中國國家實驗室的演進歷程、管理體制及運行機制探析吳丹丹，王子晨

（中共安徽省委黨校a.公共管理教研部；b.經濟學教研部，合肥230022）

0引言

十八大以來，我國科技事業取得巨大成就、發生了歷史性變革，但國內外環境的深刻復雜變化、“十四五”及更長時期的發展都對我國科技創新的進程提出了更現實、更迫切的需求。國家實驗室在國家創新體系中發揮著核心和引領作用，是我國向創新型國家邁進，實現科技創新從“跟跑”向“并跑”和“領跑”轉變的國之重器［1］。黨的十九屆四中全會決定提出“強化國家戰略科技力量，健全國家實驗室體系”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中也強調要加快構建以國家實驗室為引領的戰略科技力量，聚焦重大創新領域組建一批國家實驗室［2］?？梢?，“十四五期間”我國推動科技自立自強目標工作的重點之一是要加快推動國家實驗室建設，對國家重點實驗室體系進行重組，以國家戰略性需求為導向推進創新體系優化組合。因此，基于歷史發展的要求、國家實驗室本身的重要作用、黨和國家重大決策部署，從國家實驗室的重大意義、國家實驗室發展歷程、國家實驗室建設的主要困境、加快推進國家實驗室建設的對策建議這四個方面展開研究具有極其重要的現實與戰略意義。

1推進國家實驗室建設的重大意義

1.1推進國家實驗室建設是實現我國科技自立自強的必然選擇

我國對于國家實驗室的探索起步于1984年，隨著國家實驗室的建設與發展，其功能目標定位慢慢變得清晰，直到2022年得以明確。即“國家實驗室是體現國家意志、實現國家使命、代表國家水平的戰略科技力量，是面向世界科技前沿、面向經濟主戰場、面向國家重大需求、面向人民生命健康的創新基礎平臺，是保障國家安全的核心支撐，是突破型、引領型、平臺型一體化的大型綜合性研究基地”［3］。由此可見，國家實驗室具有基礎性、前沿性、戰略性等顯著特點，代表國家在相關領域的最高水平，具有解決重大問題的能力和引領科技創新的作用。

1.2推進國家實驗室建設是我國應對科技革命的關鍵舉措

當前，在新一輪科技革命和產業變革深入發展的背景下，重大科學研究進入“大科學時代”，科技創新進入大融通時代，顛覆性技術不斷涌現，現代科學研究的復雜程度也越來越高，更多依賴多學科協同與多手段的綜合運用。因此，面對新科技革命的快速演進、科學研究范式的漸進變革，作為國家創新體系重要組成部分的國家實驗室，亟待健全完善現有體制機制弊端，全面推動科技體制改革，不斷提升科技創新治理效能，從而持續增強我國科技創新的體系化能力。

1.3推進國家實驗室建設是我國實現高質量發展的基本需要

國家實驗室是支撐創新驅動發展的核心力量，是推動科技、經濟、社會協調發展的強大現實動力?，F代化經濟體系的建設，以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的構建［4］，產業鏈供應鏈安全穩定性的保障，都離不開科技創新這一關鍵要素。而我國正處于國內創新能力仍不適應高質量發展的要求，關鍵核心技術面臨受制于國外的嚴峻挑戰，迫切需要加快推進重大創新領域國家實驗室的建設與發展，盡快提高基礎研究水平，突破關鍵核心技術，并培育壯大戰略性新興產業，以科技創新不斷催生更多的新發展動能。

1.4推進國家實驗室建設是各國開展科技競爭的有效路徑

國家實驗室作為高水平科技創新的基礎設施和平臺，已成為全球各界關注的焦點［5］。美國通過勞倫斯伯克利國家實驗室、阿貢國家實驗室等開展重大科學前沿的跨學科研究，引領世界科技發展。德國組建以亥姆霍茲國家研究中心為代表的綜合性戰略研究機構，形成了國立科研機構聯合體。日本給予國立科研機構獨特的地位與體制機制，并通過高強度投入基礎研究，催生了獲諾貝爾獎的“井噴現象”。由此可見，必須加快推進我國國家實驗室建設，在服務好國家重大戰略需求的同時，積極搶占未來世界科技發展的戰略制高點，加快贏得國際競爭和發展的主動權。

