十八屆五中全會與共享發展董曉宇簡介北京行政學院公共管理教研部教授、副主任、博士。北京行政學院政府研究中心副主任。曾先后到美國佐治亞大學、澳大利亞國立大學做訪問學者，現主要從事公共管理、政府改革和公共服務領域的理論研究與教學工作；先后參與深圳市羅湖區、上海浦東新區、北京市政府、北京市奧組委等單位政府改革或組織設計研究，兼任四個地方政府顧問；同時為北京大學、清華大學、中國人民大學、浙江大學、中央財經大學、中國政法大學、浙江師范大學、西南財經大學等高校黨政干部高端培訓的課程教師。2/4/20232主要內容十八屆五中全會與共享發展解決民生的基本思路與改革實現利益均衡的思路與改革一、十八屆五中全會與共享發展十八屆五中全會的工作部署十八屆五中全會與共享發展共享發展的時代價值與意義共享發展的重點：保障民生共享發展的核心：協調利益共享發展的保障：深化改革（一）十八屆五中全會（十三五規劃）的工作安排全面建成小康社會的期限、十三五是決勝階段發展是第一要務，但要提高發展的質量與效益五大發展理念：創新、協調、綠色、開放、共享堅持六大原則的第一條：堅持人民的主體地位提高發展平衡性、包容性、可持續性、整體性實現城鄉居民人均收入在2010年基礎上翻一番人口的城鎮化：實現戶籍人口城鎮化加速提高脫貧：貧困縣的全摘帽、解決區域性整體貧困農業現代化顯著進展，生態環境質量總體改善健全三農投入成效機制、公共服務向農村延伸普及高中教育、實施積極困難生資助的全覆蓋縮小收入差距，以部分國有資本充實社?；鹑鎸嵤┏青l居民大病保險制度，放開生二孩實施全民參保計劃，職工基礎養老金全國統籌重點促進城鄉區域協調、經濟與社會協調發展實行最嚴格環保制度，開展大規模的國土綠化深化醫衛改革，食品安全戰略與健康中國建設改善就業創新環境，推動大眾創業、萬眾創新治理精細化構建全民共建共享的社會治理格局兩大著眼點：發展轉型、共享成果一個根本：努力解決利益失衡問題（二）十八屆五中全會的主題之一：實現共享發展全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標；“十三五”時期是決勝階段。堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，朝著共同富裕方向穩步前進。按照人人參與、人人盡力、人人享有的要求，堅守底線、突出重點、完善制度、引導預期，注重機會公平，保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會。增加公共服務供給，從解決人民最關心最直接最現實的利益問題入手，提高公共服務共建能力和共享水平，加大對老、少、邊、貧地區的轉移支付實施脫貧攻堅工程，實施精準扶貧、精準脫貧，分類扶持貧困家庭，探索對貧困人口實行資產收益扶持制度，建立健全農村留守兒童和婦女、老人關愛服務體系。提高教育質量，推動義務教育均衡發展，普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業教育、高中教育貧困家庭學生免除學雜費，實現家庭經濟困難學生資助全覆蓋。促進就業創業，堅持就業優先戰略，完善創業扶持政策，加強對靈活就業、新就業形態的支持，提高技術工人待遇?？s小收入差距，堅持居民收入增長和經濟增長同步、勞動報酬提高和勞動生產率提高同步，健全科學的工資水平決定機制、正常增長機制、支付保障機制，完善最低工資增長機制，完善市場評價要素貢獻并按貢獻分配的機制。建立更加公平更可持續的社會保障制度，實施全民參保計劃，實現職工基礎養老金全國統籌，劃轉部分國有資本充實社?；?，全面實施城鄉居民大病保險制度。推進健康中國建設，深化醫藥衛生體制改革，理順藥品價格，實行醫療、醫保、醫藥聯動，建立覆蓋城鄉的基本醫療衛生制度和現代醫院管理制度，實施食品安全戰略。促進人口均衡發展，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應對人口老齡化行動。2023/2/47（三）共享發展的關鍵：解決體制化、政策性的利益失衡

