.PAGE.論水利工程代建制的模式應用第一章：緒論1.1研究背景水利工程多為國家投資項目,業主方通常以地方水利局為基礎而組建,20XXXX省水利廳在黃巖長潭水庫除險加固工程中開始引入代建制,委托XX省水利水電工程局試行。其后,在樂清市白石水庫除險加固工程、臨海市牛頭山水庫除險加固工程中均實行了代建制,目前XX省正在實行代建制的水利項目有浙東引水蕭山樞紐工程、長興縣合溪水庫工程、樂清市鐘前水庫除險加固工程和蒼南縣橋墩水庫除險加固工程以及蒼南縣吳家園水庫除險加固工程。在代建制的實行過程中,由于國家針對代建制還沒有出臺相應的管理辦法,同時業主方〔當地水利局對代建制存在著不少的誤解,特別是對實行代建制的必要性及作用認識不足、理不清代建制與項目法人制及項目監理制的關系等,對代建方的工作造成了一定的困難和阻力。本文將針對代建制實行過程中遇到的問題進行闡述、研究。1.2文獻綜述目前社會上關于水利工程代建制缺乏系統的闡述,基本上是對代建制的某一方面的問題進行的討論。在《關于完善項目代建制模式的幾點思考》[1]一文中,作者李紅巖、王建聲從以下幾個方面對代建制管理模式的完善進行了論述：=1\*GB3①、規范代建單位市場準入條件。=2\*GB3②、優化代建單位招標評審。=3\*GB3③、信用擔保與風險約束機制。=4\*GB3④、完善過程監管和績效評價制度。=5\*GB3⑤、統一委托代建合同示范文本。=6\*GB3⑥、加強項目管理企業素質建設。=7\*GB3⑦、項目代建收費應市場化。在《對政府投資項目實行"代建制"的思考》[2]一文中,作者董可提出了推行"代建制"的意義在于可使項目決策更加科學合理、可提高項目管理水平和工作效率、可使項目控制得到真正落實、可充分發揮市場競爭機制的作用、有利于遏制腐敗以及政府對項目的監管更加規范有力。提出首先要轉變觀念,從思想上認識到推廣代建制是社會主義市場經濟發展的必然要求,是政府投資體制改革進一步深化的必然趨勢；用公開競爭機制選擇具有專業素質的項目代建單位,用經濟合同來約束項目代建單位執行合同約定的代建任務,享受應有的權利,承擔相應的義務；關于代建制的切入時機,比較適宜的是在項目建議書上報前或有關部門審批后就介入并開展工作,越早越好；有關代建制的法律法規還有待健全；代建制不是遏制腐敗的萬能藥,實行了代建制也并不等于腐敗現象就會消失。在《淺談政府投資管理和項目代建制度》[3]一文中,作者鮑姜峰、王俏指出政府投資項目管理具有以下三個特點：一是政府投資項目大多數集中在為社會發展服務,非盈利的公益性項目；二是政府投資項目具有一般項目更為嚴格的管理程序；三是政府投資項目更容易受到社會各界輿論的關注。分析了我國政府投資項目管理現狀,指出政府投資項目管理水平較低,工程質量難以保證、政府投資項目的建設標準及投資規模難以控制以及政府投資項目的投資決策機制不夠完善。水利部劉寧總工程師在全國水利建設質量安全與稽察工作會議上的總結講話[4]中指出水利工程建設實施代建制,必須切合水利工程實際,還需要進行深入的研究和探索。對于代建制,我們要從廣義上去認識,正確處理好代建制與項目法人責任制、建設監理制的關系,不能簡單地理解現有的項目法人將工程建設管理工作委托給另一個代建單位管理才是代建制。在《我國政府投資項目管理的現狀分析》[5]一文中,作者黃霆、申立銀等從政府投資項目的特征入手,分析了我國政府投資項目管理中存在的問題及其原因,對政府投資項目改革試行的工務局和代建制模式進行了分析。指出目前我國政府投資項目的管理基本上沿襲計劃經濟體制下的傳統管理模式,即由建設單位提出項目建議書和可行性研究報告,政府投資管理部門進行審批決策,確定投資額度和年度投資計劃,財政部門核撥建設資金,再由建設單位組織基建班子進行建設。這種建設模式存在著一些問題,如：管理者缺乏造價控制的動力、機構重復設置,管理水平低下、政府監控不力、項目決策機制缺乏科學性、招投標不規范、隨意更改投資規模、項目法人實體缺位以及資金不到位等。提到上海市政府投資項目管理采用了"政府——所屬投資公司——項目管理公司"的三級管理模式,通過這種模式實現政府投資職能、投資管理職能、項目管理職能的分離。與原有的政府職能相比,政府對于項目決策中具有前瞻性戰略性的問題介入比以前深,對于項目實施的管理則較之以前淡出,主要借助中介組織〔項目管理公司完成。指出代建制模式的優勢在于體現了政府對其投資項目間接管理的原則,可以解決政府在項目管理中角色混淆的問題。但這種模式也存在著一些問題,一是由于沒有明確設置代建費的取費下限和嚴格的標準,因此,各代建單位在投標中存在無序競爭的現象,使代建費一降再降,由于沒有擔保、保險等相應的配套措施,過度壓價很可能會導致代建單位通過降低項目的管理水平來降低成本；二是對于政府組織結構本身的改革甚少,不能從根本上解決政府投資項目管理中的問題；三是這種模式有賴于成熟的市場機制,同時對原有制度的沖擊較大,實行起來有較大的難度。