2我國國家實驗室發展歷程

我國自1984年建設國家實驗室，截至目前共有10個，其中，按照以前標準建立了6個，在2022年新掛牌組建了4個。從整體上看，目前我國國家實驗室的建設發展還處于探索階段，體制機制運行仍需深入研究，與此同時，我國社會公眾對國家實驗室還普遍缺乏全面了解與統一認知。因此，針對我國國家實驗室建設發展的歷史脈絡及其建設成效進行梳理，為進一步推進國家實驗室發展提供歷史借鑒。

2.1第1階段：1984—1999年，建立首批國家實驗室

為滿足國家科技發展的需求，這段時期我國先后建成了以基礎研究為主的一批大科學裝置，相繼成立了合肥國家同步輻射實驗室（1984年）、北京串列加速器核物理國家實驗室（1984年）、北京正負電子對撞機國家實驗室（1988年）和蘭州重離子加速器國家實驗室（1991年）。雖然，當時并未能全面認識到國家實驗室這一大型綜合性研究基地的科學內涵，也未能很好把握其功能定位，大多都還是偏向于理解成國家級的實驗室。如，合肥國家同步輻射實驗室就是一個“面向國內外用戶開放的國家級共用實驗室”。但是，這4個國家實驗室的建立標志著我國國家實驗室建設的開端，也初步實現了我國在基礎研究及交叉學科等重要領域追趕世界先進科學水平的戰略目標，并在一定程度上推動了中國特色社會主義事業的發展，更為后續國家實驗室建設提供了實踐經驗［6］。

2.2第2階段：2000年，籌建大批試點國家實驗室

在這個階段，科學技術部（以下簡稱科技部）分3批啟動了16個國家實驗室的試點建設。第1批：2000年10月27日，我國第一個研究類國家實驗室——沈陽材料科學國家（聯合）實驗室，經科技部批準后完成組建工作。第2批：2022年11月25日，科技部下發《批準北京凝聚態物理等5個國家實驗室籌建的通知》，5個試點國家實驗室開始籌建。第3批：《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2022—2022年）》發布后，科技部在2022年12月召開啟動國家實驗室建設工作通氣會，通報10個試點國家實驗室擬啟動籌建。這一階段的建設力度明顯增強，16個試點國家實驗室在籌建中從知識創新、技術創新、制度創新等方面著手，吸引、凝聚和培養了一大批創新型科技人才，為我國實現創新型國家的戰略目標貢獻了積極力量。另外，通過政策文本分析發現，自2022年后，在“十一五”和“十二五”這10年間我國國家實驗室建設的側重點有所變化，一開始注重國家實驗室的綜合集成創新功能，尤其體現在新興交叉學科領域，后來慢慢調整為面向國家重大的科學工程與戰略科技任務。可這一階段歸根究底還是和第一階段存在類似的問題，即未能完全厘清國家實驗室與國家重點實驗室的關系、也未能對功能目標、戰略定位及體制機制有明確認知，因此，我國國家實驗室的建設發展進度在這個階段的后期可謂相對遲緩。

2.3第3階段：2022年以來，布局新一輪國家實驗室

十八大明確提出“實施創新驅動發展戰略”，青島海洋科學與技術試點國家實驗室在1年后獲得科技部批復，并于2022年8月正式投入使用。而其他15個籌建的試點國家實驗室仍未驗收，直到十九大報告明確提出“加強國家創新體系建設，強化戰略科技力量”，1個月后，科技部發布《關于批準組建北京分子科學等6個國家研究中心的通知》，通知明確提出，要將沈陽材料科學國家（聯合）實驗室以及第二階段第二批批準籌建的5個試點國家實驗室組建為國家研究中心，并納入相關基地序列管理。

此外，2022年8月，科技部、財政部、國家發改委聯合印發了《國家科技創新基地優化整合方案》，明確區分了國家實驗室和國家重點實驗室的定位［7］。因此，自2022年下半年開始，國家實驗室建設以“成熟1個，啟動1個”為原則，北京、上海、廣東、安徽、浙江等多個省市投入大量經費，打造國家實驗室“預備隊”。如之江實驗室、張江實驗室、鵬城實驗室、量子創新研究院，其中，又以2022年9月量子信息科學國家實驗室揭牌為典型代表。與此同時，武漢、南京、深圳、西安等地也都陸續提出了相應的戰略規劃。簡而言之，這一階段在國內外發展環境變化的背景下，國家實驗室的定位及功能得到了進一步明確，新一輪國家實驗室建設的推進既是新時代推進我國科技自立自強，全面建設我國社會主義現代化強國的必然選擇，也是重大而緊迫的現實任務。

