《公共財政概論》第十一章

政府預算目

錄第一節(jié)

政府預算概述第二節(jié)

中國政府預算管理制度改革第一節(jié)政府預算概述一、政府預算的概念及產(chǎn)生（一）政府預算的界定政府預算，亦稱國家預算，是各級政府依據(jù)法律和制度規(guī)定編制，并經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾实恼甓仁罩в媱潱钦M織和規(guī)范財政分配活動的重要工具，在現(xiàn)代社會，它還是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要杠桿。“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向。”第一節(jié)政府預算概述一、政府預算的概念及產(chǎn)生（一）政府預算的界定1.政府預算是以年度財政收支的形式存在的。它是對年度財政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)的預計與測算。2.政府預算是政府組織和規(guī)范財政分配活動的重要工具。政府預算本身是一個經(jīng)過立法機關(guān)審批的法律文件。除法律另有規(guī)定外，預算就是規(guī)范政府財政運行的標尺，不得隨意突破，也不得任意減少。3.最后，政府預算還是調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具。政府預算的調(diào)節(jié)作用主要表現(xiàn)為財政收支的規(guī)模及其差額。第一節(jié)政府預算概述一、政府預算的概念及產(chǎn)生（二）現(xiàn)代政府預算的形成現(xiàn)代意義上的第一個政府預算產(chǎn)生于封建社會向資本主義社會過渡、自然經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡的英國。政府預算的產(chǎn)生，是新興資產(chǎn)階級追求政治權(quán)力和地位的必然要求。加強財政管理和監(jiān)督是政府預算發(fā)展的決定性因素。第一節(jié)政府預算概述一、政府預算的概念及產(chǎn)生（三）我國政府預算的產(chǎn)生和發(fā)展封建社會時期，只有預算思想而沒有形成真正的政府預算。清光緒皇帝1898年實行變法，推行新政，提出“改革財政，編制政府預算”，但最終變法夭折，未能實施。1908年，清政府頒布《清理財政章程》，于1910年起試編政府預算。1931年，國民政府主計處成立，公布了《預算章程》及《辦理預算收支分類標準》，當年第一次正式編制了總預算。1951年8月，政務(wù)院發(fā)布了《預算決算暫行條例》1994年3月，《中華人民共和國預算法》審議通過2014年8月，《全國人大常委會關(guān)于修改〈預算法〉的決定》審議通過第一節(jié)政府預算概述二、政府預算的原則

1.完整性2.可靠性3.公開性4.法治性5.年度性第一節(jié)政府預算概述三、政府預算的分類（一）單式預算和復式預算單式預算是傳統(tǒng)的預算形式，其做法是在預算年度內(nèi)，將全部的財政收入與支出匯集編入單一的預算表格內(nèi)，而不去區(qū)分各項財政收支的經(jīng)濟性質(zhì)。復式預算是將預算年度內(nèi)全部財政收支按經(jīng)濟性質(zhì)匯集編入兩個或兩個以上的預算表格，從而形成兩個或兩個以上的預算。復式預算的典型做法是把政府預算分成經(jīng)常預算和資本預算兩個部分。第一節(jié)政府預算概述三、政府預算的分類（二）增量預算和零基預算增量預算是指財政收支計劃指標是以以前財政年度的財政收支為基數(shù)，依據(jù)新的財政年度經(jīng)濟發(fā)展情況加以調(diào)整之后確定的預算。零基預算不考慮以前年度的財政收支狀況，所有財政收支計劃必須從零開始，重新審核，以提高資金使用效率。第一節(jié)政府預算概述三、政府預算的分類（三）年度預算和中長期預算年度預算是指預算時間為一年的政府收支預算。中長期預算，也稱中長期財政計劃，是指預算時間一年以上的財政收支計劃，一般把一年以上10年以下的計劃稱中期預算（中期計劃），把10年以上的計劃稱長期預算（長期計劃）。第一節(jié)政府預算概述三、政府預算的分類（四）總預算、部門預算和單位預算總預算是各級政府的財政收支計劃，由各級政府的本級預算和下級政府總預算組成。部門預算是由政府各個部門編制，反映政府各部門所有收入和支出情況的預算，部門預算的總和構(gòu)成政府本級預算。單位預算是部門預算的基本組成部分，是各政府部門直屬機關(guān)及其所屬行政事業(yè)單位的年度收支預算。第一節(jié)政府預算概述三、政府預算的分類

