第十章

行政責(zé)任10.1

行政責(zé)任概述10.1.1

行政責(zé)任的內(nèi)涵1責(zé)任的內(nèi)涵與屬性

“責(zé)任”一詞是與責(zé)任主體的社會角色相關(guān)聯(lián)的，是一定的社會角色所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)，同時也是未做好分內(nèi)之事而應(yīng)受到的譴責(zé)和制裁。為公益服務(wù)的責(zé)任至少應(yīng)包括三個層次：

第一，是指行政人員在一定的崗位和職務(wù)上開展行政管理活動時所應(yīng)承擔(dān)的角色義務(wù)，也就是職責(zé)（responsibility）；

第二，是指在行政過程中，行政組織及其行政人員主動追求公共目標并自覺接受監(jiān)督、評判的道德態(tài)度和行為（answerability）；

第三，是指由于行政組織及其行政人員沒有積極有效地履行職責(zé)和監(jiān)督而承擔(dān)的責(zé)任追究（liability）。

10.1

行政責(zé)任概述10.1.1

行政責(zé)任的內(nèi)涵2行政責(zé)任的內(nèi)涵美國學(xué)者特里·L·庫珀則把行政責(zé)任分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任。行政責(zé)任可以作廣義和狹義兩方面理解：

狹義的行政責(zé)任，是指“公共行政人員作為一種代理人角色，包括了復(fù)雜的責(zé)任內(nèi)容，即對多種委托人負責(zé)，這些委托人包括組織的上級、政府官員、職業(yè)性協(xié)會和公民”。

廣義的行政責(zé)任包含三個層次的內(nèi)容：第一，國家的全部行政機構(gòu)，作為一個整體對公民大眾負責(zé)。第二，在行政系統(tǒng)內(nèi)部的各環(huán)節(jié)、各層次之間進行責(zé)任分工和權(quán)限分解，通過確立垂直的責(zé)任關(guān)系和層級負責(zé)的方法，將分散的組織和個人的工作擰成一股合力開展行政工作。第三，包括上述狹義的行政責(zé)任。本書采用廣義的行政責(zé)任概念。

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行政責(zé)任概述10.1.2

行政責(zé)任的類型1行政責(zé)任體系中的三種責(zé)任現(xiàn)代的行政責(zé)任體系中包含著行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任三個方面的內(nèi)容。在國家產(chǎn)生之前，人類可能已經(jīng)產(chǎn)生了責(zé)任意識，但是，不存在我們今天所說的“行政責(zé)任”。

在統(tǒng)治型社會治理模式中，雖然不存在嚴格的行政責(zé)任體系，但在一定程度上存在著與近代行政責(zé)任相同的形式。系統(tǒng)化的行政責(zé)任體系的出現(xiàn)，是19世紀末的事情。此外，伴隨著行政從一般社會治理活動中分離出來，基于法治的精神，行政組織中產(chǎn)生了法律責(zé)任。

在20世紀，在行政責(zé)任體系進一步完善的實踐背景下，人們根據(jù)現(xiàn)實中的實際需要，在官僚制的既有框架內(nèi)，有限地引入行政人員的價值判斷和道德要求，走向了道德制度化的道路。

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行政責(zé)任概述10.1.2

行政責(zé)任的類型2行政責(zé)任體系的屬性作為一種公共責(zé)任，行政責(zé)任體系具有多種表現(xiàn)形式和豐富內(nèi)涵，它包括行政體系中的客觀責(zé)任和行政人員的主觀責(zé)任。基于權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生的行政責(zé)任，是指行政人員一經(jīng)任用就必須遵守誓言、忠誠努力、忠于職守、承擔(dān)義務(wù)、完成任務(wù)的責(zé)任。基于權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生的行政責(zé)任和基于法律關(guān)系產(chǎn)生的法律責(zé)任的確立，首先是在組織群體的層面上加以確立的。

法律責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任：法律責(zé)任客觀性責(zé)任行政責(zé)任很大部分屬于客觀責(zé)任的范疇，當行政責(zé)任通過人來承擔(dān)時，又有一定的主觀色彩道德責(zé)任對行政責(zé)任、法律責(zé)任的補充、提升、替代

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行政責(zé)任概述10.1.3

行政責(zé)任的特點行政管理活動以及公共行政體系在社會生活中的特殊地位，決定了行政責(zé)任不同于其他職業(yè)活動及其體系中的責(zé)任，也不同于一般社會生活中的責(zé)任，行政責(zé)任有著自身的特點。具體表現(xiàn)如下：

（1）行政責(zé)任具有鮮明的政治性。

（2）行政責(zé)任的產(chǎn)生來源于行政管理的職責(zé)和義務(wù)。

（3）行政責(zé)任具有實質(zhì)上的具體性。

（4）行政責(zé)任既是制度的又是倫理的。

（5）行政責(zé)任是監(jiān)督、控制和制裁的統(tǒng)一。

（6）行政責(zé)任不完全表現(xiàn)為明文示意。

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行政責(zé)任關(guān)系10.2.1行政體系中的責(zé)任關(guān)系

