111.1

財政體制11.2

政府間職責的分工11.3

政府間收入權限的劃分11.4

政府間轉移支付11.5

中國的政府間財政關系第十一章政府間財政關系211.1財政體制財政體制規定了政府間財政關系。所謂“財政體制”，是為了處理政府間財政關系，規定政府各級組織應承擔的職責及其相應的財權財力所形成的制度。

現代市場經濟國家多奉行財政聯邦制，各級政府的財政相對獨立，只對同級立法機構負責。具體說來，它包括以下三方面內容。：財政支出責任的區分、財政收入權的劃分政府間轉移支付制度的確定311.2政府間職責的分工政府（公共部門）的經濟作用，體現在資源配置、收入分配和經濟穩定三個方面。政府職責的區分，是政府間財政關系確立的基礎。16.2.1資源配置職能的分工1．公共產品提供的分工4從圖中可以看出，福利損失的大小與兩組居民的需求差異及各組需求的價格彈性大小有關。具體來說，需求的差異越大，福利損失越大；需求的價格彈性越小，則福利損失越大。因此，如果一國范圍內各地的公共產品需求差異很大，并且需求的價格彈性又比較小的話，帶來的效率損失就越大。由此可見，如果各地對公共產品的需求存在差異，那么最好的辦法就是由各地自己提供公共產品。中央政府統一提供公共產品，對于有著不同需求水平的地方會帶來福利損失。52．蒂布模型蒂布模型，提供了另一種思路，這種思路不是從政府角度尋找解決辦法，而是從普通百姓的遷移行為上尋找解決辦法。它假設一國國家可以分成很多地區，每個地區都有相對應的政府收支組合，每個人都可以在一國之內找到自己所偏好的組合。這樣，如果某人對當地政府提供的公共產品和稅收不滿，他就可以選擇離開，到他所喜歡的地方去，即“用腳投票”（votewithone’sfeet）。63．分工的問題地方性公共產品，若它的提供帶有外溢性，也會影響該地對公共產品提供。此外，當存在規模經濟時，中央政府統一提供公共產品可以節約成本。區分中央政府和地方政府資源配置職能時應該考慮以下問題：（1）轄區間外溢性問題（2）公共產品提供的規模經濟在財政的資源配置職能主要采取分權模式的基礎上，中央政府也必須承擔一定責任，以保證的效率原則的最終實現。711.2.2收入分配職能的分工收入分配職能的目標是實現社會公平。在多級政府制度中，這一職能應主要由中央政府（聯邦政府）來承擔。由中央政府履行收入分配職能，就不會產生流動性要素在地區間的流動所帶來的任何負面影響。811.2.3穩定職能的分工市場經濟下穩定職能也只能歸中央政府，其原因如下：

1、穩定職能即政府的宏觀經濟調控職能，一般涉及總需求和總供給的調節問題。2、穩定經濟的財政政策需要政府預算周期性地發生赤字或盈余（經濟衰退時期，擴大政府開支，減少稅收，以擴張經濟，形成財政赤字；經濟增長過快時期，增加稅收，減少政府開支，形成財政盈余。），而財政赤字，尤其是長期性大規模的財政赤字，大體上只有中央政府才能夠實行。9地方政府更多地平衡自己的預算，保持財政收支的大體平衡的原因：（1）與中央政府相比，地方政府較難進入一國的資本市場。（2）中央政府在國內發行的債券，主要由國內居民所持有，而地方政府的債券中有相當一部分由該地區以外的人持有，這部分債券具有“外債”的性質，還本付息時則意味著本地收入的向外流動。