什么樣的發展國富民窮少富多窮強掠奪性非均衡性非持續性誰的發展改革的成本與紅利發展的成本與成果體制性利益的固化執政定位偏差：只是協調者而非代表者

政策性的偏差：偏袒強者的畸形之發展體制性的問題：利益表達與博弈的失衡政府能力問題：駕馭復雜利益能力不足根本性的出路：全面改革緩解利益固化（四)新的歷史關口：以全面深化改革解決利益失衡鄧小平通過讓中國經濟向外部開放，發展國內經濟，讓中國人脫貧，使中國人重新看到了一個偉大國家。在歷經30多年的財富急劇增加后，又面對著中國百年以來的新挑戰……。在歷史的又一個轉折關口，習近平正肩負著全面喚醒中國的歷史使命，他必將迎來屬于自己的一個新的時代。

針對問題——利益失衡；表象解——政策調整；根本解——體制改革。

思考：用復古（儒學）、道德（說教）、文革（極“左”）、民粹（極端化判斷與情緒化表達）的途徑解決不了中國當下的問題，完全的西方模式也解決不了中國的復雜問題。必須以更廣闊的胸懷、視野、決心、智慧，抓住改革的最后窗口期，擺脫當下因改革的停頓、倒退、扭曲所帶來的體制性利益固化的困境，以大變革迎來大復興。按規律執政的政黨治理體系（中國轉型的關鍵）市場化導向的經濟治理體系（當下轉型的重點）服務型的政府治理體系（當下轉型的先導）協同共治型的社會治理體系（中國轉型的基礎）民主法治的政治治理體系（中國轉型的核心）（五）全面深化改革的目標：實現國家治理現代化(第五個現代化：決定半山腰的中國的前途與命運）二、共享發展的重點：解決民生的思路與改革

（民生是穩定與和諧的基礎，也是共享發展的主要體現）當下解決民生重要意義：經濟、社會、政治解決民生：富民、公共性、參與性、科學性關注有效性比加大投入更重要：當前的分析推進公共服務體制機制創新：改變運作模式

（一）解決民生問題的意義

經濟新常態下經濟發展的潛力：擴大內需紓解社會矛盾的主要方面：民生問題居多發展改革追求的目的：讓人民過上好日子兜住社會問題的底：維持穩定的基本前提五中全會：全面建成小康社會的基本目標（二）解決民生問題的基本思路解決民生問題基本前提：不再與民爭利推動基本公共服務均等化：實現公共性創新公共服務運行方式：提高服務效能創新公共服務組織方式：提高服務便捷1、解決民生的前提：不再與民爭利社會主義與政府調節能否解決民生與公平？利益形成機制的改變：從再分配到利益博弈的公平起點與過程的公平比政府的再分配更為重要市場化與民主化改革比政府對解決公平更可靠在一個特權社會結構中：強調共同富裕越多，社會就越不公平?！爱斨袊鴫粲錾蠙噘F資本主義”（秦暉）三大公平是前提：權利、機會、規則結果：政府的再分配；社會主義的追求

民生疾苦的根本原因：與民爭利（GDP：突破10萬億、人均7575$）財稅：14萬億（廣義超20萬億）（繼續減稅降費）國企：超150多萬億（收縮與回歸公益屬性）事業單位改革：100多萬億（收縮與回歸公益屬性）外匯：超4萬億$（廣義M2為136萬億）（改革外匯儲備政策、尋求出路）金融：企業和公民為銀行打工（改革金融體制:服務實體經濟）教育、醫療、住房責任的社會化（新時期三座大山）土地：最大的財產分配途徑

