《海南經濟特區安全生產條例》解析2010年1月海口主要內容一、安全產形勢與任務

二、《條例》制定背景和出臺過程三、《條例》的基本框架

四、《條例》的主要內容五、《條例》實施的初步想法重慶大型油罐車高速路上撞上轎車爆炸起火(2006.4.20)中石油吉林石化公司爆炸現場(2005.11.14)

豪華游輪長江觸礁斷裂85名老外歷險(2005.9.2)廣東茂名花炮作坊爆炸4人死亡

2007-5-15上午7時30分，茂南區山閣鎮金塘嶺果場內私炮作坊發生爆炸，事故造成治安員柯亞允及另一名作坊工人當場死亡，8人受傷。傷者送醫院后，其中傷者車科健、樊金華因傷勢嚴重搶救無效死亡。一、安全生產形勢與任務事故總量大重大事故頻率高經濟損失嚴重事故隱患數量多高危職業危害日益嚴重※生產安全事故

全國：2008年全國共發生各類事故413752起，死亡91172人，比2007年減少92456起、10308人，人別下降18.3%和10.2%。各類事故連續6年減少，年度事故死亡人數首次降到10萬人以下。億元GDP事故死亡率為0.312；工礦商貿十萬就業人員事故死亡率2.82；道路交通萬車死亡率4.3；煤礦被萬噸死亡率1.182。

海南：2008年全省發生各類傷亡事故2671起，死亡（失蹤）587人，受傷2150人，直接經濟損失3459.42萬元，同比表現為“三降一升”，即事故起數減少222起；死亡人數減少37人；受傷人數增加24人，上升1.13%；其中發生較大事故12起，死亡40人，同比分別下降36.8%和36.5%。※危險因素仍然存在到2007年底，全國仍有各類煤礦約1.9萬處，非煤礦山9.74萬處，危化品生產企業2.1萬家，煙花爆竹生產企業5800家,建筑施工企業7.17萬家。全國各類機動車保有量1.44億輛。加油站7萬多座，鐵路與公路交叉道口1.44萬處。每天民航起落飛機1萬多架次，內河和海上飄泊行駛大小船只150多萬艘。安全工作要做到萬無一失，任務重、難度大。重大事故頻發，安全形勢嚴峻-----安全生產形勢嚴峻原因分析1.“嚴格不起來，落實不下去”的問題仍然突出

責任制逐級遞減，同類事件反復出現利益驅動，安全第二法治不嚴，監管不力

2.基礎薄弱制約安全生產

技術裝備落后，事故隱患突出安全管理模式陳舊,執行力不足從業人員安全素質偏低

3.宏觀影響因素生產力水平低，經濟增長方式粗放第二產業比重增加使傷亡事故風險加大經濟高速發展帶來負面影響體制改革和行業管理弱化宏觀調控作用相對滯后4.安全生產初級階段論----安全發展——安全生產的科學發展觀