10中央和地方支出責任的劃分

內容

責任歸屬

理由國防外交國際貿易金融與貨幣政策管制地區間貿易對個人的福利補貼失業保險全國性交通地區性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務全國性公共產品或服務收入再分配、地區性服務收入再分配、地區性服務全國性服務、外部效應地區性服務11中央和地方支出責任的劃分（續）內容責任歸屬依據國防中央全國性公共服務外交中央國際貿易中央金融與貨幣政策中央管制地區間貿易中央全國性交通中央社會保障中央收入再分配、全國性公共服務對個人的福利補貼中央、省收入再分配、地方性公共服務環境保護中央、省地方性公共服務、外溢性對農業、工業、科研的支持中央、省、地方教育中央、省、地方衛生中央、省、地方警察、治安省、地方地方性公共服務供水、下水道和垃圾處理地方消防地方公園、娛樂設施地方地區性交通省、地方1211.3政府間收入權限的劃分11.3.1收入劃分的基本問題

現代政府的主要收入來源是稅收，因此政府間的收入劃分，最主要是稅收的劃分問題；現代政府間財政關系（財政體制）的具體形式，常被稱為“分稅制”財政體制。除了稅收之外，政府的收入來源還可能有國有資產收益、收費、公債，等等，因而劃分收入權限也同樣要涉及這些問題。我國目前在這方面的問題有些特殊，龐大規模的國有資產存在，只是經濟體制轉軌尚未完成的體現，但卻產生了國有資產稅后收益如何處置的問題。為此，目前中國的財政體制客觀上還存在著如何分利的問題。13政府間稅種劃分的一般情況

稅種稅基的決定權稅率的決定權稅收征管權

稅收功能與特征關稅個人所得稅公司所得稅營業稅A.單一環節B.多環節財富稅資源稅A.地區間分布不均勻的資源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC進出口貿易稅流動性要素，再分配和穩定工具流動性要素、穩定工具稅基可協調，較低的奉行納稅費用稅基可協調，較高的奉行納稅費用再分配功能，稅基流動調節稅源不均衡功能14政府間稅種劃分的一般情況

（續）注：表中C代表中央政府；P代表省等中間層次的政府；L代表省以下的地方政府。

稅種稅基的決定權稅率的決定權稅收征管權

稅收功能與特征B.

地區間分布均勻的資源財產稅“有害產品”稅使用費和受益稅C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L稅源分布均衡，且具有不可流動性稅基流動性小，地方征管效率高有害產品的影響可能是全國性、地區或地方性的可能確定特定的消費者15政府收費往往對應于公共部門所提供的服務。從理論上說，是哪一級政府提供的服務，就應該由那一級政府收費，因此，收費的劃分經常不構成劃分收入的難點。對于收入劃分問題的解決，首先要看劃分收入的目的何在。一般的解釋是，收入用于滿足支出的需要。通常認為，地方政府不應該擁有充分的和完全的財權，這樣中央政府才能夠對之進行調控，以維護一國的統一。地方政府和下級政府，要么在收支相抵之后留有資金缺口，需要中央政府和上級政府的轉移支付，以抵補缺口；要么收大于支，但要上解部分本級籌集的收入給中央政府和上級政府。16地方政府和下級政府的財政資金缺口，或者所上解的收入規模不應該太大，財政收入應該滿足財政支出的需要，地方收支應該大致相抵。不同級別政府的收入應該根據其所承擔的職責，所要實現其職能而定，基本做到“財權與事權相適應”。但在實際中，一般是從收入本身的特性，以及政府的其他目標著手，劃分政府收入的。通常這樣劃分的地方財政收入，是不足以滿足地方財政支出需要的。中央政府和上級政府收遠大于支。這樣，地方財政和下級財政支出的不足部分，很大程度上要依靠中央政府和上級政府的轉移支付得以解決。1711.3.2稅收劃分的兩種基本思路各級政府間的分稅有三種方式：分稅種，分稅收收入，分稅率。稅收劃分主要有以下兩大類：一是劃分為中央稅（國稅）和地方稅（地稅）；二是劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。