（改革土地收益的分配政策）

2、公共服務體系建設的目標：公共性

建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

<關于深化行政管理體制改革的意見>

公共性：客體的公共化均等性：主體的國民待遇原則可持續性：國情基礎上的公平與效率統一

3、創新公共服務運作體系：提升效能性

政府主導：增加投入與科學規劃社會參與：公共選擇與求同存異多元主體：擴大供給與選擇機會資源整合：整合開發與有效利用適度競爭：打破壟斷與增進效率有效監管：確保公平與效能實現2/4/2023164、創新公共服務的組織運營：提升便捷性服務文化的內化服務平臺的建設績效導向的管理精細化過程控制服務傳輸信息化責任機制完善化（三）以服務型政府深化公共服務的體制改革切實推動政府職能轉變完善政府服務責任清單公共資源的收益社會化確保政府的投入與調節解決政府間責權的失衡推動部門服務資源整合完善民生導向考核體系理念價值的轉型以整體性治理為框架推動組織結構的重組與業務流程的再造治理系統與平臺建設公共政策導向的調整統治觀、管制觀過于部門化過多層級化條塊分割化任務職能型鐵路警察型經濟優先效率優先大部制：模塊管理扁平化：分權管理集成化：整合管理協同化：跨界合作一體化：無縫銜接公益優先公平優先信息化、整合化治理觀、服務觀1、以建設服務型政府實現政府全面轉型政經、公私不分的全能型職能職能體系的轉變理順政府、市場、社會關系建立有限有效政府物理化、分散化2023/2/4192、政府角色與功能轉變根本思路：市場化、社會化、公共化

兩個新凡是：凡公民能自決的，政府都要退出；凡市場能調節的，政府都要退出

政府要全面而正確履行五大職能：切實用好政府“看得見的手”，發揮公共功能

（良好公共治理的三駕馬車：以結構分化推動簡政放權，理順外部關系與相互合作）

在簡政放權與結構分化的改革進程中，政府對市場、社會的動態平衡能力很重要

金字塔型集權整體治理結構結構分化公民社會公共政府自由市場3、結合三個清單建設明確政府部門公共服務事項的法定責任按照強化公共服務的要求，梳理部門以促進社會發展為目的、直接為行政相對人行使各項權利創造和提供必要條件所開展的具體服務事項，一般包括基礎性服務、經濟性服務、安全性服務和社會性服務等。重點是保障基本民生需求的義務教育、就業、社會保障、醫療衛生、人口計生、住房保障、文化體育等領域的基本公共服務內容，以方便企業和群眾辦事，接受社會監督。要防止公共服務事項行政化，不能將行政管理的具體工作列為公共服務事項。核心解決：效率不夠高、態度不夠好、服務不夠優、責任感不強。2023/2/4214、確保公共資源的社會屬性與公益屬性

國有企業的改革：回歸公益屬性事業單位的改革：回歸社會屬性土地制度的改革：確保農民收益林礦資源的改革：回歸社會收益5、深化投資體制改革：保障民生領域的政府責任合理界定政府投資主體和投資領域：原則不再直接投資經營性國有企業或一般生產建設領域。政府投資集中“基礎性”、“公益性”、“兜底性”。細化政府投資目錄、企業投資的負面清單。發揮國家重大項目和政府投資的平衡與調節功能:促進地區間、城鄉間公共支出的均等化以及社會的平衡發展。開放市場，公平競爭：凡國家法律、法規未明令禁止和限制的投資領域，都向國內外投資者開放，努力激活社會投資，加快投資市場化、社會化、多元化步伐。同時，通過打破行政性壟斷、地區封鎖，建立統一的市場體系；通過開放生產要素市場、資本市場、土地市場、勞動力市場，推進現代市場體系建設。2014年兩會強調：制定非國有資本參與中央企業投資項目的辦法；制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法；在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發、公用事業等領域，向非國有資本推出一批投資項目；加大政府向社會購買服務。從2014年10月8日到2015年1月7日整整3個月內，國務院共召開常務會議12次，其中計有6次涉及投融資體制改革內容。為了更好地穩定投資增長，投融資改革在2015年全面提速，基礎建設和新興產業兩大領域將明顯獲益。2015年財政投資的適度擴大：財政赤字增加至1.62萬億（赤字率從2.1%增至2.3%，增加2700億），以應對經濟下行壓力。同時，處理好債務管理與穩增長的關系，創新和完善地方政府舉債融資機制。適當發行專項債券。保障符合條件的在建項目后續融資，防范和化解風險隱患。

