課程介紹1、考查要求本課程共32學時.15次課，一次考試或復習考勤（每次6分），占成績的40%平時的討論或作業，占成績的40%期末考試，占成績的20%12、學習目的掌握行政管理學的基本概念、原理了解行政管理學的主要理論規范和一般研究方法思考和分析中國現實行政管理的問題3、教學方法[1]課堂講授+案例分析+課堂討論[2]課外閱讀+時事分析+課外作業2行政管理學理論體系結構圖行政管理學行政環境行政原理行政職能行政組織行政領導人事行政行政決策行政執行行政監督機關行政行政方法行政效率行政改革與發展3

甲認為：任何組織中都存在行政活動，例如，企業、學校及其他社會組織都有行政活動，所以行政不是政府組織所特有的活動。

乙認為：行政活動僅僅存在于政府范圍內，在政府組織以外不可能有行政的存在，因為行政是政治的一部分，二者不可能分開。走進行政4

第一章導論5第一節行政管理6一、行政管理的概念（一）行政1、行齊政令。——《左傳》：政策、命令2、周公、召公二相（xiàng）行政。——《史記·周本紀》》思考：以上行政的意義是什么？處理政事、執行公務。7一、行政管理的概念3、近代西方關于行政的學說：洛克·孟德斯鳩創立的“三權分立”行政學說，即立法、司法、行政各自獨立，目的是以權利牽制權利，起監管作用。8立法、司法和行政西方國家實行“三權分立”制：把國家權力體系分為立法權、司法權和行政權，并分別由議會、法院和政府“獨立”行使。行政是與立法和司法相互制約的一種權力體系。決策、執行、監督的分立9了解：中美政治體制的比較※.美國的政治體制美國《獨立宣言》中說道：“我們認為下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主賦予他們若干不可讓與的權利，其中包括生存權、自由權和追求幸福的權利。”這種天賦人權的觀念在美利堅人的思想中根深蒂固。美國政府怕人民，中國人民怕政府(白巖松)

10美國是現存歷史最悠久的憲政立憲共和國，有世界上最早并仍在運作的成文《憲法》，并經立法機構批準產生。在某些州，司法系統官員也通過多數制選舉產生。聯邦政府本身有三個分支，互相監督和制衡：立法機關：即國會，由眾議院和參議院兩部分組成。擁有聯邦立法權，宣戰權，條約批準權，政府采購權和很少行使的彈劾權；行政機關：即總統，總統提名和參議院批準的內閣官員及其下屬，負責行使基于聯邦法律的治理權；司法機關：即最高法院和較低級別的聯邦法院，法官由總統提名并參議院批準；擁有釋法權和推翻違憲的法律的權力。文官制度

1112※中國的政治體制中國自古就是皇帝制和家長制，下級的行為，只能由上級決定和監督行政機關，國務院，及各級人民政府；立法機關，權力機關，全國人大，及其常務委員會；司法機關，法院檢察院；暴力機關，軍隊，監獄，武警部隊;執法機關，公安部，公安廳，公安局，派出所，131415美國：三權分立制度，聯邦法院、政府、國會所代表的司法、行政、立法三權各司其職，相互制約，維護三種權力的平衡。核心就是分權和制衡，優點在于各權力都有制約，不容易被濫用，維護普通民眾的自由和權利，但也容易導致低效和政令不一（美債危機、日本首相更迭、臺灣的多黨政治）中國：議行合一。是高度黨權和適度民主相結合的一種政治制度，優點是行政決策高效快捷，例如在抗震救災、民生、政權交替等方面較高效。缺點是權責混亂，決策、執行、監督權力混在一起，導致腐敗較多，權責不清思考：行政體制改革的方向？16

馬克思：“行政是國家的組織活動。”馬克思主義行政觀17馬克思關于行政論述的基本特征

行政是國家的活動，即國家的一項職能。它的主體是國家，不是個別人或社會組織。18馬克思關于行政論述的基本特征行政是相對于國家的立法機關而言的。國家行政機關是國家權力機關的執行機關。