1行政體系中的責(zé)任關(guān)系概述行政體系是相對于立法體系和司法體系而言的，它是指行政系統(tǒng)圍繞行政權(quán)力的劃分、政府機構(gòu)的設(shè)置以及運行等形成的各種制度和關(guān)系的總和。對行政組織而言，行政責(zé)任意味著組織的行政職責(zé)。首先，要遵循一國的政治結(jié)構(gòu)和憲政體制，遵循憲法和行政組織法及其他相關(guān)法律的規(guī)定，積極履行職責(zé)；其次，在行政組織與社會的關(guān)系上，要積極回應(yīng)社會需要，為公眾服務(wù)；最后，在行政組織體系內(nèi)部，下級要服從上級。

行政體系中的行政責(zé)任關(guān)系包括行政職責(zé)關(guān)系與行政義務(wù)兩個方面的內(nèi)容，職責(zé)意味著對上級負責(zé)，而義務(wù)則意味著對工作任務(wù)負責(zé)。職責(zé)與義務(wù)相比，義務(wù)更為根本，職責(zé)是確保義務(wù)得以實現(xiàn)的手段。

10.2

行政責(zé)任關(guān)系10.2.1行政體系中的責(zé)任關(guān)系

2行政人員的責(zé)任行為行政責(zé)任是行政人員在行政管理這一特殊職業(yè)活動中的責(zé)任。我國，行政人員的責(zé)任行為大致可以從以下幾個方面來理解：

（1）必須堅持四項基本原則，遵守國家的憲法、法律、法規(guī)，并依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)。

（2）為人民服務(wù)，接受公眾監(jiān)督。

（3）忠于政府，忠于職責(zé)，遵守行政管理職業(yè)道德。

（4）維護國家安全、公共利益和政府的聲譽。

（5）服從領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行命令，聽從指揮。

（6）公正廉潔，克己奉公。

（7）保守國家秘密和公務(wù)機密。

（8）堅持實事求是。

（9）積極學(xué)習(xí)職位必備知識并接受技能培訓(xùn)。（10）團結(jié)協(xié)作。

10.2

行政責(zé)任關(guān)系10.2.2行政責(zé)任與行政職位

行政責(zé)任與行政職位的關(guān)系非常密切，主要體現(xiàn)在：

（1）一定的行政職位包含相應(yīng)的行政責(zé)任，在一定崗位上和承擔(dān)一定職務(wù)的行政人員必然要求承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，這就叫做有職有責(zé)、職責(zé)對應(yīng)。

（2）行政責(zé)任是協(xié)調(diào)、監(jiān)控不同行政職位的重要工具。

（3）行政責(zé)任是行政組織和社會公眾監(jiān)控行政人員行使其職位權(quán)力的必要手段。

（4）行政責(zé)任為行政人員個人協(xié)調(diào)好社會角色沖突提供保障。

10.2

行政責(zé)任關(guān)系10.2.3行政責(zé)任與行政權(quán)力從總體上講，一方面，行政責(zé)任的設(shè)置就是為了規(guī)范行政權(quán)力的運行，目的是要使行政體系有序化；另一方面，行政責(zé)任的實現(xiàn)與發(fā)揮作用，也離不開行政權(quán)力。行政權(quán)力與行政責(zé)任之間有著非常密切的聯(lián)系，行政責(zé)任與行政權(quán)力交互式的關(guān)系構(gòu)成了行政管理實踐中行政責(zé)任的多樣性內(nèi)容。它們之間既有相互生成的關(guān)系，又有相互制約的關(guān)系。

從內(nèi)容上看，行政責(zé)任與行政權(quán)力是統(tǒng)一的、對等的，擁有什么樣的權(quán)力，就負有什么樣的責(zé)任。我們常說“權(quán)責(zé)一致”，就是指有了一定的權(quán)力，也就必須有相應(yīng)的責(zé)任；反過來，要求行政人員承擔(dān)一定的責(zé)任，也就必須賦予他相應(yīng)的權(quán)力。

從“自由裁量權(quán)”的角度看，行政責(zé)任與行政權(quán)力之間又有著相互生成的關(guān)系。

10.3

行政道德責(zé)任10.3.1

行政道德責(zé)任的內(nèi)涵道德責(zé)任至少可以劃分為兩個層次，即客觀道德責(zé)任和以客觀道德責(zé)任為基礎(chǔ)的自覺道德責(zé)任。政府中的道德責(zé)任與一般意義上的公民道德責(zé)任有一致之處，但也有顯著的區(qū)別。其一，就其主體而言，政府中的道德責(zé)任既包括政府整體的道德責(zé)任，也包括政府中行政人員的道德責(zé)任；公民道德責(zé)任是指公民個體的道德責(zé)任。其二，就其特征而言，政府中的道德責(zé)任具有較大的強制性，其道德責(zé)任實質(zhì)上是一種義務(wù)，是必須履行的；公民道德責(zé)任則主要依靠人們的自覺性而加以履行的。其三，就其標準而言，政府中道德責(zé)任的善惡評價是以維護公民利益、公共利益為標準的；公民道德責(zé)任則根據(jù)公民所處社會關(guān)系的不同，道德責(zé)任要求也有所差異，但主要涉及在追求和維護個人利益的同時是否損害了他人或公共利益的問題。

