第十三章政府預算和預算管理體制黃秀清BeijingUniversityofPosts&Telecommunications1主要內(nèi)容第一節(jié)政府預算概述第二節(jié)我國預算制度的改革和建設第三節(jié)預算管理體制2第一節(jié)政府預算概述一、市場經(jīng)濟下的政府預算政府預算（budget）是經(jīng)過法定程序編制并批準執(zhí)行的具有法律效力的政府年度財政收支計劃。形式上：財政收支計劃一覽表經(jīng)濟內(nèi)容：政府預算的編制/執(zhí)行/決算三個階段,反映的是政府活動的范圍，方向和政策編制原則公開性可靠性完整性統(tǒng)一性年度性3二、政府預算的分類按預算的級次：中央預算和地方預算按照編制形式：單式預算和復式預算按照編制方法：增量預算和零基預算4我國現(xiàn)行預算體系（五級）中央預算地方預算省、自治區(qū)總預算直轄市總預算省自治區(qū)本級預算設區(qū)的市的總預算自治州總預算市本級預算市轄區(qū)預算縣總預算縣本級預算鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算市本級預算市轄區(qū)預算縣（不設區(qū)的市）總預算州本級預算縣（自治區(qū)、不設區(qū)的市）總預算縣（市）本級預算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預算縣（自治縣、市）本級預算鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）預算5復式預算將全部收支按性質(zhì)不同，分別編制兩個或兩個以上的預算，以特定的收入對應特定的支出，使收支之間有穩(wěn)定的對應關系。1927年丹麥初創(chuàng)典型的復式預算分為經(jīng)常預算和資本預算我國1992年：將全部收支按照性質(zhì)不同劃分為經(jīng)常性預算和建設性預算經(jīng)常性預算：收入指國家以社會管理者的身份取得的各種稅收收入和其他一般性收入；支出指國家用于維持政府活動、保證國家安全和社會秩序、發(fā)展各項社會公益事業(yè)以及用于人民生活和社會保障等方面的支出。建設性預算：收入指國家以國有資產(chǎn)所有者身份取得的收入、各種專項建設基金和國家明確規(guī)定用于建設方面的收入；支出指國家預算中用于各項經(jīng)濟建設活動的支出。6改進和完善現(xiàn)行復式預算制度根據(jù)《中華人民共和國預算法》及實施細則（1995）的規(guī)定，各級政府預算按照復式預算編制，分為：政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預算、社會保障預算和其他預算。復式預算的編制辦法和實施步驟，由國務院另行規(guī)定。2008年3月財政部部長謝旭人表示：研究建立由公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保障預算組成的國家財政預算體系。7“十二五”預算管理體制改革2011年完善公共財政預算，細化政府性基金預算，擴大國有資本經(jīng)營預算實施范圍并完善相關政策措施，繼續(xù)試編全國社會保險基金預算。全面取消預算外資金，將所有政府性收入全部納入預算管理。深入推進部門預算、國庫集中支付、政府采購等預算管理制度改革。建立健全預算績效管理制度。研究推進政府會計改革，探索試編政府資產(chǎn)負債表。繼續(xù)推進預算公開，進一步提高透明度。8主要內(nèi)容第一節(jié)政府預算概述第二節(jié)我國預算制度的改革和建設第三節(jié)預算管理體制9一、近年來我國預算制度改革內(nèi)容編制部門預算從按支出性質(zhì)----按部門單位編制預算（2000）建立了國庫集中支付制度(2001）由過去的分散支出—到國庫集中支付建立了政府采購制度2002年《政府采購法》，2003年正式實施對預算外資金—“收支兩條線管理”(2002)--全面取消預算外資金（2011）政府收支分類改革（2007）2007年全面實施政府收支分類改革。“十二五”期間的預算管理體制的改革（2011-2015）

10二、我國預算制度存在的問題預算法及其修訂問題政府預算的計劃性需要強化預算編制時間短國務院于每年１１月１０日前向省、自治區(qū)、直轄市政府和中央各部門下達編制下一年度預算草案的指示，提出編制預算草案的原則和要求。中央各部門負責本部門所屬各單位預算草案的審核，并匯總編制本部門的預算草案，于每年１２月１０日前報財政部審核。省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門匯總的本級總預算草案，應當于下一年１月１０日前報財政部。人大召開前的三個月無預算約束（預算先期執(zhí)行）預算粗糙，修改追加預算隨意11政府預算的法規(guī)性需要加強作為年度立法，預算就是“鐵預算”，具有法律效力，不得隨意超支。但在國內(nèi)，追加預算、擠占挪用預算的現(xiàn)象比比皆是，卻又沒有相應的懲罰措施對預算的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督機制對預算的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督是指政府的自我監(jiān)督，外部監(jiān)督則來自審計部門、人大以及作為納稅人的公眾。在預算的執(zhí)行機構與監(jiān)督機構，即政府與審計部門之間應有一種權力制衡，在很多國家，審計署直接對立法機構負責。而在我國，審計署不是對人大負責，而是隸屬于國務院，缺乏獨立性，使得這項外部監(jiān)督實際上成了政府的內(nèi)部監(jiān)督，這是預算監(jiān)督機制的先天性不足。12政府預算公開性不足財政公開是構建公共財政的基本要求,“推進財政公開，打造陽光財政”預算過于粗糙，模糊，難懂政府預算覆蓋不完整（完整性原則）預算外和制度外資金游離于政府預算之外13主要內(nèi)容第一節(jié)政府預算概述第二節(jié)我國預算管理制度的改革和建設第三節(jié)預算管理體制14一、預算管理體制預算管理體制：處理中央和地方以及地方政府之間預算收支劃分和預算資金管理權限的制度。是國家財政管理的一項基本制度。涉及集權和分權的問題。