2006年1月10日中國社會科學院法學研究所研究員梁慧星在國家發改委投資研究所舉辦的政府投資項目代建制等建設實施方式改革高層論壇的專題報告《"雙方合同"或者"三方合同"？代建制試點中的"代建合同"模式分析》[6]中指出推行"代建制"的三項政策目的：改革政府投資體制、推行公共工程建設的專業化管理、嚴格執行招標投標、防止腐敗。迄今代建制試點中的"代建合同",有三種模式："委托代理合同"模式、"指定代理合同"模式和"三方代建合同"模式。闡述了三種合同模式的優缺點及差別。在《政府投資項目代建制模式探討》[7]一文中,作者牛炳昆、張成福闡述了代建制中三方的職責：政府部門職責是代表政府行使業主職能和項目管理職能,參與編制工程項目的中長期建設規劃和年度計劃；負責投資建設工程項目的項目建議、計劃立項、可行性研究、用地許可、地質勘察、方案設計、初步設計、項目概算及相關文件的編制和報批等前期工作；組織施工圖設計與審查,編制項目預算并報有關部門審批；協助國土主管部門做好政府投資建設工程項目的征地拆遷工作,負責項目的施工報建、招標投標、委托監理、簽訂合同、質監登記、安監登記等施工準備工作；負責政府投資建設工程項目施工全過程的協調和監管。項目管理公司職責是受政府委托負責項目建設管理,代建的項目公司利用自己的專業技術力量和管理經驗,在項目策劃、方案設計、前期準備、工程預算、施工招標、材料設備采購整個建設過程中,承擔項目方案優化和設計優化管理、合同管理、施工管理、組織驗收和保修等工作內容,對項目的投資、質量、安全和工期進行專業化的控制與管理,確保項目順利進行,實現合同目標,接受政府有關部門的審查和監督,保證建設資金合理使用。項目使用單位職責是根據本單位的實際需要及發展規劃提出項目建議書,在項目方案設計階段提出項目具體使用條件、建筑物的功能要求,有關專業技術對建筑物的具體要求和指標。在完成項目立項后,及時向項目管理公司辦理前期工作移交手續并協助做好工程建設中涉及有關部門和單位的相關工作,為工程創造良好的外部條件。在建設中提出意見和建議,并監督代建項目管理公司的行為,參與工程驗收,負責接收竣工建筑物及其使用和維護。指出代建制是對項目管理全過程實施的一種高水平管理手段,要求有相應的高智商、高技術、經驗豐富的管理人才參與。但至今代建制管理費無取費下限和嚴格的標準,給推行代建制帶來競爭上的無序,更易造成代建單位無法吸引高素質代建人才參與,因此需合理確定代建費取費標準。在《以"代建制"為契機加快工程項目管理公司的發展》[8]一文中,作者李慎飛、李慎平指出實行代建制為工程項目管理公司的發展提供了機遇,并對如何加快工程項目管理公司的培育和發展進行了闡述,提出以設計院為基礎創建項目管理公司,大力培養項目管理專業人才,發展信息化的工程項目管理,盡快發展并實施項目管理集成化,提高項目管理水平,同時要加強同國際項目管理公司的合作,縮短與發達國家的差距去迎接競爭日益激烈的國內外市場。國家發改委投資研究所的吳亞平在《完善"代建制"的政策建議》[9]一文中指出代建機構應以常設性的事業單位為主,按照"基本集中"和"抓大放小"原則確定項目范圍,代建機構的職責是"盡量全過程負責",對代建機構的人員規模要適度考慮。事業性質的建設管理單位不以盈利為目的且具有很強的獨立性,在項目實施中并沒有自身特殊的利益,為政府把關和節約項目投資資金的責任心相對更強,更適合充當項目建設實施階段的責任主體或項目法人。在《代建制項目工程造價管理關鍵點探討》[10]一文中,作者馮成祥、林洪從代建制項目管理的特點出發,循著造價確定與控制兩條主線,探討代建單位在造價活動中的管理關鍵點。指出代建制項目工程造價管理的特點有參與的主體不同、管理環境不同、參與的動機不同、決策范圍不同、激勵機制不同、管理能力不同。造價確定活動中,代建人面臨兩難抉擇：一方面是業主指定或委托代建人進行項目管理的時候,對工程造價往往壓得非常低,同時對項目的使用功能盡可能提得非常高；另一方面則是承包單位千方百計要提高工程造價,使其效益最大化。無論是業主壓低造價還是承包單位提高造價,這些都對代建人不利。造價太低,背離了市場價格,代建人必然難找到合適的施工單位；造價偏高,又損害業主利益,不僅業主無法接受,就是代建人自己也難以承擔,因為代建人自身的利益與項目的造價緊緊綁在一起。作者從資源投入、考慮因素、對造價的影響程度、確定的難易程度等方面對造價管理的各個環節進行分析,以此來找出造價確定的關鍵點。上述文獻中,作者都針對代建制的某一環節或某一問題進行了闡述和解答,但對代建制都沒有完整的論述,特別是對水利工程建設的特點未突出介紹。1.3研究目的和方法通過本研究可以明確水利工程代建制的職能以及必要性,剖析水利工程代建制的特點,同時對水利工程代建制組織應用模式進行分析。