執行是行政的一個本質特征。行政就是執行統治階級的意志、法律和政策的組織活動。194.現代行政的含義理解廣義上，把國家機關和非國家機關，如企事業單位、社會團體乃至私人組織中的計劃、決策、協調、人事、后勤庶務等管理活動，稱為行政；狹義上，認為行政是政府機關執行的任務和進行的活動。本課程主要是基于對后者的認識而作如下解釋：行政是國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的活動。20（1）相關概念區別

：政治與行政政治與行政是政府的兩種功能。政治與政策或國家意志的表達相關；行政則與這些政策的執行相關”。“政治是國家意志的表達”和“行政是國家意志的執行”

21相關概念區別

：管理與行政聯系：“行政”指政務的推行和執行，“管理”指事務的處理和裁處。區別：兩者是一般與特殊的關系，如果把管理當作一個系統，那行政就是管理中的一個子系統。22(二）行政管理行政管理是一個復合詞。◆“行政”指政務的推行和執行，◆“管理”指事務的處理和裁處，◆“行政管理”：政府對公共事務的管理。23本教材定義：指國家各級政府部門在執行法定職能及其具體運作過程中，對于所經歷的程序、環節，以及所處理的事項和解決的問題等一系列的管理活動。“從搖籃到墳墓”、“關乎國家成敗興衰、人民吉兇禍福”24二、行政管理的特點▲鮮明的政治性▲明顯的強制性▲以法律為準則，以科學為準繩。25二、行政管理的特點思考：如何理解行政管理具有鮮明的政治性、明顯的強制性？試舉例。鮮明的政治性：行政管理的主體是政府，政府的活動必然是維護國家的安全和利益。反映的是統治集團的利益。明顯的強制性：任何人都不能違背和抵制政府發布的各種命令、政策、措施，否則要受國家的制裁。26第二節行政管理學27閱讀提示☆1、行政管理學的定義；☆2、行政管理學研究的對象和內容體系是什么？☆3、行政管理學與其他學科的關系；28

行政管理學是研究國家行政組織有效地從事公共事務管理和服務規律的一門學科，又稱行政學、公共管理學、公共行政學。

29行政管理學的內涵1、行政管理包括政府對公共事務的管理和政府自身的管理。2、按照行業性質不同可劃分為專業行政學或部門行政學。例如：部門：工商行政管理、教育部門行政管理專業：人事行政、環境行政、財務行政30提高政府公共管理水平和行政效率，核心是正確制定政策和有效地執行政策。1.行政管理學的目標和任務31行政管理學的目標和任務為政府行政管理提供科學的理論依據、論證方法和實證技術，為行政改革設計方案，為行政發展制定規劃。2.32培養公務員，尤其是行政通才。3.行政管理學的目標和任務33二、行政管理學研究的對象、內容和方法

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美著名行政管理學家古立克強調以行政管理職能為研究對象，提出計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算等七職能說。我國臺灣行政學權威張金鑒教授用“15M”（15個以M開頭或主干以M開頭）概括為：目標、計劃、人員、金錢、物材、組織、方法、領導、激勵、意見與溝通、士氣或服務精神、協調、時間、空間、改進。1.行政管理學研究范籌：35大陸學者概括為15個方面：行政環境行政職能行政體制行政組織36行政領導人事行政機關管理行政決策行政道德37行政執行行政監督依法行政行政方法財務行政行政效率38行政管理學是研究國家權力機關的執行機關依法管理國家事務、社會公共事務和機關內部事務的客觀規律的科學。它包括的要點：

2.行政管理學的研究對象39

1）.行政管理主體：中央人民政府即國務院及各級人民政府2）.客體：行政機關內部事務和社會公共事務3）.根本原則：依法行政

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行政管理學的研究對象從管理主體、客體、原則和根本任務等方面具有特殊性，這是區別于其他學科的重要根據。