（五）中央政府預算與地方政府預算中央預算是指經(jīng)法定程序?qū)彶榕鷾实模从持醒胝顒拥呢斦罩в媱潯３醒胝猓渌壌握煞Q為地方政府，其相應(yīng)的預算就是地方預算。第一節(jié)政府預算概述四、我國政府預算的組成體系

（一）一般公共預算一般公共預算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預算。（二）政府性基金預算政府性基金預算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算。第一節(jié)政府預算概述四、我國政府預算的組成體系（三）國有資本經(jīng)營預算國有資本經(jīng)營預算是指國家以所有者身份依法取得的國有資本收益，并對所得收益進行分配而產(chǎn)生的各項收支預算。（四）社會保險基金預算社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。第一節(jié)政府預算概述五、政府預算過程（一）預算編制預算編制是整個預算工作程序的開始，也是一個預算過程運作的基礎(chǔ)。（二）預算審批預算草案編制完成之后必須提交立法機關(guān)審議。（三）預算執(zhí)行政府預算執(zhí)行是整個預算工作程序的重要環(huán)節(jié)。（四）政府決算政府決算是整個預算工作過程的總結(jié)。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（一）部門預算改革部門預算是由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核后報立法機關(guān)審議通過，反映部門所有收入和支出的預算。部門預算保證了預算的完整性，預算編制更為細化科學，而且要求預算編制、執(zhí)行與監(jiān)督相分離，有助于消除預算分配權(quán)分散化、部門收支行為不規(guī)范、預算約束軟化等種種弊端。從2000年開始，中央政府的六個直屬部委進行部門預算改革試點，此后逐步推廣到所有的政府部門。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（二）政府收支分類改革我國原政府預算收支科目的分類方法是計劃經(jīng)濟時期參照蘇聯(lián)財政管理模式確定的，越來越不能適應(yīng)現(xiàn)代財政管理與改革的需要，弱化了政府預算管理基礎(chǔ)。為完整、準確地反映政府收支活動，并為進一步深化各項財政管理改革，防止腐敗，建立健全公共財政體系創(chuàng)造有利條件，在前期廣泛試點并征求意見的基礎(chǔ)上，從2007