研究方法將采用總結歸納法、現場調查及實證研究方法。1.4研究內容本研究將主要探討水利工程代建制的必要性及作用及代建制與項目法人制及項目監理制的關系,同時結合XX省水利水電工程局在工程代建實施中的經驗,對水利工程代建制應用中的實際問題進行分析,以期獲得較好的應用模式,解決實施過程中出現的問題。第二章：水利工程代建制2.1代建制的概念為了進一步深化投資體制改革,提高政府投資工程的投資效益和建設管理管理水平,國務院于2004年7月16日出臺了《國務院關于投資體制改革的決定》,《決定》第三部分明確了政府投資項目代建制概念："政府〔2.2代建制的職能"代建制"是對我國政府投資的建設項目管理模式進行市場化改革的重要舉措。"代建制"含有"代建"和"制度"雙重含義,代建是指投資人將建設項目委托給專業化工程項目管理公司代為建設直至交付使用。制是指制度,規定在政府投資的公益性建設項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總承包與項目管理,但我國的"代建制"中還包括了制度的內涵,是結合國情的一項政府管理創新。由政府選擇有資質的項目管理公司,作為項目代建人,全權負責項目建設全過程的組織管理,促使政府投資工程的投資、建設、管理和使用職能分離,通過專業化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。[2]通過我單位一系列水利工程代建項目的經驗總結,代建的具體職能可以歸納為決策與計劃、組織與指揮、控制與協調、教育與激勵等。〔1決策與計劃決策是計劃的重要依據之一,是決策者對工程項目相關重大問題所作的選擇和決定。計劃,就是根據決策制定科學的奮斗目標,來指導項目的建設管理活動。一個工程項目如果沒有正確的決策和科學的計劃,就不可能實現其目標。〔2組織與指揮組織就是根據計劃目標,合理安排人力、物力和財力,把工程項目的各個方面、各個階段,按計劃的要求嚴密地組織起來,使計劃規定的措施方法落實到各個參建單位。指揮就是為達到計劃而實行的有效領導,使工程項目的各個參建單位都能按照一個統一的意志協調地、有次序地運行。〔3控制與協調控制就是通過信息反饋系統,對工期目標、質量目標、成本目標及其他目標和實際情況及時進行對比,發現問題并立即采取措施加以解決。所謂協調,就是及時調整、解決各個過程、各個環節和各參建單位之間的矛盾,以期達到工程項目的目標。〔4教育與激勵進行有效的思想政治工作,堅持精神鼓勵和物質獎勵相結合的原則,必要時,應依靠行政手段調動起各參建單位的積極性、創造性,共同為實現項目的總目標而努力。上述各種具體職能是一個緊密聯系的有機整體,共同圍繞工程項目這個中心發揮其各自的獨立作用。通過決策與計劃,明確奮斗目標；通過組織與指揮,實現項目的有效運轉；通過控制與協調,建立正常的秩序,及時解決不協調因素；通過教育與激勵,調動積極因素,從而保證工程項目既定目標的順利實現。2.3代建制的內容政府投資項目代建制管理主要包括對投資項目的資金運用、成本控制、投資項目質量和建設周期等方面的控制與監督,其目的在于保證政府投資能按預定計劃實施,防止投資項目在實施過程中各種不良問題的產生,以確保項目能按預期的要求完成。[3]2.4代建的程序根據我單位的代建工程經驗總結,水利工程建設代理應建立在水利工程建設監理的基礎上,以工程監理制為依托,以項目法人制為保障,在一定的工作高度上統籌把握,運用系統工程學和運籌學原理,對工程建設進行管理。必須完善建設代理自身的組織機構,建立健全建設代理的工作體系和管理體系,明確各工種、各崗位的工作職責及工作制度,建立相應的考核機制,以激發工作人員的積極性,發揮其能動性,形成整體力量。重點加強對工程設計單位、監理單位及施工單位駐現場機構的監管,完善其自身的工作體系及管理體系。對施工單位的指令,應通過監理機構發布,避免多頭指揮,政令不統一的現象發生。在現場管理中,應定期或不定期的召開施工協調會,對工程建設進行實時控制,必要時可以以專題會議的形式。2.5代建的獨特性根據我單位代建工程的經驗總結,代建在項目管理中具有一定的獨特性,主要體現在以下幾個方面：<1>主動性強代建制項目管理的成效直接與單位和管理者的經營業績掛鉤,管理的好壞,將直接影響單位和個人的收益,出于保護自己利益的需要,代建人會自覺地做好管理工作。<2>管理范圍不同與傳統的業主幾乎能夠自主決定項目管理活動中的所有事宜相比,代建制項目管理活動受到一定的限制,必須在業主委托或授權的范圍進行,超過權限范圍,則必須要上報業主決定。<3>真正的全過程造價管理無論是決策階段、設計階段、招標階段、施工階段、還是竣工結算階段,代建人絕不輕易放松對造價的確定與控制。