1.安全發展的核心是以人為本

——安全高于一切、重于一切、先于一切

以人為本：首先是以人的生命安全健康為本

科學發展：應把安全發展納入社會主義現代化總體規劃之中

和諧社會：必然是安全保障型社會

安全第一，生產第二

預防為主，以零事故為目標

綜合治理，建立安全生產監管的復雜開放巨系統2.落實“安全第一、預防為主、綜合治理”方針

3.加強重大事故災難應急管理

（1）應急管理的前提是：假定事件肯定發生（2）以預案為中心，完善應急準備、預警、響應和恢復管理程序（3）建設重大事故應急管理系統（ICS）（4）應急宣傳、教育、培訓與演練《安全生產法》于2002年11月1日起實施后，存在一定的滯后問題：比如監管責任、風險管理、事故處理等方面。隨著我省經濟社會快速發展，出現了新問題、新情況，客觀上我省需要一部有地方特色地方性法規：比如旅游安全問題、事故查處等問題。全國30個省、市都有自己的地方性法規，對推動本地區的安全生產工作起到很好的作用。二、《條例》制定背景和出臺過程省人大常委會和省政府2009年立法計劃預研項目。從2005年我局下半年就開始謀劃，凝聚我局領導、全體干部職工以及關心和支持我局工作的各位領導、社會各界的心血。2008年12月向省法制辦報《送審稿》，由于種種原因，省法制辦到2009年7月18日才啟動審議工作。8月13日，李國梁副省長主持召開省政府專題會議，對《海南經濟特區安全生產條例（專題會議討論稿）》進行了研究。8月17日，省政府常務會議通過《海南省安全生產條例（送審稿）》8月24日由羅保銘省長簽發草案報送省人大常委會審議，從法制辦開始審議到草案報送，共2次征求51個單位意見，召開13場會議，最長的一場會議花了兩天半。9月23日至26日，經過省人大財經委審議報送常委會審議通過一審。11月23日至27日，經過省人大法工委審議報送常委會審議，11月27日由省第四屆人大常委會第十二次會議通過，正式名稱為《海南經濟特區安全生產條例》，于2010年1月1日正式實施。二、《條例》制定背景和出臺過程三、《條例》的基本框架(一)目前我國安全生產法律體系

安全生產法律體系是一個包含多種法律形式和法律層次的綜合性系統，從法律規范的形式和特點來講，既包括作為整個安全生產法律法規基礎的憲法規范，也包括行政法律規范，技術性法律規范、程序性法律規范。按法律地位及效力同等原則，安全生產法律體系分為以下五個門類：

1、憲法

《憲法》是安全生產法律體系框架的最高層級，“加強勞動保護，改善勞動條件”，是有關安全生產方面最高法律效力的規定。三、《條例》的基本框架

(一)目前我國安全生產法律體系

2、安全生產方面的法律（1）基礎法

《安全生產法》，它適用于所有生產經營單位，是我國安全生產法律體系的核心。（2）專門法律專門安全生產法律是規范某專業領域安全生產法律制度的法律。我國在專業領域的法律有《礦山安全法》、《海上交通安全法》、《消防法》、《通路交通安全法》等。

（3）相關法律與安全生產有關的法律是安全生產專門法律以外的其他法律中涵蓋有安全生產內容的法律，如《勞動法》、《行政處罰法》等。

三、《條例》的基本框架

(一)目前我國安全生產法律體系

3、安全生產行政法規安全生產行政法規是由國務院組織制定并批準公布的，如《生產安全事故報告及處理條例》和《危險化學品安全管理條例》等。

4、地方性安全生產法規地方性安全生產法規是指由有立法權的地方權力機關——人民代表大會及其常務委員會，是對國家安全生產法律、法規的補充和完善，以解決本地區某一特定的安全生產問題為目標。如目前各省市的安全生產條例。

5、部門安全生產規章，地方政府安全生產規章根據《立法法》的有關規定，部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。

三、《條例》的基本框架

(一)目前我國安全生產法律體系

除外，還有安全生產標準和已批準的國際勞工安全公約：

安全生產標準是安全生產法規體系中的一個重要組成部分，也是安全生產管理的基礎和監督執法工作的重要技術依據。安全生產標準大致分為設計規范類；安全生產設備，工具類；生產工藝安全衛生；防護用品類四類標準。

已批準的國際勞工安全公約：國際勞工標準

（二）《安全生產法》的基本框架2002年6月29日經第九屆全國人大常委會第二十八次會議審議通過頒布，2002年11月1日正式實施。共七章97條。第一章總則第二章生產經營單位的安全生產保障第三章從業人員的權利和義務第四章安全生產的監督管理第五章生產安全事故的應急救援與調查處理第六章法律責任第七章附則（二）《安全生產法》的基本框架