18

征稅的規模經濟效應表明，如果由中央統一征稅，可以節約征稅成本。從理論上說，可以由中央統一征稅，再通過總額轉移支付的形式給地方。但是，這樣做會：加劇中央和地方政府之間財政的不配套（fiscalmismatch）程度形成地方的“收入缺口”中央通過轉移支付，將自己的意志強加給地方，影響地方政府的資源配置的結果19從理論上，稅收分權方法大致有兩種思路：一是根據稅種本身屬性，在中央政府和地方政府之間劃分稅收；二是根據受益原則確定稅權。若根據稅種本身的屬性劃分稅權，大部分稅收收入應由中央政府征收。就國際上現行稅制與經濟的關系而言，它有利于征稅的順利進行，不會對經濟行為造成過多的扭曲。但依此方法征稅，不能保證地方以地方稅收入承擔較大比重政府支出責任的需要，帶來以上所提及的問題。進一步看，現行稅制征收的收入可能不足以滿足支出的需要，將導致下一輪的增稅，最終加重企業和個人的稅收負擔。20按受益原則劃分稅權，要求各級政府應根據支出的需要課征收入，稅收應與公共支出相對應。這種方法的不利之處，是它可能增加稅收征管成本，但其有利之處是它符合“誰受益，誰付款”的原則，從而可以增加對地方政府經濟行為的監督，從根本上促進整個政府體系服務效率的提高。根據財政聯邦制的要求，應將稅種與其在全部稅收收入中的地位結合起來進行綜合考慮，即依據受益原則劃分稅權，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。21政府間稅基分享“稅基分享”，指的是兩個或兩個以上級別的政府，在一個共同的稅基上征收各自的稅收。稅基分享的方式主要有三種：

（1）對某一稅基，分別設置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收；（2）對某一稅基只設置中央稅，地方政府通過在中央稅的稅率上，附加一定的比例或附加費的形式分享；（3）只設一種稅，由一級政府進行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。選擇何種形式，取決于對效率和公平的權衡。

財政收入的劃分，不僅僅是要確定哪些稅種提供的收入或哪些稅收收入歸中央，哪些歸地方的問題，它更重要的是要確立一套約束機制，保證不同級別財政的相對獨立性的問題。2211.4政府間轉移支付11.4.1轉移支付存在的理由1．保證下級政府的支出需要轉移支付的具體做法有兩種：（1）縱向轉移支付（2）同級政府之間的橫向轉移支付2．有助于地方財力均等化3．有助于地區間利益的協調——推動一些具有外溢性的地方公共項目的投資4．有助于上級政府對下級政府的控制2311.4.2轉移支付的種類轉移支付有條件轉移支付（分類轉移支付）配套轉移支付——可用于解決正外溢性問題封頂配套轉移支付無配套轉移支付無條件轉移支付24無條件轉移支付給地方較大的選擇權。有條件的轉移支付，會約束地方的行為。中央政府在提供有條件的轉移支付時，可以保證轉移支付的資金用于特定的活動或用途，實現中央政府預期目標。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉移支付。2511.4.3轉移支付數量的確定在美國，州收到的轉移支付的數量，取決于當地人均收入、城市人口規模、州所得稅的數量等因素。決定各地可以獲得多少轉移支付的重要因素之一，是其稅收努力程度，即所課征的賦稅與稅收能力的比率，意思是盡力征稅。分析轉移支付的影響時，需要考慮“粘蠅紙效應”。經驗表明，地方政府以政府轉移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入會帶來更多的地方支出，即錢投到哪里，會引起其他相關的更多支出。2611.5中國的政府間財政關系11.5.1中國財政體制概況