[10]<4>管理水平相對較高代建單位屬于專業的項目管理機構,較強的人才隊伍以及豐富的管理經驗,使他們的管理手段多、方法新、信息化程度高、重點突出、效果較好。<5>重視項目管理的執行代建人作為一個高智力密集的群體,其咨詢與參謀的能力一流,但其執行力往往遜色于其智力優勢。2.6代建的職責根據我單位對一系列水利工程代建項目的經驗總結,可以把水利工程代建的具體職責歸納為：參與或主持水利工程項目的策劃、項目建議書編制工作,主持項目可行性研究、初步設計和概算編制工作；根據項目使用單位對使用功能的要求,主持項目可行性研究、初步設計和概算編制工作；根據投資主管部門下達的政府投資計劃,組織施工圖設計與審查,編制項目總概算〔并報投資主管部門核定；負責項目的招標投標、委托監理、簽訂合同、質監登記、安監登記、開工報告報批和施工報建等施工準備工作；負責項目建設實施過程的協調和監管,包括組織投資主管部門、建設部門和設計、監理、施工單位參加的現場簽證〔非施工單位原因造成的工程內容及工程量的增加和設計變更工作；負責編制項目的竣工決算并送審,組織有關單位進行工程竣工驗收,辦理產權登記和資產移交手續。第三章：水利工程代建模式分析3.1代建方與業主方的關系在我國《民法通則》中規定：代理是"代理人在代理權限內,以被代理人名義實施民事法律行為。被代理人對代理人的代理行為,承擔民事責任。"在目前,我國大量存在的政府投資管理公司或工程指揮部,與政府在一定意義上是一種代理關系。這些管理部門以政府代理人的身份出現,代表政府管理工程,所產生的管理后果無論好壞均由政府承擔。而代建人與業主之間的關系不是代理關系,代建人和業主是簽訂代建委托合同的平等主體。代建人接受業主委托,在授權范圍內進行建設項目可行性研究、設計、招標、施工、工程竣工驗收、移交和工程保修階段的管理服務；業主按委托合同要求,為代建人工作進行提供必要的配合并按時支付相應報酬。代建人接受業主委托后,是以自己的名義而不是以業主的名義從事工程項目管理服務,在此過程中產生的利益和發生的風險由自己而不是由業主承擔。目前XX省大中型水利工程建設中,有些工程往往出現業主方不肯放權的情況,例如臨海市牛頭山水庫除險加固工程以及長興縣合溪水庫工程等等,業主方雖然與省水利水電工程局簽訂了代建合同,委托代建對工程的勘察設計、監理、施工以及驗收等環節進行全程管理,但在實際操作中,卻處處約束代建的權利,甚至發生跳過代建和監理而直接指揮施工單位的現象,造成了代建單位"代而不建"的局面,使代建人的處境異常尷尬,代建單位無法行使相關權利和履行相關職責,給工程建設的順利開展造成阻力,使工程建設無法按正常程序運作。為此,省水利水電工程局多次與業主交涉,但因來自地方政府特別是一些行政領導的壓力,事情最后均不了了之。在浙東引水項目蕭山樞紐工程中,省水利水電工程局直接與XX省政府簽訂了代建合同,對該工程進行全過程、全方位管理,包括工程建設以及移民安置、征地拆遷等,這種模式對代建單位造成了很多的工作量,特別是移民安置和征地拆遷工作,因中國的國情使然,該項工作如果沒有地方的配合,很難進行下去,因此該項工作消耗了代建單位很多的精力和人力,使代建單位的優勢無法充分發揮,限制了其能力的施展。而在其它幾個項目,如樂清市白石水庫除險加固工程和鐘前水庫除險加固工程中,省水利水電工程局與業主方簽訂了代建合同,并以工程建設指揮部工程管理科的形式參與進業主方,作為業主方的一部分開展工作,對工程建設實施管理這一塊實行全權負責,實現了代建單位與業主方的資源整合和優勢互補。該模式中,業主方負責處理移民安置、征地拆遷等工程外環境的協調工作,而代建方則負責工程建設管理的工作,使代建單位的能力和優勢得到充分施展,從而保證了工程建設的順利有效的實施。綜上所述,在目前形勢下,XX省大中型水利工程建設如采用代建制進行管理的,宜采用上述第三種模式,即代建方以工程建設指揮部工程管理科的形式參與進業主方,對項目建設的全過程進行管理。3.2代建組織機構的性質根據我單位一系列代建工程的經驗總結,代建機構還是以事業單位為好。事業性質的建設管理單位,不以盈利為目的且具有很強的獨立性,在項目建設實施中并沒有自身特殊的利益,為政府把關和節約項目投資資金的責任心相對更強,更適合充當項目建設實施階段的責任主體或項目法人。[9]很顯然,事業性質的建設管理單位為非盈利性機構,政府可直接核定其事業經費,從而減少項目建設管理費支出；而企業性質的代建機構,需要通過實施項目管理活動獲得利潤,因此政府所需支付的項目建設管理費要高得多。對政府投資項目實行集中統一管理的發達國家和地區,有一個突出特點,就是代建機構的規模都比較龐大,如香港工務局,下轄7個專業署,擁有約兩萬公務員；又如加拿大的公共工程和政府服務部,下轄5個地區辦公室,共有1.4萬公務員；再如,美國負責公共建筑建設和管理的聯邦總務署,其工作人員曾多達4.5萬人,目前仍有1.4萬人。