《安全生產法》規定的主要制度：

一是安全生產監督管理體制。二是安全生產責任制度。三是安全生產設施“三同時”制度。四是安全教育培訓制度。五是事故應急救援制度。六是員工的權利和義務制度。七是損害賠償制度。八是行政責任追究及對生產經營單位主要負責人的處罰制度。（二）《安全生產法》的基本框架安全生產法的主要內容：（1）安全生產的方針：安全生產管理堅持“全第一、預防為主”的方針。（2）監督管理體制。（3）政府應履行的義務和承擔的法律責任。（4）負有安全生產監督管理職責的部門應履行的義務、權利和承擔的法律責任。（5）生產經營單位主要負責人應履行職責和承擔的法律責任。（6）生產經營單位的保障措施和承擔的法律責任。（7）從業人員的權利義務。（8）工會組織的權利義務。（9）中介機構權利義務和承擔的法律責任。（10）新聞單位的權利義務。（三）《條例》的基本框架針對《安全生產法》，《條例》增加了不少具有創新性和突破性的內容，主要有：創設了安全主任和安全督導員制度，擴大了安全評價的范圍，規定了在高危行業強制推行安全生產責任保險，建立了安全生產重點單位監管制度等。（三）《條例》的基本框架共六十九條，分為六章。第一章總則第二章安全生產保障第三章安全主任和安全督導員第四章監督檢查與事故處理第五章法律責任第六章附則四、《條例》的基本內容

(一)關于安全生產責任

《條例》第一章（總則）從生產經營單位的責任到政府責任，從綜合監管到行業監管責任，從各級政府、各部門、鄉鎮人民政府、街道辦事處、居民委員會、村民委員會、工會、協會等，全覆蓋、多層次明確安全生產責任。比如第三條：“生產經營單位是安全生產工作的責任主體，應當依法加強安全生產管理，建立、健全安全生產責任制度，完善安全生產條件，確保安全生產。生產經營單位主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責，其他負責人對各自職責范圍內的安全生產工作負責。”

四、《條例》的基本內容

(一)關于安全生產責任第四條：“各級人民政府及其相關部門的主要負責人是安全生產監督管理工作的第一責任人，對其職責范圍內的安全生產監督管理工作承擔全面領導責任；其他負責人對其職責范圍內的安全生產監督管理工作承擔相應領導責任。”第五條：“縣級以上人民政府應當將安全生產工作納入國民經濟和社會發展規劃與年度計劃，建立和完善安全生產監管體系，應當在年度財政預算中安排安全生產專項資金，用于安全生產監督檢查、信息化建設、事故應急救援及處理、安全技術裝備購置和重大事故隱患整改等。”第六條第二款“縣級以上人民政府有關部門對其主管行業、領域的安全生產實施監管，負直接監管責任。”