10.3

行政道德責(zé)任10.3.2

行政道德責(zé)任的類型

1政府整體的道德責(zé)任與管理者個體的道德責(zé)任

政府中的道德責(zé)任主要表現(xiàn)為管理者個體的道德責(zé)任。主體專指具有主觀精神性特征的自然人，與之相對應(yīng)的是無主觀精神特征的客體。責(zé)任主體是具有自由意志的自然人，而法人，即具有人格的組織，也可以成為責(zé)任主體。政府整體具有道德責(zé)任。

2客觀道德責(zé)任與主觀道德責(zé)任行政人員的道德責(zé)任在于如何去滿足公共領(lǐng)域中社會和公民的正當需要。行政人員根據(jù)職業(yè)道德規(guī)范的要求，對公共領(lǐng)域中社會和公民的正當需要的滿足，產(chǎn)生了行政人員的客觀道德責(zé)任，這是不以行政人員的主觀意志為轉(zhuǎn)移的道德責(zé)任。而從行政人員的價值觀出發(fā)去實現(xiàn)責(zé)任的過程，就是行政人員的主觀道德責(zé)任。

10.3

行政道德責(zé)任10.3.3

行政道德責(zé)任的實現(xiàn)

“主權(quán)在民”的理念是近代以來一切政治倫理和行政倫理思想的核心，它使傳統(tǒng)社會中“君權(quán)神授”、對君主的忠誠責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)楣矙?quán)力對公民負責(zé)的價值取向。

近代以來，通過“分權(quán)制衡”的政治體制，民主得到了一定程度的實現(xiàn)，但這只是民主的有限的實現(xiàn)。

美國行政學(xué)者在20世紀60年代的新公共行政運動中開始提出政府承擔(dān)社會公平的道德責(zé)任。主流的現(xiàn)代的公共行政發(fā)展到今天，已經(jīng)面臨著諸多困境，因而無論是西方還是我國行政學(xué)者都在探索走出困境的方案，在這場政府改革的理論與實踐探索過程中，人們不約而同地指向了一種倫理化的社會救治方案，但倫理化的社會救治方案如果不體現(xiàn)為社會治理模式的變革，就很有可能仍然停留在倫理價值的倡導(dǎo)層面，很難結(jié)出實際的果實。本章小結(jié)1.行政責(zé)任涉及行政體系整體、行政體系內(nèi)部各環(huán)節(jié)與各層次以及具體的行政人員。它表現(xiàn)為行政體系中的客觀責(zé)任和行政人員的主觀責(zé)任。對于現(xiàn)代公共行政而言，行政責(zé)任體系是建立在法律關(guān)系、權(quán)力關(guān)系和倫理關(guān)系基礎(chǔ)上的復(fù)雜體系。從整體看，現(xiàn)代的行政責(zé)任體系可以分為行政責(zé)任、法律責(zé)任、道德責(zé)任三種類型。行政責(zé)任是開展行政管理活動的基礎(chǔ)和維護社會公正的有力武器。完整的行政責(zé)任體系，賦予了社會和諧治理的可能性，是實現(xiàn)服務(wù)行政的保障。2.對行政人員而言，行政責(zé)任是他的職業(yè)責(zé)任和職位責(zé)任的結(jié)合。行政責(zé)任只有與特定的行政職位相聯(lián)系，從而表現(xiàn)為行政人員的職務(wù)責(zé)任時，才獲得了它的具體表現(xiàn)形式。這樣，道德責(zé)任最終使處于不同職位、具有不同法律責(zé)任和行政責(zé)任的行政人員，具有相同的道德要求。行政權(quán)力與行政責(zé)任之間有著非常密切的聯(lián)系，行政責(zé)任與行政權(quán)力交互式的關(guān)系，構(gòu)成了行政管理實踐中行政責(zé)任的多樣性內(nèi)容。3.道德責(zé)任不僅是責(zé)任的一種類型，而且是對責(zé)任的道德評判。根據(jù)不同標準，我們可以將道德責(zé)任劃分為不同的類型：政府整體的道德責(zé)任與管理者個體的道德責(zé)任；客觀道德責(zé)任與主觀道德責(zé)任。行政道德責(zé)任的實現(xiàn)首先依賴于政府整體道德責(zé)任的實現(xiàn)。我國當前的改革需要首先確定政府職能的倫理定位，只有這樣，才能實現(xiàn)政府的道德責(zé)任，構(gòu)建起負責(zé)任的政府管理體系。