從國內的情況看,目前實行政府投資項目集中管理的地區,代建機構的規模普遍太小。據調查,XX市寶安區建設工務局正式編制為33人；XX市政府投資建設工程管理中心正式編制只有20人；XX省公益性項目建設管理中心則只有15人；XX省水利水電工程局建設管理中心在編人員只有22人；除去行政后勤人員,這些代建機構的專業項目管理人員就更少。過小的規模對這些代建機構有效或高效履行建管職責形成了巨大的挑戰。由于一個專業人員有效管理工程的能力和精力是有限的,因此既定人員規模的代建機構的管理能力也是有限的。與發達國家和地區相比,我國各地設立的政府投資項目代建機構的人員規模明顯偏小,而承擔的建管任務普遍偏重。建議,今后應該逐步擴大代建機構人員規模,至少在事業經費核定上適當加大投入,以使其能聘用一些非事業編制或臨時性的專業項目管理人員。同時,代建單位應具備以下幾個條件：一要有綜合水利工程勘察、設計、監理、施工、招標代理、工程造價咨詢等一項或多項資質且具有從事過水利工程項目管理的業績；二要有滿足水利工程項目管理需要的專業技術人員；三要有符合現行法律、法規規定的其他條件。目前,XX省水利廳正在考慮在全省水利系統范圍內推廣工程項目管理代建制,同時加大對省水利水電工程局建設管理中心的扶持力度。3.3代建費用分析目前,我國實施代建制的地區大都對履行代建人職責所獲取的代建費用有原則性規定,即通過公開招投標方式,按工程投資總額的一定比例確定代建費用,其總額不超過現行標準的建設單位管理費上限。這一原則雖然已經在許多城市中采用,但在實踐中易產生兩方面問題：一是按現行的建設單位管理費標準不能滿足履行代建工作的需要,導致代建制度難以推進。現行的建設單位管理費是指建設工程從立項、籌建、建設、聯合試運轉、竣工驗收交付使用及評估等全過程管理所需的費用,包括建設單位開辦費和建設單位經費。代建人的費用支出與建設單位管理費相比,其雖然可免除開辦費,但需要支付擁有高智能、高技術管理人員的較高人工成本和代建工作的風險費用,因此代建費用總額限定在建設單位管理費以內并無理論依據。二是在我國信用機制和擔保機制不健全的情況下,會出現代建人在代建工作投標中無序競爭的現象,使代建費一降再降。如XX市某代建人中標的代建費僅占項目總投資的017%。代建費用的非理性競爭,將使代建人的風險轉嫁到工程建設目標實現的比例上,以致阻礙代建制的發展。在代建制推行初期,為了避免出現上述兩種傾向,保證制度的順利實施,應對代建費采用適當寬松政策。首先,應根據工程投資規模、技術難度和建設風險等因素確定代建費的下限,要求代建人的代建費包括一筆風險補償費用；其次,代建人的選擇應優先考慮代建方案和技術管理人員的經驗和素質,而不是代建費用,不鼓勵采用最低價中標評審方法,避免惡性競爭；第三,建立嚴格的代建人淘汰機制,避免代建人通過降低項目管理水平來減少代建成本,降低代建費用。在XX省水利工程代建取費中,通常以監理費為基準,比監理費略高。同時代建費用在項目概算中沒有單獨立項,因此在實際操作過程中,往往在建設管理費中開支,造成地方業主普遍對代建制存在看法甚至阻擾代建制的推行。因此建議對概算編制項目進行調整,增加代建費用一欄,可以放入建設管理費中,作為一子項列出。3.4機構班子人員的選配在為項目選配人員時,項目負責人是關鍵,因其承擔著部分工程總指揮的職能,是工程能否順利實施的首要保障。項目負責人宜由一定職務、級別的領導或專家擔任,這樣可以保證其權威性、領導性。在臨海市牛頭山水庫除險加固工程建設管理處中,就是由原XX省水利水電工程局謝錦發局長親自掛帥,部門主任任副職,在處理一些工程中出現的問題時,起了決定性的作用,特別是一些重大問題的處理上,如施工準備階段圍堰的防滲問題現場處理,甚至有一錘定音的效果,為水庫的按時蓄水贏得時間。機構班子成員選配應考慮專業結構、專業職稱及年齡層次的合理性,考慮其管理職能,宜多選用中高級以上人才。在臨海市牛頭山水庫除險加固工程建設管理處中,就配備了處長一名,副處長兩名,項目總工一名,投資控制工程師、質量控制工程師、進度控制工程師各一名。其中,高級職稱人數占50%,中級職稱人數占50%,50歲以上人員占33.3%,50歲以下人員占66.7%。該人員組成,很好地兼顧了計劃決策和現場管理兩方面的工作,在臨海市牛頭山水庫除險加固工程建設管理過程中,發揮了積極的作用,取得了較好的效果。小結綜上所述,本人認為：在目前的國情下,水利工程代建制應用模式應以依靠當地省級水利主管部門,以工程指揮部工程管理科的形式參與進業主方的方式為妥。其組成人員應以中高級職稱人員為主,以充分發揮其參謀和決策作用。同時,在代建制的取費方面,國家應給于適當補助。第四章：水利工程建設代建制的有效性分析4.1目前水利建設管理工作存在的問題水利建設管理工作面臨很多問題,特別是在近幾年的稽察、審計、檢查中,集中暴露了一批突出的問題。