第5章城市政策重點問題城市政策的含義公共政策的本質城市政策的過程政策決策的基本模型政策創新的影響因素政策擴散的動力第5章城市政策5.1城市政策的含義5.2政策制定的模型5.3政策創新與擴散5.4政策執行與評估5.1城市政策的含義5.1.1公共政策的概念公共政策是公共決策者經由一定政治過程制定的行動規則。公共政策通過提供一系列正式的約束規則及其實施（激勵和懲罰）機制，界定人們的行為選擇空間，規范人們之間的相互關系，從而減少社會環境中的不確定性，減少社會行為的交易費用，保護個人自由和財產權利，促進社會合作與發展。實施機制是公共政策的重要組成部分。5.1.2公共政策的本質所謂本質,是指事物本身所固有的根本屬性。公共政策的制定和執行過程，實際上就是社會利益的權威性分配過程。具體地講，公共權力機構分配社會利益是一個動態過程，它包括利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實幾個環節。5.1.3城市政策的地位城市政策是指導城市發展的各項政策的總稱，是城市管理的基本依據。城市政策屬于區域性發展政策，它主要與農村政策相對應。城市政策可區分為全國性的、區域性的和地方性的城市政策。城市政策創新對國家政策制定具有先導性影響。（以美國紐約市政研究所及其推動的預算改革為例）5.1.4城市政策的過程所謂政策過程，即某一既定的公共政策在其整個“生命周期”中所經歷的功能性時期或階段。根據拉斯韋爾的界定，政策過程即某一既定的公共政策被提議、檢驗、執行以及最后被終止的程序。政策學者加里·布魯爾提出，政策過程大體包括以下六個階段：創始（initiation）、預評（estimation）、選擇（selection）、執行（implementation）、評估（evaluation）、終止（termination）。政策問題的確認政策議程的建立政策目標的確定備選方案的提出政策方案的評估政策方案的選擇政策方案的執行執行效果的評估政策內容的調整政策內容的終結多項的綜合反饋系統5.2政策制定的模型5.2.1政策制定的主體政策制定主體，也稱公共政策主體，是指直接或間接參與公共政策制定的個人、團體或組織。它可以分為官方決策者和非官方決策者。官方決策者是指那些具有制定公共政策合法權力的個人、團體和組織。非官方決策者是指那些參與了公共政策制定過程而自身卻不擁有制定公共政策合法權力的個人、團體和組織。中西方公共政策制定主體的不同西方中國官方議會、行政機關和法院執政黨、人民代表大會、行政機關和司法機關非官方利益集團、政黨、大眾傳媒、思想庫和公民政治協商會議、各種人民團體、群眾組織、行業組織、中介組織、思想庫、公民等5.2.2政策制定的理論模型1、理性決策模型前提：“經濟人”假設目標訴求：最優決策基本步驟：認定政策問題收集事實信息確定決策目標提出備選方案并分析和評估排序選擇最優方案理性決策模型的缺點：并非所有決策都不能獲取充分信息，有些決策只能在信息不充分的情況下做出抉擇；它過于相信人類的理性認識，實際上，任何政策分析都不可能窮盡所有備選方案；理性決策需要花費大量時間，成本過于昂貴；在決策過程中，事實和價值并非截然分開。2、漸進決策模型美國學者查爾斯·林德布魯姆在批判傳統理性模型的基礎上提出了漸進決策模型。他認為，政策制定的實際過程并不是完全理性過程，而是對以往政策行為不斷補充和修正的過程。漸進決策模型的特征：決策者以現行政策為基礎，著眼于發現現行政策存在的問題和缺陷；決策者通常只考慮有限數量的備選方案；備選方案立足于對現行政策進行修改與補充，以彌補現行政策的缺陷，而不是全盤代替現行方案。漸進決策模型的局限性：作為在多元社會群體中進行妥協的結果，漸進決策必然反映最有權勢群體的利益，弱勢群體的利益常常不能得以充分體現；漸進主義沒有為組織創新和變革提供任何方向，這是沒有方向的行動，不適合進行重大或根本性決策。3、精英決策模型精英決策模型將公共政策視為把握統治權力的政治精英們的價值偏好。其主要觀點：在決策過程中，公眾完全是被動的，他們的要求及其行動對公共政策不會產生決定性作用。與之相反，占統治地位的政治精英把握著政策制定權，公共政策完全由他們來決定，然后由行政官員及行政機構加以執行。關于精英理論的主要觀點可以參見托馬斯·戴伊的《理解公共政策》4、垃圾桶決策模型垃圾桶決策模型最早由組織理論學者邁克爾·科恩、約翰·奧爾森、詹姆斯·馬奇等人于1972年提出，他們將這一情形描述為“有組織的混亂”。垃圾桶決策模型認為，理性決策路徑和漸進決策這兩種方法都錯誤地認為在決策中具有太多的確定性和理性。實際上，許多決策過程都存在目標不清、因果關系模糊、關鍵行動者注意力不集中、決策結果不可預料等問題。根據垃圾桶決策模型，市民在面對一項城市決策時，會不斷提出問題并給出相應的解決方案。這些方案實際上都被扔進了垃圾桶，只有極少數能夠成為最終決策的組成部分。需要說明的是，垃圾桶決策模型并不是意味著這種情境下的決策必然是壞決策，垃圾桶決策模型只是反映了大規模組織決策存在的隨意性特征。實際上，即使成功的組織也存在這種隨意性決策。5、多源流政策模型多源流決策模型是由美國政策科學家約翰·金登提出的。金登提出了問題源流、政策源流和政治源流三大源流，認為這三大源流匯合的時候，某一領域進行決策的“政策之窗”就會打開。問題源流是指對需要政府行動來解決的問題的覺察。政策源流是指政策建議產生、討論、重新設計以及受到重視的過程。政治源流是指對問題解決產生影響的政治過程。“政策之窗”是提案支持者們推廣其解決辦法或吸引別人重視他們的特殊問題的機會，該機會具有稍縱即逝的特征。這些窗口是由緊迫問題或政治源流中的重大事件打開的。除上述政策決策模型外，政策科學研究還提出其他很多決策理論模型。其中，影響較大的有：羅伯特·達爾（RobertDahl）的多元主義決策模型保羅·薩巴蒂爾（PaulSabatier）和漢克·簡金斯史密斯（HankJenkins