年起我國開始全面實施政府收支分類改革。此次政府收支分類改革，建立了一套包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類在內(nèi)的完整規(guī)范的政府收支分類體系，奠定了我國政府收支分類體系的基本框架，并保持相對穩(wěn)定。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（三）國庫集中收付制度改革國庫集中收付制度是建立、規(guī)范國庫集中收付活動的各種法令、辦法、制度的總稱，其運作是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，所有財政性資金（包括預算內(nèi)外資金）都納入國庫單一賬戶體系管理，逐步推進各級政府預算統(tǒng)一管理，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（四）政府采購改革政府采購是指各級政府及其所屬機構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動或為公眾提供服務(wù)的需要，在財政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法、程序，對貨物、工程或服務(wù)的購買行為，以及包括采購政策、采購程序、采購過程及采購管理等內(nèi)容的公共采購管理制度。1999年，財政部制定發(fā)布了《政府采購管理暫行辦法》，這是我國有關(guān)政府采購的第一部規(guī)章，明確了我國政府采購試點的框架體系。2003年，《中華人民共和國政府采購法》頒布實施，標志著我國政府采購由試點階段轉(zhuǎn)向全面推行階段。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（五）全口徑預算改革1998年，我國提出了構(gòu)建公共財政體制框架目標，要求規(guī)范政府收支，將政府所有收支都納入預算管理，接受全體社會成員的監(jiān)督。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，首次提出“實行全口徑預算”，積極構(gòu)建公共財政框架并致力于將所有政府收支納入預算管理。《國務(wù)院關(guān)于2005年深化經(jīng)濟體制改革的意見》中指出，改革和完善非稅收收入收繳管理制度，逐步實行全口徑預算管理。2010年6月，財政部印發(fā)了《關(guān)于將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》，決定從2011年起，全面取消預算外資金，把中央和地方的所有預算外收支納入預算管理，標志著“預算外資金”概念成為了歷史，是我國推進全口徑預算改革的一個重大突破。2014年修訂的《預算法》為我國全口徑預算改革提供了法律保障。《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）規(guī)定，地方政府債務(wù)分門別類納入全口徑預算管理。一般債務(wù)收支納入一般公共預算管理，專項債務(wù)收支納入政府性基金預算管理。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（六）中期財政規(guī)劃管理改革中期財政規(guī)劃是中期預算的過渡形態(tài)，是在科學預判未來三年財政收支情況的基礎(chǔ)上，合理確定財政收支政策和重大項目資金安排，逐年滾動管理，實現(xiàn)規(guī)劃期內(nèi)跨年度平衡的預算收支框架。實行中期財政規(guī)劃管理，有利于完善政府治理體系，穩(wěn)定市場主體預期，促進經(jīng)濟增長；有利于保障國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中長期規(guī)劃的貫徹實施，更好發(fā)揮財政穩(wěn)定器和“逆周期”調(diào)節(jié)器作用；有利于防范化解債務(wù)風險，解決各類規(guī)劃之間銜接不夠、財政支出結(jié)構(gòu)固化、資金使用效率不高等問題，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（七）政府會計制度和政府綜合財務(wù)報告制度改革黨的十八屆三中全會提出要“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，修改后的《預算法》也對各級政府財政部門按年度編制以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告提出了明確要求。2015年以來，財政部相繼印發(fā)《政府會計準則》《政府會計制度》等文件，標志著具有中國特色的政府會計標準體系初步建成。政府財務(wù)報告不同于傳統(tǒng)的政府財政報告，是反映各級政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性的報告，內(nèi)容主要包括政府資產(chǎn)負債表、收入費用表等財務(wù)報表和報表附注，以及以此為基礎(chǔ)進行的綜合分析等。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革一、中國政府預算管理制度改革的內(nèi)容及成效（八）預算監(jiān)督體系改革1.人大監(jiān)督1998年12

月，全國人大常委會設(shè)立預算工作委員會（簡稱預工委）。2006

年，《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》特別加強了各級人民代表大會對預算的審查和監(jiān)督責任，強化了人大對預算的監(jiān)督和控制。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“加強人大預算決算審查監(jiān)督、國有資產(chǎn)監(jiān)督職能。”2017年12月30日，中共中央印發(fā)《關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，開啟了預算監(jiān)督由流量到存量、由流到源的監(jiān)督模式。2018年3月，中共中央辦公廳印發(fā)實施《關(guān)于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》，加強人大對支出預算和政策的審查監(jiān)督，提高人大監(jiān)督的針對性和有效性。2.審計監(jiān)督3.社會監(jiān)督第二節(jié)中國政府預算管理制度改革二、中國政府預算管理制度改革的方向和要求中國政府預算管理制度改革的總體方向是，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革二、中國政府預算管理制度改革的方向和要求（一）全面規(guī)范透明一是推進全口徑政府預算管理，全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動。二是深入實施中期財政規(guī)劃管理，提高中期財政規(guī)劃的科學性，增強對年度預算編制的指導作用。進一步完善跨年度預算平衡機制，嚴格規(guī)范超收收入的使用管理。三是不斷拓展預算公開的內(nèi)容和范圍，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，完善預算公開的方式方法，加強預算決算公開情況檢查，全面提高預算透明度，強化社會監(jiān)督。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革二、中國政府預算管理制度改革的方向和要求（二）標準科學遵循財政預算編制的基本規(guī)律，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控要求和行業(yè)發(fā)展需要等因素，明確重點支出預算安排的基本規(guī)范。擴大基本支出定員定額管理范圍，建立健全定額標準動態(tài)調(diào)整機制。深入推進項目支出標準體系建設(shè)，發(fā)揮標準對預算編制的基礎(chǔ)性作用。加強預算評審結(jié)果運用，及時總結(jié)不同項目的支出規(guī)律，探索建立同類項目的標準化管理模式。第二節(jié)中國政府預算管理制度改革二、中國