（二）關于安全評價我省近年來在基礎設施施工和旅游項目運營中發生的生產安全事故，如海口白沙門污水處理廠“6.10”透水事故、華能東方電廠鍋爐吊裝斷裂事故、萬寧博馮水庫潰壩事故、三亞繞城公路迎賓隧道塌方事故、陵水分界洲島重大翻船事故、三亞大東海海上拖曳傘墜落事故等，均與沒有經過安全評價有重大關系。（二）關于安全評價一是擴大了應當進行安全評價的建設項目范圍。《安全生產法》第二十五條規定，礦山建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目，應當進行安全評價。《條例》增加納入安全預評價范圍的項目：大中型水庫、大中型橋梁、中長隧道、港口、民用航空、鐵路、燃油燃氣長輸管道、火力發電、城市供氣、大口徑長距離頂管工程等安全風險較大的基礎設施建設項目以及國家和省人民政府規定應當進行安全預評價的其他項目。（第十七條）《條例》增加納入安全驗收評價范圍的項目：除第十七條規定需要開展驗收評價之外，冶金、有色、建材、機械、輕工、紡織、煙草等行業的建設項目，以及國家和省人民政府規定應當進行安全驗收評價的其他項目。（第十八條）《條例》增加規定安全生產重點單位和存在職業危害的生產經營單位，應當進行安全現狀評價。安全生產重點單位每三年對本單位危險因素進行一次安全現狀評價；存在職業危害的生產經營單位每三年至少進行一次職業危害現狀評價。（第十九條、第二十三條）（二）關于安全評價二是增加規定風險較大的旅游項目應當進行安全評價。（第三十條）這些項目包括：登山，探險，漂流、沖浪、水上拖曳傘等水中和空中觀光游樂，大型機械游樂等。安全條件發生變化的，還應當重新進行評價。未經安全評價或者經安全評價不符合安全生產條件的，不得開業或者運營。（二）關于安全評價三是明確了安全評價及其結果的使用要求。未經安全預評價或者經安全預評價不符合安全生產條件的，建設項目不得準予項目設立或施工許可。未經安全驗收評價或者經安全驗收評價不符合安全生產條件的，建設項目不得通過驗收或者投入使用，不得準予安全生產許可；旅游項目不得開業或者運營。（三）關于作業安全的保障措施一是嚴格安全設備和危險作業場所的檢測。重要安全設備應當委托具有相應資質的機構進行檢測；省安全生產監督管理部門可以根據需要，規定各類安全設備定期檢測的具體時間。（第二十一條）對存在職業危害的生產經營單位，每年至少進行一次職業危害因素檢測。（第二十三條）對從業人員進入可能造成窒息、中毒的洞室、井坑、管道、容器和船艙等場所進行作業的，生產經營單位應當提前進行檢測，采取通風、排氣、防護、專人監護等安全措施。（第二十四條）（三）關于作業安全的保障措施二是限制惡劣氣象條件、高溫作業。（第二十五條）因大風、大雨、大霧等惡劣氣象條件危及作業安全的，應當停止作業；因特殊情況確需作業的，應當采取必要的安全保護措施。作業環境溫度超過三十七攝氏度的，生產經營單位應當采取防暑降溫措施，配備必要的急救藥品和器材，并合理安排工作時間。（三）關于作業安全的保障措施三是加強危險作業安全管理。第二十四條：“生產經營單位進行爆破、吊裝、拆除和高空、深基坑、隧道、臨邊等危險作業，應當制訂安全技術方案和應急措施，安排專人負責現場安全管理。從業人員進入可能造成窒息、中毒的洞室、井坑、管道、容器和船艙等場所進行作業的，生產經營單位應當提前進行檢測，采取通風、排氣、防護、專人監護等安全措施。”（四）關于公眾安全的保障措施一是明確和強化特殊單位的安全職責。旅游景區（點）、會（禮）堂、博物館、展覽館、圖書館、體育場館、公園、娛樂場所、賓館、飯店、商（市）場、醫院、機場、車站、客運碼頭等公共場所的經營管理單位，《條例》具體規定了在重要設施設備、消防設施、緊急疏散和控制容納人數等方面的安全管理職責。（第二十七條）大型活動的承辦者應當履行的安全責任：工作方案、落實各項安全措施、設施符合標準，舉辦前進行安全檢查。（第二十八條）《條例》還結合我省的海島特點，規定了游泳場所生產經營單位的安全管理職責。（人員、救生器材、監視、告示、安全區域標志）（第二十九條）（四）關于公眾安全的保障措施二是加強對青少年學生的安全保護。第三十三條：“生產經營單位接受中小學生開展實訓、實習以及勞動技能教育和社會實踐活動，應當提供安全的設施、設備和安全實踐條件，選派專業人員進行指導和安全監督。生產經營單位不得安排中小學生從事接觸易燃、易爆、有毒、有害等危險物品的勞動或者其他超出青少年學生認知能力、身體承受能力和操控能力的危險性勞動。”第三十四條還規定教育行政主管部門把安全知識教育納入教學內容，學校開展事故預防演練，中小學校、幼兒園使用機動車輛接送學生的安全保護要求。（四）關于公眾安全的保障措施三是授權省政府根據安全生產和公共安全的需要，劃定禁止升放影響飛行的升空物體的區域。