李克強經濟區間管理思想與定向溫刺激政策：民生、三農、中西部、引導產業升級6、解決政府層級間的責權利倒置與失衡問題：以財稅制度改革保證服務能力

（事權、財權、稅權的重新調整；以責任與支出相一致，建設現代財政制度；轉移支付模式與功能調整；減少層級的省管縣、跨區域合作治理、以及必要行政區劃調整—地方政府改革很重要）

進一步的思考：地方政府改革的出路？放權以后的地方制約——橫向制約——人大的控制作用

高層——

（指揮命令）忙死、財政喜氣洋洋

×

中層——

（中間梗阻）閑死、財政馬馬虎虎

×

基層——

（請示匯報）累死、財政哭爹喊娘“基層的矛盾，責任并不完全在基層干部身上。一些問題的解決，超越了基層干部的能力，需要機制、體制、政策，需要從全局來考慮?！蓖恋刎斦母?。7、大部制改革的實質與內涵：以整體性治理提高公共服務資源整合能力

（七整合：職能、政策、資源、信息、流程、標準、機構）8.改革干部考核體制：形成科學的政績觀與評價體系

（形成上下一致的改革目標函數與內在一致的動力機制）（習近平關于發展速度；不再唯GDP論英雄；改革考核指標體系；差別化考核機制）決定強調完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標權重，更重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。

只有先解放官員，才能解放政府，最后才能解放企業和社會，形成政府與市場、社會的理性關系，更好地發揮政府的作用。不唯票、不唯分、不唯GDP、不唯年齡深層次改革：干部唯上還是為下！命運由誰決定是根本——政治體制改革

三、共享發展的核心：解決利益失衡

樹立正確的利益觀：沖突與協調利益協調的價值：公平正義原則建立健全社會利益有效協調體系要逐漸縮小日益擴大的三大差別推動公共政策導向的結構性轉型改組社會結構提高利益博弈格局不斷推進司法、執法的公平正義公平觀的變化：生存性向需求性公平觀的變化：更關注權利公平分蛋糕的價值：公平分蛋糕的標準：規則分蛋糕的過程：博弈（一）執政目的的回歸：由“以人為本”到“以民為本”

（什么叫為人民服務或公共利益：理念、政策、機制、體制——求最大公約數）（二）以公平正義確保政府和政策的合法性：重建社會價值與秩序的基礎（政府是社會公平與公正的守護者）

權利公平

機會公平起點和過程的公平:初次分配

(追求絕對公平：市場經濟和民主政治的要求)

規則公平

結果公平

事實的公平:再分配

(追求相對公平：社會主義的本質要求)

利益形成機制的改變：從再分配到利益博弈的公平起點與過程的公平比政府的再分配更為重要市場化與民主化改革比政府對解決公平更可靠

（在一個特權社會結構中：強調共同富裕越多，社會就越不公平）

（三）逐漸形成社會利益協調的新模式：表達、博弈、協調有效協調利益沖突是社會穩定的前提是社會和諧的基礎建立自由開放的利益表達機制：有說話機會有說理平臺利益代表制到利益表達與協調制的體制設計：討價還價與求同存異約束黨政部門自利化以及被權貴集團捕獲的掠奪行為：改變失衡的利益結構政府功能重在幫助弱者：政府的底線理念與制度現實與改革（四）結構上重點解決社會發展三大失衡緩解收入分配差距平衡區域發展差異推動城鄉的一體化最大限度地減少矛盾產生的社會根源實現城鄉發展與區域發展的統籌安排（五）結構視角的現代化戰略轉型：五位一體建設的現代化

（什么樣的現代化、什么樣的發展）社會建設是基礎（關注民生與公平正義）政治建設是保障（民主與法治）文化建設是靈魂（解決精神危機實現文化強國）生態建設是條件（美麗中國永續發展）經濟建設是中心（轉變經濟發展方式）全面建成小康社會（六）進程視角的現代化政策轉型：由經濟發展到社會發展

（與民爭利到成果共享；由權貴結構到機會平等和包容發展