50年代至1980年，財政體制的實質都是統收統支，這種性質的財政體制，適應了計劃經濟所需要的高度集中統一的要求，為當時國家以指令性計劃直接配置社會資源，提供了財政體制方面的基本保證。1980年，中國進行了“劃分收支、分級包干”，即俗稱的“分灶吃飯”的財政體制改革。1985年，財政體制實行了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的辦法。但一直到1993年底止，市場化改革前期的中國財政體制，基本上是不同程度的包干制。2711.5.2目前的政府間財政關系中國于1994年起開始實行分稅制財政體制。1．中央和地方事權及支出的劃分根據分稅制財政體制對中央政府和地方政府事權的劃分，中央財政主要負責國家安全、外交、中央國家機關的運轉、調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控，以及由中央直接管理的事業發展等所需支出；地方財政主要負責本地區政權機關運轉及本地區經濟、事業發展所需支出。中央政府的具體支出地方政府的具體支出282．中央和地方收入的劃分1994年的分稅制財政體制改革，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種，劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種，劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。1994年開始，分設中央與地方兩套稅務機構，中央稅、共享稅及地方稅的立法權集中在中央。中央固定收入地方固定收入中央、地方共享收入293．轉移支付體系

1994年開始形成的政府轉移支付體系，是由體制補助與體制上解，中央對地方的稅收返還，中央對地方財政的專項補助，以及中央與地方財政年終結算補助、其他補助等幾種形式構成的。稅收返還，是為了保證地方的既得利益而實行的辦法。中央把在1993年按新體制計算的凈增加的收入，全部返還給地方。稅收返還的基本辦法是，首先核算中央對地方的稅收返還基數，然后再具體計算返還數額。30地方稅收返還基數的核算公式如下：R＝C＋75%V－S

分稅制后對原體制的中央補助、地方上解以及有關結算事項，也作出了相應的規定。

3111.5.3現行體制的缺陷與出路1．事權的劃分

中央與地方事權的準確劃分，必須建立在政府事權范圍的科學界定上。如果無法給出政府的事權范圍，顯然在此基礎上只能是奢談事權的劃分問題。中國行政改革正在進行當中，政府事權范圍的界定尚未完成，因此，要進行合理分權是一件很難的事情，鬧不好甚至會出現舊體制的復歸。現實中，這直接導致支出的某些方面不夠明確且交叉較多的弊端。1994年的分稅制改革方案中，對中央政府和地方政府的事權劃分，基本上還是按原有的模式劃分。科學的分稅制必須以合理劃分政府的事權為依據。政府間事權的劃分，應確定哪些是政府應當承擔的職責。中國關于政府的經濟職能應如何在中央和地方之間劃分，一直缺乏明確的標準，也沒有找出有效的劃分辦法。32

中國政府級次過多，中央政府之下有省級政府、地市級政府、縣級政府、鄉鎮一級政府，從而人為地增加了事權劃分的困難。財政聯邦主義理論在各級政府間職能分配的基本原則：就資源配置職能而言，地方政府要承擔起資源配置的主要職能就分配職能而言，這是中央政府的職能

與宏觀經濟穩定、收入再分配有關的事權應由中央政府獨立承擔，地方政府主要承擔當地所需的公共產品與服務。在這些事務中，需要全國統一標準、全面規劃的，則是中央政府的事權范圍。332．收入的劃分

1994年的分稅制改革，將可以提供大量稅收收入的稅種，主要劃歸中央或作為中央占大頭的共享稅；將具有收入分配職能，但當時規模甚小的個人所得稅劃歸地方。（1）稅種的劃分（以個人所得稅和資源稅為例）從個人所得稅來看，個人所得稅主要是地方稅。從短期來看，因個人所得稅占稅收總收入的比重不高，這種劃分還不會帶來太多的問題。隨著中國經濟的發展以及工資制度的改革，經濟的發展，個人所得稅將成為中國稅收收入的主要來源之一。從長期來看，從中央政府履行收入分配職能和宏觀調控職能的角度來看，則這種劃分具有很大的不合理性。應在分稅制改革之初就將個人所得稅劃作中央稅，使中央政府能掌握這個有力的政策工具，并為各地區財力的平衡提供一定的保障。從資源稅來看，考慮到資源在各地區分布不均衡的特點，資源稅應由中央政府來征收。34（2）地方稅體系及其管理權限問題

從分稅制改革方案中可以看出，留給地方的稅種雖然不少，但較為分散，缺乏主體稅。原