系規劃編制，2008年《城鄉規劃法》頒布實施2004年，啟動第三輪土地利用總體規劃修編（2006-2020），國家要求編制歷史性、戰略性、危機性規劃，堅守18億畝耕地紅線，2008年全國《綱要》獲批2001年開展國土規劃試點，2010年啟動《全國國土規劃綱要》編制發展歷程演變分析（2011-）在《全國主體功能區規劃》指導下，省級規劃全部編制完成《全國環境功能區劃》編制工作啟動；開展環境保護紅線和生態紅線劃定；2015年新《環境保護法》頒布新型城鎮化發展、區域戰略規劃（京津冀、一帶一路、長江經濟帶等）編制研究；重點城市群、直轄市、特大城市規劃編制研究；城市開發邊界劃定；2015再次啟動新一輪全國城鎮體系規劃編制工作《全國國土規劃綱要》（2011-2030）編制完成待批；土地利用總體規劃調整完善準備啟動；開展永久基本農田紅線劃定和城市開發邊界劃定等工作合力推進“多規合一”試點“多規合一”試點空間開發利用矛盾沖突經濟社會發展規劃主體功能區規劃國土規劃土地利用規劃城鄉規劃環境保護規劃

高密度、擁擠不堪

開發強度提高過快

污染嚴重

區域發展差距拉大2空間規劃沖突背后的邏輯據統計，我國具有法定依據的各類規劃超過80種，不同類型規劃種類繁多，體系龐雜紊亂、部分呈現“各自為政”的局面。（一）空間規劃的現狀問題規劃種類繁多，規劃體系龐雜法律法規及技術標準是實施宏觀調控及公共政策的根本保障，我國編制和實施的各級各類規劃，有一部分規劃有明確的法律規定，但也有很多是按行政指令（政策文件）和不成文的工作慣例進行的。綜合性規劃法律依據各異，法定地位不同（一）空間規劃的現狀問題我國空間規劃種類繁雜、政出多門，區域空間組織缺乏協調性，各類規劃在具體實施中沖突不斷：各類空間規劃自成體系，在現行體制下求同存異，規劃內容錯位、重復、交叉的現象屢見不鮮。海南省發改委與國土廳對濱海地區規劃定位的分歧兩類國家級規劃城鎮化戰略格局比較（左圖：全國主體功能區規劃；右圖：全國城鎮體系規劃綱要）各類規劃的具體編制分別由不同部門主導，由于牽涉部門眾多、利益多元、導向各異，在規劃編制中爭議不止，造成規劃整體協調和局部沖突的局面，削弱規劃的實效性、權威性和整體管控力度。各類規劃用地分類標準不統一，話語體系不一致，規劃編制時期和期限不一致等均給空間組織和布局帶來了技術難題。空間沖突頻現，行政效能受損（一）空間規劃的現狀問題以廣州為例，“兩規”對照分析，差異圖斑達29.4萬塊。項目落地涉及發改、規劃、國土等20多個部門協調，流程包括兩百多個行政審批環節，各部門互為前置、來回調整、串聯審批，需耗時300—500個工作日，審批時限延至2—3年。目前我國的空間規劃體系缺乏頂層設計，建設項目的審批權限分屬發改、國土、城鄉規劃、市政建設等20多個行政管理部門，串聯式的審批流程設計，使開發項目審批程序冗長，造成行政效率低下。規劃協調發改規劃國土基礎數據坐標不相同規劃布局相互矛盾審批流程復雜、成本高項目選址難、周期長、落地難（一）空間規劃的現狀問題空間沖突頻現，行政效能受損城鄉規劃、土地利用總體規劃、主體功能區規劃、生態功能區劃是我國現行具有代表性的四類空間規劃。城鄉規劃：五級規劃、三個層次一書三證管建設土地規劃：

五級規劃、計劃調控三線兩界保資源主體功能區規劃：兩級規劃、四類分區政策區劃管協調生態功能區劃：兩級規劃、三級區劃功能分區保本底空間規劃沖突的焦點在于爭奪管控土地發展權的權力（二）空間規劃沖突背后的邏輯各類空間規劃的存在都是建立在政府具有一定的資源監督和干預空間行為的權力基礎之上，而這一權力通過國土空間用途管制加以實現；空間規劃是國土空間用途管制的依據和基礎。不同形式的空間規劃稱謂不同、層級不同，但都強調對國土空間資源的管理和控制，設立或限制土地發展權，從而強化其促進資源與環境可持續發展、調節不同利益主體因國土空間利用而引發的暴利或暴損行為。因此，各類空間規劃爭奪的焦點在于控制和調配土地發展權。（二）空間規劃沖突背后的邏輯土地發展權是指在土地上進行開發（或發展）的權利，目的在于改變土地用途或提高土地利用水平。它以建設許可權為基礎，還可拓展到用途許可權、強度提高權。土地發展權源于國土空間用途管制，其與土地分區有著天然的密切關系。通過國土空間用途管制，實現對土地發展權在空間上的分配，相應的，禁止建設區的土地發展權受到限制，適宜建設區或允許建設區的土地發展權得到體現。何謂“土地發展權”？我國土地發展權形成的法律和制度基礎基于我國土地產權結構分析從法理上分析，中國的土地發展權是隱性存在的。我國《物權法》明確的物權涉及土地的所有權、用益物權、抵押權等多項權利，雖然均未明確提及“發展權”，但無論是早期的項目立項，還是城鄉規劃實施的“一書三證”制度，管理的對象就是土地發展權（建設許可權、用途變更權、強度提高權）。基于我國行政管理體制分析法律賦予了單一制國家，實行中央統一領導、地方分級管理體制，地方政府接受中央政府的委托，承擔著行依法使行政職權，維護本行政區內的各種社會事務、維護社會秩序、保護合法權益等重大職責。（二）空間規劃沖突背后的邏輯一級土地發展權隱含在中央政府對地方政府、上級政府對下級區域的建設許可中；二級土地發展權隱含在地方政府對建設項目和用地的規劃許可中，其使用是地方政府將從上級所獲得的區域建設許可權進一步配置給個人、集體和單位的過程。我國土地發展權體系特征：基于土地產權和行政權雙重約束的兩級體系中國的兩級土地發展權體系（二）空間規劃沖突背后的邏輯