3.行政管理學學科特點與其它學科的關系41行政法學社會學政治學1111行政管理學與相關學科的關系企業管理學

行政管理學管理學從圖中可見，行政管理學與其他學科的關系怎樣？424.行政管理學學科特點與其它學科的關系

1）管理學包含了行政管理學，行政管理學是管理學的一部分，兩著是包含與被包含的關系；2）行政管理學與其他學科呈交叉關系，既相聯系又有區別；43第三節行政管理學的產生和發展

44提示1、為什么行政學誕生于19世紀末20世紀初的美國？2、最早提出行政學一詞的學者是誰？最早提出行政學概念的學者是誰？3、行政管理學發展分為哪些階段？各階段有哪些代表性的學說和特點？45

行政學作為一門現實性、政治性很強的應用學科，起源于19世紀末，形成于20世紀20年代，誕生于美國。一、行政管理學在西方國家的興起

46思考：為什么行政學誕生于19世紀末20世紀初的美國？1、壟斷資本主義的出現，大企業大公司不斷涌現。政府管理不得不作相應的變化。2、政府職能擴大，導致行政與政治分離，行政機構增加，人員經費急劇膨脹而引發一系列的管理問題。例：1881年英國公務員達8.1萬；法國公務員38萬；美國10.7萬3、其他學科的推動作用；例：系統學、心理學、信息學、控制論等47

◆1845年，法國的安培第一個向政府提議建立國家管理學，但未引起人們的重視。◆1865年至1868年，德國學者史坦因發表了七卷本的《行政學》。但其研究的對象和內容局限于行政法范圍，即研究行政管理與法學的關系。◆行政學從政治學中分離出來，作為一門獨立的學科，起源于美國。48美國行政學的發展，可以分為萌芽準備、正式確立和改革發展三個階段。二、行政學發展的歷程491．萌芽準備階段：即傳統管理理論時期的行政管理學（19世紀末到20世紀30年代）

1887年，美國的伍德羅，威爾遜發表了《行政研究》一文。標志著行政學研究在美國的興起。南北戰爭后，美國在1883年建立了文官制度。為行政學的形成與研究提供了基礎。50

美國的佛蘭克.古德諾在1893年所著的《行政法》成為美國第一本行政教科書。1900年寫了《政治與行政》一書，古德諾提出了“政治是決定政策，行政是執行政策”著名的論點。倡導了“政治與行政分離”的觀點，使行政科學正式從政治學中分離出來。51

2.成長確立階段：即行為科學時期的行政管理學（20世紀30年代到60年代）梅奧、巴納德、馬斯諾等提出“以人為本”的理念。一般以羅納德.懷特1926年發表美國第一本大學教科書《行政學導論》和魏勞畢1927年發表另一本大學教科書《行政學原理》為標志。52

1939年，美國成立了全國行政學會。至此，公共行政學作為一門獨立的學科被確定下來。533．改革發展階段：現代管理理論時期的行政管理學或新公共行政管理時期（20世紀60年代至今）代表人物：美藉日人：威廉.大內提出的Z理論。特點：將強調靜態組織規則與強調人的因素有機地結合在一起。544、公共行政理論的新發展（2）主張改變研究重點：

A.變革觀念（idea）；B.關注政策（policy）：解決實際問題；C.范式變革（paradigm）

（3）主張構建新型的政府組織形態：改變傳統科層官僚組織的超穩定結構，使變革成為經常；（4）主張突出政府公共行政中的“公共”性質：區別于企業管理（PrivateManagement），公共管理(PublicAdministration)應強調公共利益(PublicInterest)和公共目的(PublicPurpose)，承擔公共責任(PublicAccountability)；（1）主張社會正義（SocialJustice）和社會公平（SocialEquity）：應兼顧效率、經濟目的和社會公平、社會正義，改變傳統的公共行政倫理觀和價值觀；（5）主張民主行政(DemocraticAdministration)：應以公眾意愿、利益為中心，強調公眾參與和政策公開55了解：@帕金森定律：“官場病”1957年，英國學者帕金森(C.NorthcoteParkinson)《帕金森定律——組織變態之研究》Parkinson’sLaw