內(nèi)容包括：確定預算管理主體和級次（一級政府構成一級預算）預算收支的劃分原則和方法預算管理權限和責任的劃分預算調(diào)節(jié)制度和方法15二、預算管理體制的類型集權型預算管理體制財權主要集中于中央一級政府，地方政府沒有獨立的經(jīng)濟利益，缺乏財政自主權，依附于中央，成為中央的代理機構。如高度集權的“統(tǒng)收統(tǒng)支”制集權制的優(yōu)缺點分權型預算管理體制地方政府有較大的征稅權和支出權，極端的情況下，中央政府具有較小的財政權力，地方政府將部分財政收入資助中央政府。中央政府政治獨立性差，難以行使政府職能。如分級分稅預算體制[現(xiàn)代財政聯(lián)邦主義（fiscalfederalism)]分權制的優(yōu)缺點集權與分權相結(jié)合單一制國家相對集權；聯(lián)邦制國家財權相對分散。16財政集權的優(yōu)缺點優(yōu)點有效提供全國性或準全國性公共產(chǎn)品，避免地區(qū)間外部性大規(guī)模提供公共產(chǎn)品帶來規(guī)模經(jīng)濟效益有利于調(diào)節(jié)區(qū)域間個人間收入再分配問題在宏觀調(diào)控方面，中央具有綜合優(yōu)勢避免流動人口漏稅缺點地方缺乏獨立的經(jīng)濟利益，缺乏財政自主權，成為中央的代理機構，不利調(diào)動地方積極性中央政府不可能對地方有清晰了解，效率不高17財政分權的優(yōu)點和缺點優(yōu)點可根據(jù)本地需要提供適合的公共產(chǎn)品在存在“用腳投票”機制的條件下，可促使政府之間展開競爭，提高效率適當?shù)姆謾嗫纱偈沟胤秸P注當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)和改善當?shù)氐母＠秉c無法避免外部性問題不能做到規(guī)模經(jīng)濟區(qū)域間的惡性競爭18四、我國財政體制的類型19實行時間財政體制簡述統(tǒng)收統(tǒng)支階段1950高度集中、統(tǒng)收統(tǒng)支1951-1957劃分收支，分級管理1958以收定支，五年不變1959-1970收支下放，計劃包干，地區(qū)調(diào)劑，總額分成，一年一變1971-1973定支定收，收支包干，保證上繳（或差額補貼），結(jié)余留用，一年一定1974-1975收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指標包干1976-1979定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變部分省（市）試行“收支掛鉤，增收分成”分灶吃飯階段1980－1985劃分收支，分級包干1985－1988劃分稅種、核定收支、分級包干1988－1993財政包干分稅制1994年至今按照統(tǒng)一規(guī)范的基本原則，劃分中央地方收支范圍，建立并逐步完善中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付制度五、分稅制財政體制分稅制在劃分事權的基礎上，按照稅種劃分中央地方財政收入的一種預算管理體制。特征分稅：按照稅種劃分中央地方的收入。分權：合理劃分中央政府和地方政府的事權和支出范圍中央、地方財政分立、相對獨立、自求平衡預算調(diào)節(jié)制度：建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度20政府之間的轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)移支付：指上一級政府對下一級政府的無償補助或撥款。是協(xié)調(diào)中央與地方各級政府以及地方各級政府之間關系的一種工具。作用縱向財政平衡橫向財政平衡彌補由于公共物品的外部性造成的供給不足支持落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)移支付的兩種類型無條件轉(zhuǎn)移支付有條件轉(zhuǎn)移支付（專項撥款）轉(zhuǎn)移支付與減稅的比較：粘蠅紙效應（flypapereffect)21我國1994年進行了分稅制財政體制的改革改革的基本內(nèi)容：分權：合理劃分中央和地方兩級政府的事權及相應的支出范圍。分稅：根據(jù)財權服從事權的原則，劃分各級政府的收入范圍。分設機構：為保證稅收征管工作的順利進行，同時分設了中央和地方兩套稅務機構22中央固定收入關稅，海關代征消費稅和增值稅，消費稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司等集中交納的收入（包括營業(yè)稅、利潤和城市維護建設稅），未納入共享范圍的中央企業(yè)所得稅、中央企業(yè)上交的利潤等。中央與地方共享收入增值稅中央分享75％，地方分享25％；納入共享范圍的企業(yè)所得稅和個人所得中央分享60%，地方分享40%；資源稅按不同的資源品種劃分，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入；證券交易印花稅中央分享97%，地方（上海、深圳）分享3%。地方固定收入營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的營業(yè)稅），地方企業(yè)上交利潤，城鎮(zhèn)土地使用稅，城市維護建設稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險公司總公司集中交納的部分），房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，耕地占用稅，契稅，遺產(chǎn)和贈予稅，煙葉稅，土地增值稅，國有土地有償使用收入等。中央財政支出國防、武警經(jīng)費，外交和援外支出，中央級行政管理費，中央統(tǒng)管的基本建設投資，中央直屬企業(yè)的技術改造和新產(chǎn)品試制費，地質(zhì)勘探費，中央安排的農(nóng)業(yè)支出，中央負擔的國內(nèi)外債務的還本付息支出，以及中央本級負擔的公檢法支出和文化、教育、衛(wèi)生、科學等各項事業(yè)費支出。地方財政支出地方行政管理費，公檢法經(jīng)費，民兵事業(yè)費，地方統(tǒng)籌安排的基本建設投資，地方企業(yè)的改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費，農(nóng)業(yè)支出，城市維護和建設經(jīng)