（五）關于旅游安全的保障措施國際旅游島建設將成為國家發展戰略，旅游安全是國際旅游島建設的重要內容，《條例》共有８條（２９條、３０條、３１條、３２條、４７條、４８條、６１條、６２條）規定旅游安全。第二十九條惡劣天氣禁止旅游者下水。（６１條作處罰）第三十條：“旅游設施、設備應當符合法定標準。旅游設施、設備投入使用前，旅游經營單位應當核對其是否附有安全技術規范要求的設計文件、產品質量合格證明、安裝及使用維修說明、監督檢驗證明等文件。”第三十一條：“旅游經營單位應當在有危險因素的場所、路段和有關設備、設施上設置明顯的安全警示標志，在游樂項目主要出入口設置中外文對照的安全須知告示牌。（６２條處罰）旅游經營單位應當制定安全操作規程。旅游經營單位在涉及人身安全的旅游設施、設備每日投入使用前，應當進行試運行和例行安全檢查，并對安全裝置進行檢查確認。（６２條處罰）旅游設施、項目的操作或管理人員必須經過培訓后持證上崗。操作、管理人員應當指導游客正確使用游樂設施，及時糾正游客不符合安全要求的行為，排除事故隱患；如遇游客發生安全事故，應當立即采取救援措施。”（五）關于旅游安全的保障措施第三十二條：“旅行社應當投保旅行社責任險。在安排旅游者的游覽活動時，旅行社應當對可能危及旅游者人身、財產安全的事項向旅游者作出真實的說明和明確的警示，并采取防止危害發生的必要措施。旅游車、船經營單位應當定期對旅游車、船進行維修和保養，保證其正常運行，在運營前進行全面的檢查。禁止旅游車船帶故障運行和超速、超載駕駛。”第四十七條：“負有安全生產監督管理職責的部門應當按照法定標準對旅游設施、設備和旅游項目進行安全檢查。旅游設施、設備和旅游項目沒有國家和行業標準的，省有關部門應當根據需要制定地方標準。”第四十八條：“旅游行政管理部門應當會同相關部門對所轄區域內的旅游安全風險進行監測評估，接受旅游者的安全咨詢，及時向公眾披露旅游安全和預警信息。”（六）關于安全生產重點單位將存在重大危險源、存在重大事故隱患、發生過較大以上生產安全事故、發生生產安全事故容易造成群死群傷或者對經濟社會造成重大影響，以及其他應當重點監督管理的生產經營單位，列為安全生產重點單位。（第四十四條）安全生產重點單位名錄由省安全生產監督管理部門會同相關部門公布和調整。對安全生產重點單位在安全培訓（第１６條第２款）、安全評價（第１９條）、重大危險源監控、事故隱患排查治理和應急預案制訂、備案、演練（第２０條）等方面的責任和義務，作出了具體規定。

一是具體規定安全主任和安全督導員配備要求。將《安全生產法》有關設置安全生產管理機構、配備專職安全生產管理人員的規定和安全主任、安全督導員制度緊密結合起來。第三十七條：“生產經營單位應當配備安全主任，管理本單位安全生產工作，并依照下列規定設置安全生產管理機構或者配備安全督導員：（一）礦山、建筑施工單位和危險物品的生產、經營、儲存、使用危險物品數量構成重大危險源的單位，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全督導員。（二）前項規定以外的其他生產經營單位，從業人員超過300人的，應當設置安全生產管理機構或者配備專職安全督導員；從業人員在300人以下的，應當配備專職或者兼職的安全督導員。