歸納起來,問題主要分為三類：一是政策性不協調以及法規不健全的問題,有些涉及到深層次體制、機制問題。如項目法人單位事業、企業性質問題,施工、監理企業政企脫鉤問題,建設"同體"問題等；二是市場主體有法不依、有章不循,法律法規、標準執行不嚴格的問題。如挪用、套取國有資金問題,轉包與違法分包問題,偷工減料、弄虛作假問題等；三是行政監督檢查不到位,執法不嚴的問題。如質量監督、招投標監督不到位問題。[4]4.2水利工程建設實行代建制的有效性分析根據目前我國的國情,社會主義各項事業尚處于起步階段,水利工程建設與管理也不例外,這就決定了水利建設管理必將有一個長期的探索階段和過渡過程。4.2.1代建制度是比建設項目法人負責制度更為進步的一種制度形式,它起到了對市場競爭主體缺位的補充作用計劃經濟向市場經濟轉型的過程中,政府投融資的水利工程建設項目均出現了不同程度的投資主體缺位〔或不到位的情況。多數水利工程建設項目業主并不是工程建設管理的專業從業單位,由于管理者的非專業屬性,其管理水平無法滿足建設管理的實際需要,難以負起建設工程質量責任。投資主體缺位的后果是投資規模無法控制、腐敗現象發生、工程質量難以保證、建設秩序被破壞等。如何解決"缺位"問題？目前國家推行的建設工程項目法人負責制,它以一個建設項目便成立一個具有獨立法人資格的國有企業,或專門設置一個行政或事業性質的機構進行運作為基本模式。但是,項目法人負責制在建設工程管理領域的推行,非但沒有實現對工程建設項目真正負責任之目標,反而因此加劇了行政機構的膨脹和混亂。代建制模式的優勢在于體現了政府對其投資項目間接管理的原則,可以解決政府在政府投資項目管理中角色混淆的問題,如上海對政府投資項目不是由政府專門設立并組建專門機構管理,而是由政府培育市場,依據市場價格機制和競爭機制來進行投資管理和運作,政府投資公司和項目管理公司均通過市場公開招標競爭由市場擇優確定,政府通過市場培育若干個項目管理公司,形成了開放與競爭的格局,充當政府業主的投資公司與政府是一種委托合同關系,項目管理公司與政府或投資公司之間也是委托合同關系。[5]目前XX省的大中型水利工程建設一般都由地方政府專門成立一個工程建設指揮部,地方行政領導擔任指揮,具體實施基本以地方水利局人員為主。這種地方上的水利工程建設指揮部或業主方普遍存在著人才匱乏的現象,其專業技術人才的數量,人才結構、水平等往往不能滿足工程建設的需要,同時由于工程建設任務不多,工作經驗也就難以積累,最終造成項目的管理不善。自從XX省水利廳在大中型水利工程建設中引入代建制以來,XX省水利水電工程局在其具體的工程建設實施過程中,發揮自身的技術優勢,根據國家有關建設程序和強制性要求,對設計、監理、施工等參建單位進行監督管理,保證了各工程的順利實施。4.2.2實行代建制度有助于保證工程質量,維護建筑市場秩序作為代建單位的項目管理機構或公司,具有工程建設管理能力和經驗,可以對項目工程建設進行專業化的管理,并全面負責施工現場的安全、環保、衛生、市政等方面的監控和協調,處理各種突發情況,最終保障建設工程按期竣工和工程質量。[6]水利工程建設項目的業主一般都不熟悉基建程序和相關法律法規,建設項目業主卻在市場經濟推動下擁有了越來越大的建設工程管理權力,國務院《建設工程質量管理條例》明確賦予了建設項目業主單位從工程承發包直至竣工驗收等管理權力,但是,在現行建設管理體制下,XX省的大中型水利工程建設的業主并非完全意義上的市場主體,更為重要的是,它們基本上不熟悉基建程序,不具有專業管理知識,卻從事極具專業技術知識要求的工程建設管理工作。工程建設管理行為的任何缺陷或差錯,都可能導致違法,還可能造成質量安全隱患而危及人民的生命財產安全,導致建筑市場混亂,引發工程質量問題,是一個深層的、需要從制度上加以解決的問題。實行代建制度可以彌補水利工程建設項目業主的固有缺陷,有助于保證工程質量和維護市場秩序。這一點在XX省水利水電工程局的代建項目中得到了很好的體現,例如在臨海市牛頭山水庫除險加固工程實施過程中,代建方及時制止了地方政府的一些違規行為,如指定分包商、指定工程材料等,規范了建設程序,有效的保證了工程的順利實施。在國家發改委、水利部、XX省等單位的多次督察活動中,均獲得了肯定。4.2.3適應了現階段反腐敗的要求建設工程領域滋生腐敗的原因是多方面的,而建設工程管理制度的缺陷是一個最重要、最直接的原因,水利工程也不例外。沒有完善制度的和職責約束的,且不熟悉相關法律法規規定的建設項目業主,卻行使著政府財政投融資建設項目的主要管理權。這樣的建設工程管理制度勢必為貪污、賄賂等腐敗行為提供可能。