3我國國家實驗室建設主要困境

從主要制約因素看，科技體制方面的問題是我國國家實驗室建設進度遲緩的重要桎梏。國家實驗室的功能定位使其需要在全國甚至全球范圍內整合優勢的創新要素，形成大體量、大協作的協同創新，然而，傳統科技體制的束縛導致我國國家實驗室很大程度上像國家重點實驗室的翻版，也導致國家實驗室建設發展面臨一系列問題。

當前學術界一般認為，科技管理模式包括管理體制與運行機制兩方面。其中，管理體制可細分為外部管理體制和內部組織結構，外部管理體制通過對各方權責關系的明確，創造一個有利于組織可持續發展的外部環境，而內部組織結構通過協調內設機構、內設部門之間的關系，推動創新資源的集聚與優化，努力營造良好的內部環境［8］。運行機制涉及具體操作層面，又可細分為“人財物評”四部分：人指人員管理機制；財指科技經費管理機制；物指項目、成果、裝備設施等管理機制，本文主要從成果轉化層面展開探討；評指考核評價機制。

3.1管理體制方面

我國國家實驗室建設在吸取傳統歷史經驗的同時，也不斷借鑒國際先進做法，目前在內部組織結構方面，大都建立了理事會決策、監事會監督、實驗室主任負責的領導體制，取得了較好的建設成效。但是，從外部管理體制層面來看，法律意義上的我國國家實驗室宏觀管理體系還未形成，目前大多存在層級不夠高、而且隸屬關系較為復雜的通病，無法發揮出應有的統籌協調作用。如，位于合肥綜合性國家科學中心的量子信息科學國家實驗室，其科技規劃與指導工作主要由科技部承擔負責，但具體由安徽省、中科院、合肥市、中國科學技術大學四方共建，其中，中科大作為最主要的建設單位負責推進各項工作，雖說這有利于國家實驗室集中精力開展創新創造，但是國家實驗室的“國家級”地位未能得到充分發揮，“國家級”作用也就難以有效體現。又如，青島海洋國家試點實驗室的編制仍隸屬市級層面，導致其高端人才引進、國內外資源整合、對外交流合作等具體工作推進的難度較大，在協同創新方面探索的見效慢，不利于開展跨部門、跨地區和跨學科的深度合作。

3.2運行機制方面

（1）人才管理機制設計存在問題。突破關鍵核心技術，在于有效發揮人的積極性［9］?，F階段制約我國國家實驗室快速發展的最大因素是高水平創新人才不足，尤其是科技領軍人才匱乏［10］。探其根源，目前的人才管理機制與科技創新的規律及其要求不相適應，具體為：①唯論文、唯職稱、唯學歷等現象嚴重，破5唯力度還不夠，導致人才評價機制不科學，仍然只是片面將論文、專利、資金等作為主要標準。②諸多的報表、審批工作，以及各種評審評價，讓科技人員應接不暇，花費了他們大量的時間和精力。③目前國家實驗室主要實行事業單位編制，在編制內還會不同程度受到科研經費用途限制、中央事業單位工資總額控制等各種約束，這在很大程度上限制了國家實驗室制度創新變革的廣度與深度。④有關科技人員收入的制度設計還有欠缺，在制約已有人員創新激情的同時，還會影響優秀人才的引進。如國家專項撥款不能用于支付科研人員工資或福利；競爭性項目基金的用途規定，重物輕人的思想仍然存在，很少提及可直接用于科技人員的收入分配，大多都是用來采購科研裝備等。

（2）經費等資源配置機制不夠健全。關鍵核心攻關需要巨大的投入。如，作為主導未來技術革命的一個重要支撐點，量子信息科技可以在確保信息安全、提高運算速度、提升測量精度等方面突破傳統瓶頸，這一個極具戰略性、基礎性的前沿科技領域，是國內外科技創新必爭之地。2022年，歐盟委員會聲明為使歐洲成為未來全球產業格局的領跑者，將啟動一項長達10年、總投資約11億美元的量子技術旗艦計劃；2022年，美國正式實施為期10年的“國家量子行動計劃”，并預計在2022～2022年這3年間投入13億美元。我國量子信息科學國家實驗室的科技經費主要是國家撥款和自籌經費這兩大來源，可國家專項撥款一般用于科技儀器采購、土建以及日常運行等方面，投入較少且分散，因此一旦專項撥款不足，量子信息科學國家實驗室就必須依靠自身，通過競爭性項目基金等多種途徑來獲得經費支持，“要經費、跑項目”不利于科研的長期性與延續性，尤其不利于需要穩定資金支持的基礎研究類工作開展。