圍繞各自空間規劃目標的差異，各類空間規劃的實質是基于不同層級土地發展權的管制，兩級土地發展權也直接對應著不同管制所形成的層級。空間規劃與土地發展權對應的定位體系（二）空間規劃沖突背后的邏輯1.管控方式：指標調控、空間邊界、名錄管理管控一級土地發展權：強調指標調控、名錄管理。管控二級土地發展權：強調“落地”管理（空間邊界）和指標調控。2.現實抓手：永久基本農田永久基本農田處于城鎮開發邊界與生態保護紅線兩者之間，是現階段落實空間規劃的關鍵抓手。從各空間要素的管控看，只有基本農田可以實現自上而下的“指標”和“空間”雙重管控，貫穿一級土地發展權和二級土地發展權體系，是各類要素管控體系中最“硬”的管控體系，體現了中央和地方的事權劃分與責任共擔。（三）管控土地發展權的關鍵3.規劃層級：市縣層面規劃是關鍵

《生態文明體制改革總體方案》指出，空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發建設活動的基本依據。空間規劃分為國家、省、市縣（設區的市空間規劃范圍為市轄區）三級。

市縣空間規劃承上啟下，銜接了兩級土地發展權的控制。3市縣空間規劃的定位目標

新時期，特別是中共十八大以來，國家層面先后出臺了一系列強有力的政策措施，大力推進我國空間規劃體系改革。“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制。健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。”中共十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013年11月）中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》（2015年5月）中共中央、國務院《生態文明體制改革總體方案》（2015年10月）中共十八屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》（2015年11月）中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》（2014年3月）要求“加強規劃相互銜接，推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’。”“要堅定不移地實施主體功能區戰略，健全空間規劃體系，科學合理布局和整治生產空間、生活空間、生態空間。構建平衡適宜的城鄉建設空間體系，適當增加生活空間、生態用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間。”“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。整合目前各部門分頭編制的各類空間性規劃，編制統一的空間規劃，實現規劃全覆蓋。形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。支持市縣推進‘多規合一’，統一編制市縣空間規劃。劃定生產、生活、生態空間，明確城鎮建設區、工業區、農村居民點等的開發邊界，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地等的保護邊界。”“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’。”“以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。”（一）空間規劃改革的政策走向

市縣空間規劃是貫徹落實中央一系列重要會議對建立空間規劃體系、推進規劃體制改革、探索“多規合一”的關鍵，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是生態文明建設和新型城鎮化的重要內容，是推動市縣國土空間集約、高效、可持續利用的重要舉措，是編制市縣國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃、城鄉規劃等規劃的基本依據，是市縣政府強化國土空間用途管制、優化宏觀調控和資源配置的重要公共政策與管理手段。

市縣空間規劃正依托“多規合一”試點展開。按照《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》（發改規劃〔2014〕1971號）的要求，應該以“統一空間發展目標，明確空間管控邊界，高效配置土地資源，提高政府行政效能”的總體目標為引領，尋求各部門對空間規劃認識的最大公約數，劃定生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界，繪制“一張藍圖”，提出規劃實施保障措施及相關改革建議。市縣空間規劃定位：引導和控制國土空間開發利用、實施國土空間用途管制、促進部門責權明晰和行政效能提高的長遠性規劃，重點管長期、管“三線”（生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界）、管“落地”、管分工。基點在于：圍繞兩級土地發展權管控的“一張藍圖”怎么繪制？（二）市縣空間規劃的定位目標1）理念探索期（2008年之前）：理念先行，應者寥寥

2003年，廣西欽州提出了“三規合一”的規劃編制理念，即考慮把國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃的編制工作協調融合起來，在理念上提出了一些創新。

2004年，國家發展改革委在廣西欽州市、江蘇蘇州市、福建安溪縣、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等六個地市縣試點“三規合一”工作。

特點：學術界有較多探討，但這一時期的地方政府普遍對“三規合一”沒有實質興趣，缺乏積極性，幾乎沒有出現具有影響力的地方實踐。3、“多規合一”的實踐和探索2）地方政府自發實踐期（2008-2012）：自下而上2008年，上海、武漢相繼對國土部門和規劃部門進行機構合并，并開展了“兩規合一”、“兩規銜接”（浙江）等實踐探索；2010年，重慶市在全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區先行先試的政策中，開展了“四規疊合”工作；2012年，廣州市率先在全國特大城市中，在不打破部門行政架構的背景下，開展了一年的“三規合一”的探索工作。特點：主要集中在一些較為發達的特大城市和地區，是一種“自下而上”向國家部委爭取空間管理政