Smith）提出的支持聯盟決策模型法蘭克·鮑姆加特納（FrankBaumgartner）、布萊恩·瓊斯（BryanJones）提出的間斷-平衡決策框架等5.3政策創新與擴散5.3.1政策創新1、政策創新的含義政策創新是有目的的行動過程，是政府為了解決現實問題而實施的新項目。政策創新的三要素新觀念新實踐新價值2、政策創新的影響因素：內部決定假設地方政府創新是自身政治、經濟和社會特征的結果。創新的動力主要來自系統內部的激勵和促進因素。經濟為首要因素，地方領導者的創新精神、地方政府的學習能力也是重要因素。外部擴散政策創新是地方政府之間、地方政府與上級政府之間相互交流的結果。本地民眾要求改革、中央政府的認可和支持也是地方政府創新擴散的外部影響因素。5.3.2政策擴散1、政策擴散的含義公共政策擴散通常指的是政策創新的擴散(thediffusionofinnovations)，即一組或一項創新在空間上發生轉移，被社會系統中其他成員采納的過程。隨著時間的推移，政府創新會通過某種渠道在地方政府之間形成溝通機制，中央與地方之間也會就新項目及其成效進行交流。2、政策擴散的模式庫爾特·韋蘭外部壓力模式(theexternalpressureapproach)形式模仿模式(thesymbolicimitationframework)理性學習模式(therationallearningframework)認知啟發模式(thecognitiveheuristicsframework)根據中央政府發揮的作用，政策創新的擴散途徑也可分為三種模式：地方學習型擴散模式上級認可型擴散模式上級指令型擴散模式5.4政策執行與評估5.4.1政策執行的含義政策執行是政策過程中的重要環節，是指通過各種措施和手段作用于公共政策對象，將政策目標轉化為現實結果的行動過程。為了實現政策目標，政策執行需要建立一定的組織結構，并運用各種政策資源和具體行動，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協調與監控等方式和手段，把政策內容轉變為現實結果。西方國家政策執行的三個發展階段自上而下的研究路徑代表者為普雷斯曼與威爾達夫斯基，它認為政策執行由政策制定者的決策開始，通過自上而下的線性過程發揮作用。自下而上的研究路徑強調項目設計必須考慮執行者的需求和價值，執行者應該具有自由裁量權，要因地制宜地執行政策目標。整合前兩代提出更加整合的執行框架，尤其是強調政府機關間的政策網絡對執行的重要作用。5.4.2政策執行的程序政策執行的特點：目標導向性、行為務實性、手段多樣性等政策執行工具：包括命令條款、財政補助、管制規定、征稅、勸誡、權威、契約等多種手段。除強制性工具外，政策執行也要運用自愿性、互惠性、指導性等非強制性工具。政策頒布實施準備政策宣傳政策實驗全面推行政策執行的主要環節5.4.3政策有效執行的前提高質量的公共政策必要的組織保障必要的執行資源恰當的執行方法有效的溝通和協調有效的監督控制私人市場自愿性組織家庭和社區稅收和使用費產權拍賣補貼信息和勸誡直接提供公共企業行政管理自愿性政策工具混合型政策工具強制性政策工具國家干預程度低高政策執行工具圖譜5.4.4政策評估的類型公共政策評估是對已經付諸實施的公共政策的得失作出的評價和估量，以判斷公共政策實現預期目標的程度、被有效執行的情況以及帶來的政策效應和影響。政策評估主要是對某一現行公共政策的實施效果進行評估。從評估機構的地位看，政策評估分為內部評估和外部評估。內部評估由政府內部的評估者所完成的評估。優勢：容易得到被評估對象的配合，能夠掌握公共政策執行情況的第一手資料。缺點：評估者與政策執行本身具有利益相關性，評估者地位的不獨立容易影響評估的客觀性和公正性。外部評估由政府之外的評估者完成的。優勢：評估者與政府沒有直接的利益關聯，相對于內部評估而言，能夠做到比較客觀公正。缺點：在獲取公共政策執行情況的真實信息方面存在一定的困難。從評估的活動形式看，政策評估分為正式評估和非正式評估。正式評估指事先制定完整的政策評估方案，由專門的評估者進行的評估。優勢：評估者具有專業性、評估方法比較規范、評估結論相對客觀。非正式評估對評估者、評估形式、評估方法等都沒有嚴格規定，是人們根據有限信息對公共政策作出的評價和估測。優勢：靈活性和及時回應性缺點：由于獲取的信息有限，加之缺乏科學的程序和方法，評估得出的結論具有較強的主觀性，有可能失之公允。5.4.5政策評估的過程在對某項公共政策進行評估后，決策者認為沒有再繼續執行的必要，則會終結政策執行。政策終結的基本方式主要有替代、合并、分解、縮減四種。了解公共政策的內容和背景確定公共政策的利益相關方界定公共政策目標設計政策評估方案公共政策評估的實施關鍵術語公共政策