定律一：冗員增加原理:官員數量增加與工作量并無關系，而是由兩個原動因造成的。

*官員們彼此為對方制造工作（如行政審批，工商、稅務、審計、公安，既得利益驅使）

*每一個官員都希望增加部屬而不是對手（如“投票”）；56定律二：中間派決定原理

為了爭取中間派的支持，雙方頗費心機進行爭取，特別是雙方勢均力敵的情況下。所以，不是競爭對手而是中間派成了主角

*對決定的內容不十分清楚的人*意志薄弱的人*耳朵不大靈光的人

定律三：雞毛蒜皮定律

大部分官員由不懂得百萬、千萬元而只懂得千元的人組成，以至于討論各種財政議案所費的時間與涉及的金額呈反比，即涉及的金額越大，討論的時間越短，反之時間則越長。雞毛蒜皮的事情則花費很多時間

57定律四：辦公場合的豪華程度與機關的事業和效率呈反比

事業處于成長期的機關一般沒有足夠的興趣和時間設計完美無缺的總部。所以，“設計完美乃是凋零的象征”，“完美就是結局，結局就是死亡”。

定律五：雞尾酒會公式會議與雞尾酒會（飯局）同在。把會場從左到右分為A-F六段，從進門處到最遠端分為1-8八段，則可劃分出48個區域；在假定酒會開始的時間為H，且最后一名客人離開的時間是最初一名客人進場后2小時20分鐘，則，重要人物都會在H+75至H+90的時間在E/7區域集合，最重要的人物自然會在其中

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VIP654321ABCDEF如H=10；則H+75=11:15，H+90=11:30，E/7door59定律六：嫉妒癥（分三個時期）在嫉妒癥流行的機關里，高級主管辛苦而遲鈍，中層干部勾心斗角，底層人員垂頭喪氣而不務正業

第一階段，出現了既無能又好嫉妒的人物，即患上了“庸妒癥（平庸而嫉妒）”；第二階段，這些庸妒癥患者不幸進入或原本就在高層，盡一切可能手段排斥比自己強的人，拒絕提升能力強的人；“愚蠢比賽”第三階段，機關仿佛被噴了DDT，凡才智者一概不得入內，機關病入膏肓，此時的機關已經無藥可救了60定律七：退休混亂（50歲現象）一般退休的年齡是R，在前3年（R-3）人的精力會開始減退；問題在于如何挑選合適的接替者，工作表現越優秀，任職時間越長，越難尋得合適的接替者，而在位者總會設法阻止職位較低的人接近自己的職位，以至不得不延長自己的退休時間61@彼德原理：“不稱職”1969年，美國教育家、心理學家、管理學家L.J.彼德

ThePeter’sPrinciple

彼德原理：在層級組織中，每個員工都將晉升到自己不能勝任的階層；彼德原理推論：每個職位最終將由不能勝任的員工占據，層級組織的工作多半由尚未到達不勝任階層的員工完成；原因：個人的能力總是有限，但晉升總是必然的62彼德差別定理：政府和私人機關的最大差別，忙著花錢與忙著掙錢；胡爾定理：多數“貴人”提拔，可能產生乘數提拔效應；艾利斯進步定理：一件麻煩事接替另一件麻煩事；馬克.土溫禁果定理：亞當(Adam)不是為了蘋果而要蘋果，而是因為那是禁果他才要；斯威夫特野心定理：野心(Ambition)驅使人做最為平凡的事情，所以，攀登的姿勢和匍匐前進別無二致；華盛頓辦事定理：一人做事敷衍了事，二人合作做事互相推委，三人公事永無成事之日；63“天花板干部”“騙官”國土資源局是重災區：拆遷、征地、分配項目“裸官”涉黑護黑貪官：文強利用職務便利，單獨或與妻子多次非法收受他人錢物共計折合1625萬余元，并對1062萬余元的家庭財產不能說明合法來源。足壇打黑風暴，挖出了南勇、謝亞龍、陸俊等多條大魚有本事你們告去，我爸是李剛。”“沒有強拆就沒有新中國。”“給我三千城管，就可以收復臺灣”“為了穩定干部隊伍，才發文招錄領導子女。”