代建制度的實施,通過規范的委托程序和合,將建設工程管理的某些重要環節由暗處轉到明處,從而減少建設單位因不懂專業而出現錯誤,也方便行業管理機關和執法機關的監督管理,減少腐敗發生,促使建設工程項目的管理者能夠真正按市場規則、基本建設程序要求進行活動。現階段XX省水利工程在監理及施工招標過程中,往往出現投標單位與當地政府拉關系的現象,以至于中標單位無論是監理還是施工,都不可能站在公正公平的立場上,從而造成腐敗現象的蔓延。代建制的引入,隔斷或者說至少影響了當地政府與承包商的關系,在一定程度上杜絕了腐敗現象的發生。4.2.4代建制度的推行有助于政府職能轉變、機構精簡受我國現階段建設工程管理制度的影響,各級行政機關和各類事業單位為了完成建設工程項目以及其他基建任務,不得不設專職基建人員,成立基建科、基建辦、基建處,水利工程也存在類似情況,違背了行政和組織管理的科學規律,一定程度上造成了組織機構職能的混亂。當前,以精簡機構和弱化職能為內容的政府機構改革正在實施過程之中,符合市場經濟分工和效能原則的建設工程代建制度將有更廣闊的發展空間。工程建設的經驗證明,甲方經常為了使用功能的增加而隨意更改設計,向政府申請追加投資,結果是投資在追加中不斷被突破,工期被拖延,以至出現功能與質量不符的現象。在這種運作模式中,由于資金、工期、質量都成為變數,其效率低、成本高、環節混亂在所難免。實行代建制,由于依靠專業人士,實行社會化管理,將有效地提高建設水平,降低管理成本,提高政府投資項目實施情況的透明度,方便監督管理。同時,可以使相關部門單位免去組織管理工程項目實施的具體事務,解決外行業主、分散管理、重復設置機構等問題,體現了專業化的現代生產發展的規律要求,有利于推進政府部門職能轉變。[8]4.2.5代建制度是建設項目監理制的補充目前XX省的水利工程建設監理制度尚不十分完善,各監理單位尚處于成長階段,普遍存在著管理水平有限、人員素質參差不齊、專業配套能力較弱、技術裝備不先進等薄弱環節。由于現在監理實行的是市場招投標制,因此,監理方不可避免的要與業主搞好關系,從而影響了監理的公正性。實行代建制度,就可以有效地彌補上述不足。既增強了業主方的工程建設管理能力,又彌補了監理方的缺點,從而有效地保證了工程建設的順利實施,為工程建設各項目標的完成創造條件、提供保障。4.3水利工程代建制的發展未來4.3.1現代化要求隨著我國社會經濟的騰飛及水利建設事業的高速發展,水利工程建設代理必將擁有廣闊的市場,其前景將十分光明。同時,在未來,水利工程建設代理體制也將繼續完善,發揮其作用。同時,隨著社會現代化進程的推動,水利工程建設代理也將跟上其步伐。建設管理現代化,是指適應現代社會要求,依照項目內在的客觀規律,運用現代科學管理手段和方法,對工程項目實行有效的管理。它是一個動態的概念,它所包含的內容和要求是在人們不懈探索和實踐中隨著科學技術的發展、生產力的發展而不斷發展變化的。4.3.2水利工程代建制管理現代化的內容〔1管理思想現代化要將現代管理思想和理論運用于項目建設管理,如系統論、信息論、控制論、行為科學等,它們是現代項目管理理論體系的基石,體現了現代最新的管理思想。此外,我們還應樹立市場觀念、服務觀念、競爭觀念、革新觀念等,使建設管理能夠得到持續發展,發揮更好的作用。〔2管理組織高效化根據現代管理組織理論,采用開放系統模式,并用科學的法規和制度規范組織行為,確定組織功能和目標,協調管理組織系統內部各層次之間及其同外部環境之間的關系,提高管理組織的工作效率。〔3管理方法科學化在建設管理中,要運用現代的科學管理方法,如預測技術、決策技術、數學分析方法、數理統計方法、模糊數學、線形規劃、網絡技術、圖論等。〔4管理技術電子化為適應管理高效率的需要,應采用先進的技術裝置或技術手段,如電子計算機的應用及管理通信裝置、文件資料復制設備、多媒體等。第五章案例分析5.1案例背景說明牛頭山水庫位于XX省臨海市靈江流域大田港支流逆溪上,壩址位于臨海市邵家渡鎮牛頭山村,距臨海市區12㎞。水庫控制流域面積254km2,總庫容2.988億m3,正常庫容1.585億m3。設計灌溉面積35.9萬畝,防洪保護臨海市和沿江鄉鎮55萬人口、10萬畝農田及甬臺溫高速公路的安全,日供水能力28萬t,多年平均年發電量,是一座以防洪、灌溉為主,結合供水、發電等綜合利用的大〔二型水庫。20XX10月XX省臨海市水利局組織專家組對牛頭山水庫工程進行安全鑒定。《大壩安全鑒定報告書》中將牛頭山水庫大壩安全等級定為三類壩,必須進行除險加固。20XX12月水利部大壩安全管理中心以壩函[2003]2138號文下發了《關于牛頭山水庫三類壩安全鑒定成果的核查意見》,《意見》明確：水庫現有防洪能力雖已滿足《防洪標準》〔GB50201-94要求,但大壩瀝青砼防滲面板老化、裂縫嚴重；瀝青砼防滲面板裂縫、滲水,壩基砼防滲墻局部開裂、漏水,大壩防滲系統存在嚴重缺陷,危及大壩安全；溢洪道閘墩及溢流面裂縫,泄洪渠首行洪不暢；泄洪洞閘門強度、穩定不滿足規范要求；輸水洞檢修閘門強度不滿足規范要求；機電設備陳舊,大壩安全監測設備部分破損等。