（3）科技成果轉化機制仍待完善?！翱萍紕撔陆^不僅僅是實驗室研究，而必須將科技創新成果轉化為推動經濟社會發展的現實動力”［11］。自然這也成為國家實驗室建設發展的重要目標，但是目前國家實驗室在從科學到技術再到產業的成果轉化機制方面還有明顯短板：①科技成果的應用，由于產學研之間的創新產業鏈還未完全打通，科技供給與企業等市場主體的應用需求對接的精準度不夠高，實驗室的研發成果同市場上的具體技術需求還存在不小的脫節；②科技成果的保護，由于我國關于科技成果保護的法律制度尚不健全，導致科技成果的知識產權保護力度不夠，存在不同程度的抄襲、剽竊和侵權等問題，同時現有的保護手段也還無法完全適應新業態、新發展的需要。③成果收益的分配，國家實驗室研究探索成果轉化收益如何分配的問題。如，量子信息科學國家實驗室制定了成果轉讓、股權激勵等多種利益共享和分配機制，技術發明人或團隊按國家相關規定占一定比例，剩余部分由所屬人事單位和研究院按投入比例分享，這樣的收益權分配方案在具體實施中還需進一步明確細則，才能保證其在實際中得到有效應用。

（4）考核評價機制不盡合理。“全部科技史都證明，誰擁有了一流創新人才、擁有了一流科學家，誰就能在科技創新中占據優勢”。而目前情況，我國國家實驗室實行的科技人才考核評價標準相對單一，評價機制還有待更加完善。如重成果輕人才、重成果數量輕成果質量、重科技產出輕成果轉化等，致使國家實驗室科技人才的積極性不夠高、主動性不夠強。與此同時，由于行政化的考核手段和繁瑣的評價程序，導致科技人才需要在爭取項目、應對考評中花費不少時間精力，更有甚者會出現弄虛作假行為，對我國重大原創性科研成果產出產生惡劣的影響。量子信息科學國家實驗室積極探索實行了分級考核與分類考核并舉的考核評價機制，對科研人員，以基礎研究原始創新成果、關鍵核心技術研發成果、重大科技任務完成情況為標準；對技術支撐人員，以對科研工作提供技術支撐的貢獻為標準；對管理人員，以提供優質服務為標準，讓各類人才在各自的崗位上發揮出最大潛能，雖然這相較于傳統的科技評價機制更加科學化，但在實際操作過程中仍然存在不少問題。

4加快推進我國國家實驗室建設的對策建議

作為世界各國在科技領域的一種共同建制，國家實驗室集戰略性、綜合性、創新性、和帶動性等功能于一體。因此，在加快推進我國國家實驗室建設與發展的實踐探索中，需要加強思想重視，賦予國家實驗室更高層次和更大的自主權，促使其進一步突破傳統科技體制束縛，營造科技人才安心工作、專心科研的寬松環境，充分發揮國家實驗室的應有國家級優勢。

4.1發揮新型舉國體制優勢

從2022年11月在國家科技重大專項組織實施推進會上，中央政府首次公開提及新型舉國體制，到黨的十九屆四中全會決定提出要“構建社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制”，再到十九屆五中全會強調要“健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰”。近年來，從黨中央到社會各界對新型舉國體制重要性的認知愈發深刻明顯。即作為解決全局性問題的一種制度安排，新型舉國體制以實現國家發展與安全為最高目標，以科學統籌、集中力量、優化機制、協同攻關為基本方針，以現代化重大創新工程為戰略抓手，以創新發展為核心實質［12］。由此可見，今后在加快推進國家實驗室建設的過程中，應充分發揮新型舉國體制依托中國特色社會主義制度的政治優勢，集中力量辦大事，辦好自己的事，這是基本保證。應充分發揮新型舉國體制兼顧有為政府與市場更好結合作用的競爭優勢，確保國家實驗室所需的各類科技資源與要素的集聚、配置、利用更加高效的市場導向。應充分發揮新型舉國體制提倡政產學研用相結合的協同優勢，加強生產、學習、科學研究、實踐運用的系統合作的應用導向。應充分發揮新型舉國體制凝神聚力于科技領域的顯著優勢，強化戰略科技力量支撐，努力攻克關鍵核心技術，提升國家創新體系效能的戰略導向。