生產經營單位的安全主任可以由本單位的負責人兼任。安全主任和安全督導員應當定期參加業務培訓，接受負有安全生產監督管理職責的部門的業務監督和指導。”（七）關于安全主任和安全督導員二是具體規定安全主任和安全督導員的任職條件。安全主任應當身體健康，具有注冊安全工程師資格或者符合相關條件，從專業知識、工作年限提要求：高危、次高危、重點單位、一般單位。（第三十八條）對安全督導員的任職條件也作出了規定。（具有相關工作經驗，第四十一條）（七）關于安全主任和安全督導員三是具體規定安全主任和安全督導員的職權。參照香港的做法，《條例》在規定安全主任和安全督導員責任的同時，也賦予其必要的檢查權、調查權、建議權和決定權等。安全主任的主要職權（４０條）安全督導員的主要職權：在安全主任領導下開展工作（４１條）（七）關于安全主任和安全督導員四是對安全主任的登記、監管作出了規定。（第三十九條）生產經營單位應當將所聘用安全主任的基本情況報所在地安全生產監督管理部門登記；對符合條件的，安全生產監督管理部門應當為其頒發《海南省安全主任證書》，并向社會公告；對不符合條件的，安全生產監督管理部門有權責令生產經營單位重新聘用安全主任。（七）關于安全主任和安全督導員一是明確了政府及其所屬有關部門的相關監管制度和監管職責。建立安全生產控制指標體系，對安全生產工作實行定期目標控制和考核管理。（第四十三條）建立本行業和領域內重大危險源的評估、登記和監控制度，加強對重大危險源的監管。（第四十五條）重大事故隱患，隨時有可能發生人身傷亡事故或者重大財產損失的，應當立即采取應急處置措施，禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，停止人員密集的活動，并在可能受到影響的區域內發布安全警示。對發現的重大事故隱患，無法明確責任單位的，由所在地人民政府組織治理或者指定有關部門負責治理。（第四十六條）（八）關于監督檢查和事故調查安全生產監督管理部門應當加強對生產經營單位作業場所職業健康監督檢查和職業衛生安全許可證的頒發管理工作，并組織查處職業危害事故和違法違規行為。（職業健康監管授權條款，第四十九條）縣級以上人民政府應當建立安全生產應急救援體系，制定本行政區域內較大以上生產安全事故應急救援預案。縣級以上人民政府應當建立和及時更新安全生產應急救援設備、技術專家等信息數據庫，儲備和及時更新應急救援物資，培訓應急救援人員，組織安全生產應急救援演練。（第五十條）負責人接到生產安全事故報告后，應當立即趕到事故現場，組織事故搶救。（第五十一條）（八）關于監督檢查和事故調查二是明確較大生產安全事故的調查權。（第五十三條第一款）根據完善省直管市縣管理體制和下放行政管理事權的要求，將《生產安全事故報告和調查處理條例》規定由設區的市級人民政府行使的較大生產安全事故調查權，下放海口、三亞、儋州人民政府。其他市縣發生的較大事故由省人民政府負責調查，也可以委托市縣負責。（八）關于監督檢查和事故調查三是明確安全監管部門在事故調查處理的職責。規定：“生產安全事故發生后，事故發生地的縣級以上人民政府應當組織調查組或者授權、委托安全生產監督管理部門等組成調查組對事故進行調查。安全生產監督管理部門根據本級人民政府的授權，承擔生產安全事故調查處理的具體工作。”（第五十三條第二、三款）（八）關于監督檢查和事故調查安全生產責任保險有利于形成企業安全生產自我約束機制,能夠保證生產安全事故發生后補償損失的資金來源,減輕政府的負擔,在國際上被證明是一種減少生產安全事故行之有效的做法。

2009年7月23日，國家安監總局印發《關于在高危行業推行安全生產責任保險的指導意見》，要求積極爭取通過立法的形式，在煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等行業強制推行安全生產責任保險。近年來，河南、重慶、江西等省市在高危行業試點推行安全生產責任保險。按照《保險法》第一百八十六條的規定，強制保險應當由法律、行政法規作出規定。在條例起草過程中，中國保監會、保監會海南監管局表示支持我省通過特區立法強制推行安全生產責任保險。（九）關于強制推行安全生產責任保險

第二十六條規定：