64中國近年反腐盤點65三、中國公共行政理論的產生和發展（一）中國古代的行政理論1.奴隸社會：君權神授，王權至上；2.封建社會：儒學成為行政理論；（1）禮：統治階級規定的制度和秩序；System（2）樂：要求人們在思想上求得妥協，安于本分；Mind（3）仁：做人的道理，愛心和同情心；Truth（4）義：愛不能兼愛，而營尊卑貴賤之分；Humanity66（二）、中國近現代的行政理論1.孫中山：“五權分立”：立法、行政、司法、考試、監察；2.毛澤東：人民民主專政理論、人民代表大會制度、多黨合作和政治協商制度等；3.鄧小平：政治和行政體制改革理論、改革干部人事制度理論、依法行政理論等；4.1935年：張金鑒，《行政學的理論和實際》，我國第一部行政學專著問世；5.1988年：中國行政學會在北京成立，會刊《中國行政管理》；6.1995年：國家行政學院在北京正式成立；各省市相繼成立67（三）中國行政學發展的任務1.研究并服務中國行政實踐：需要解決的問題（1）協調經濟體制、行政體制和政治體制的關系：（2）構建“小政府，大社會”的管理模式：（3）正確處理中央和地方以及地方各級政府間的關系：（4）正確處理政企關系：發揮市場的資源配置作用;（5）正確處理政府和社會的關系：“事業單位改革”、發展社會中介組織（6）實現政府管理現代化：“硬件和軟件”（HardandSoft）68（7）完善公務員制度：競爭上崗、專業化（8）公共政策的制定、執行和評估：決策的民主化和科學化（9）正確處理政府的公共性、非贏利性與其他組織的關系：加強對行政權力的監督，防止腐敗出現69模擬內容：“動車事故”應急處理過程模擬情景：內部會議或危機處理應急過程模擬角色：組員自行分配角色參加人員:每組7-9人參加方式：以小組形式自愿參加激勵方式：自愿參加人員平時成績加5-10分。70在現行《鐵路交通事故應急救援和調查處理條例》第二十四條中規定：有關單位和個人應當妥善保護事故現場以及相關證據，并在事故調查組成立后將相關證據移交事故調查組。因事故救援、盡快恢復鐵路正常行車需要改變事故現場的，應當做出標記、繪制現場示意圖、制作現場視聽資料，并做出書面記錄。規定尤其指出“任何單位和個人不得破壞事故現場，不得偽造、隱匿或者毀滅相關證據。”掩埋車頭是由誰決定的？迅速“清理現場”由誰負決策責任？不管你信不信，反正我信了。項煒伊生還是奇跡。賠償50萬的方案是如何形成的？作為決策結果的承受者，民眾有權力知道這個決策的過程。71決策機構的構成也需要更加開放，應該由政府代表、專家代表以及利益攸關方代表共同組成，在決策中才可能獲得更加合理、更具說服力的決策結果。以本次事件為例，沒有代表不同群體的多方參與決策，在處理中以一個群體的利益和價值觀念為指向難免招致猜疑。效率和公平是決策過程最關鍵的要素，而且在重大事故發生時的不同階段，效率和公平的訴求強度往往并不是均勻分布的。在事故爆發初期，依照合理的預