4.2健全完善現有體制機制

加快我國國家實驗室發展重點是要突破傳統科技體制的束縛，實現繼承傳統歷史經驗與借鑒國外做法的均衡，在此基礎上積極探索創新國家實驗室管理體制與運行機制，創造出一個外部關系和諧、內部治理優化、經費長期保障、人員創新協作、項目穩定有序、成果轉化有力、考評激勵有效的制度框架。

（1）完善組織架構，特別是加強頂層設計。作為一個開展大體量、大協作的創新基礎平臺，國家實驗室必須具有吸引、匯聚、整合國內甚至全球優勢創新要素和資源的能力，因此需進一步提高國家實驗室的歸屬級別，通過管理領導機構的明晰，從而大大增強國家實驗室自身的組織、協調與整合能力，與此同時還可避免地方政府行政干預國家實驗室運行等情況的發生?；诖?，建議在國務院層面成立一個國家實驗室管理委員會，國務院主要領導人擔任委員會主任，省部級領導經篩選成為委員，所有的國家實驗室直屬于該委員會，該委員能夠直接協調和統籌國家實驗室運行過程中需要跨部門、跨地區、跨國界整合的各項事宜。此外，還應繼續發揮地方政府在國家實驗室成立、發展中的積極作用，如經濟發達地區的強大財力優勢、一些特區的靈活政策法規優勢，最大限度地破解束縛國家實驗室落地的體制機制藩籬［13］。

（2）優化創新運行機制。①人才引進應體現“以人為本”，激發科研人員創新創造活力。國家實驗室的推進與發展離不開優秀的科技人才，所以，國家實驗室需要不斷創新探索人才引進與激勵機制。建議通過調研，了解不同科技人才現實的個人及家庭需求，并以此為依據，著力從子女入學、配偶工作、職稱評定、醫療保障、住房養老等方面全方位制定政策措施，從而保證政策對各類人才的強大吸引力。通過完善國家實驗室基礎，即各類先進科研設備與大科學裝置，建設成為具有國際一流水平的研發基地，給科技人才一個良好的工作平臺和充分自主權的舞臺。遵循“不求所有、但求所用”的用人原則，通過創新人才聘用等方式，主動加強與國內外高校及科研機構的學術交流，將各類優秀人才吸納進國家實驗室。②科技經費應體現“長期穩定”，促使科研經費有效保障?；趪覍嶒炇业摹八膫€面向”定位，其良好的運行發展必然離不開穩定充足的經費支持，才能確保科研人員順利完成突出國家目標導向的重大攻關項目、突出市場導向的技術應用項目。特別是那些瞄準從0到1進行原始創新的基礎前沿項目，具有周期長、風險高等特點，更需要統籌資源對其予以足額、穩定的長期支持，并要求科研人員不再牽頭申請其他渠道的科研經費，使國家實驗室擺脫要經費、跑項目的困境，有利于科研人員目標明確、精力集中地開展研究。同時，還應靈活制定科研項目經費管理辦法，努力實現讓經費為人的創造性活動服務，建議制定研究經費使用的負面清單，實施目標導向，凡是清單內規定的均不允許，清單外則可自主列支［14］。③科技成果轉化應體現“市場需求”，有力促使科技成果轉化。國家實驗室在攻克突破關鍵核心技術的同時，還需不斷加快科技成果轉移轉化的步伐，培育壯大戰略性新興產業，搶占產業發展制高點。為推動國家實驗室的技術應用與成果轉化能更好、更快、更精準地服務經濟社會，應設立專門的產業與應用發展咨詢委員會，由工業界、學術界、中央和地方政府以及國家實驗室的專家共同組成，負責提供相關科技產業發展的需求，引導科技任務的部署，指導技術和產品標準的制定，為科技創新成果的轉移轉化和產業化提供咨詢和指導建議。⑤考核評價機制應體現“多元科學”，促使評價激勵效果顯著。國家實驗室的考評機制應始終堅持從過程管理向結果管理轉變，由國家實驗室管理委員會牽頭，邀請學科領域內的權威專家對國家實驗室進行評估，既不唯成果數量論，也不唯經濟效益論，而是以原始創新成果為標準，從而賦予實驗室更充分的自主權。構建并不斷完善科技人才評價體系，以創新能力、質量、貢獻為導向，個人評價與團隊評價相結合，積極運用同行評估等方式，保證考評工作的專業性與公正性，努力實現人才引領發展［15］。