同意三類壩鑒定結論意見。根據省水利廳浙水建〔200432號文《關于臨海市牛頭山水庫除險加固工程初步設計的批復》,除險加固工程主要內容包括：大壩防滲加固、溢洪道加固、泄洪放空洞加固、工程安全監測設施更新改造、金屬結構與電氣改造等。大壩除險加固的主要內容有：砼防滲墻、頭墻、砼岸墩、砂礫層灌漿、防滲墻上游粘土回填,砼防滲面板、趾板、壩頂砼擋浪墻、壩頂路面,下游壩坡平整砌筑粗條石護坡等。〔1砼防滲墻C20砼防滲墻位于老砼防滲墻上游,中心樁號壩上0+110.3。墻頂總長351.6m。其中防滲墻頂長322.6m,墻頂高程10.5m,墻底高程0.00m,墻高10.5m,設計墻厚0.6m,兩岸岸墩頂長29m〔左岸長20m,右岸長9m厚2.4m。岸墩砼與老砼防滲墻岸墩澆結連成一體。砼防滲墻分成40個槽段施工,槽段長8m,39條槽段接縫均打設騎縫孔,孔深8m孔徑21.9mm,孔內回填C20摻膨脹劑的細骨料砼。防滲墻中間部位為懸掛式,兩岸嵌巖深1m～2m。嵌巖段總長27.52m〔左岸長14.22m,右岸長13.3m懸掛段長295.08m。砼防滲墻頂部為C30鋼筋砼頭墻,高2.25m,寬2.6m。頭墻底與砼防滲墻間鋪兩條BW-11遇水膨脹止水條。新、老防滲墻之間的夾泥砂礫層布設灌漿孔,灌漿孔位于兩墻中心,孔距2.0m,孔底高程為-5.0m和0.0m兩者深度隔孔布置。岸墩巖基設固結灌漿和帷幕灌漿,固結灌漿孔孔深4.0m,排距1.2m,孔距3.0m。帷幕灌漿孔距2.0m孔深6m～8m。〔2砼面板砼面板標號為C30W8F100,厚0.3m～0.45m,澆筑在經鑿毛后的瀝青砼面板上。砼面板頂長427.2m〔壩0+003至0+430.2。整塊面板共分成43塊,12m寬27塊,9m寬2塊,6.6m寬2塊,6m寬12塊。面板由13.55m高程澆至59.3m高程,壩面坡比1：2,加上圓弧段,單塊面板滑模斜長104.23m。砼面板設垂直縫42條,總長3535m；周邊縫3條,總長577m。面板縫均設止水,垂直縫和周邊縫設在0.6m寬的砂漿找平條帶上,砂漿面上刷一層瀝青,放一條50cm×0.5cmPVC止水帶和一道1mm厚的W型銅止水片。縫槽內填充SR塑性填料,縫頂部采用330mm×7mm型防滲保護蓋片保護,保護遮蓋片兩側用鍍鋅扁鐵,鍍鋅膨脹螺栓固定在砼面上。〔3砼趾板河床段趾板澆筑在鑿毛后的瀝青砼面上,分上游塊和下游塊。上游塊長343.5m〔壩0+034.9～壩0+381.4寬5.8m,分成29塊澆筑,標準塊長12.0m寬5.8m厚0.6m。下游塊長345.52m〔壩0+035.88～0+381.4,寬5.0m分成29塊澆筑,標準塊長12.0m寬5.0m厚0.6m。河床段趾板砼強度和止水構造同砼面板。左、右岸岸坡趾板澆筑在老砼趾板上,左岸岸坡趾板分14個澆筑塊,右岸岸坡趾板分16個澆筑塊,趾板寬4.0m~5.0m,厚0.3m~0.6m不等,澆筑縫設F型銅止水片和SR填料,縫頂保護和砼強度同面板。實際施工中,由代建方組織對大壩砼面板設計方案進行了優化調整。大壩面板、趾板砼設計標號C30W8F100,砼配合比由XX省水利河口研究院試驗室和省正邦水電建設中心試驗室共同提供,推薦現場使用的砼配合比：水膠比0.4,砂率33%,每m3砼材料用量,江山虎山牌42.5普通硅酸鹽水泥297㎏,粉煤灰10%36㎏,HL-HEA膨脹劑8%29㎏,中砂578㎏,碎石5mm~20mm491㎏,20mm~40mm737㎏,LN-2000減水劑6.516㎏〔1.8%,DH9加氣劑1/萬0.0362㎏,水145㎏。機口坍落度60mm~80mm,含氣量4%~6%。經對瀝青面板3m×3m網格測量,大壩迎水面是向下游凹的曲面,為使面板厚度均勻,經水利廳組織專題會議研究,砼面板由平面改為順著瀝青砼面走,向下游凹進的曲面,對局部不規則處進行鑿除和用砂漿鋪平,保持面板砼厚度不小于30cm和不大于45cm。大壩左、右岸岸坡趾板的"X"線,據現有開挖面,現場二次定線,減少兩岸岸坡石方開挖量和趾板砼填方量。5.2問題分析在該工程代建項目談判時,業主方—臨海市牛頭山水庫管理局對代建制存在著抵觸情緒,認為這筆錢沒必要花,因此,我單位為了開拓市場,在前期談判時就承諾組織對大壩砼面板設計方案進行了優化調整,在實施過程中,我單位充分利用了和省水利廳的上下級關系,取得了省水利廳的支持,使該優化方案得以順利實施,為業主方節約投資約300萬。獲得了業主方的信任,達到了預期的目的,開拓了市場。第六章結論長期以來,我國水利工程項目建設單位分散,且基本采取使用單位"自建、自管、自用"的建設模式,導致的最大問題就是建設規模、建設標準、投資、工期和質量等難以有效控制。對