公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材公共部門人力資源管理概論主編方振邦副主編徐東華唐健公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材第3章公共部門組織結構

與編制管理重點問題：●公共部門組織結構的類型●公共部門組織結構設計的影響因素●公共部門組織結構設計的關鍵要素●我國公共部門組織結構及其問題●我國公共部門的編制管理3.１公共部門組織結構概述目錄3.３公共部門人力資源管理制度與法治化

3.２公共部門人力資源管理公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.4我國公共部門的編制管理

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材

3.1.1公共部門組織結構的內涵3.１公共部門組織結構概述

3.1.2公共部門組織結構的類型

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.1.1公共部門組織結構的內涵

組織結構通常又稱為組織架構，是指組織系統(tǒng)各個部分的構成方式。公共部門組織結構是指公共部門的組織成員為完成工作任務、實現組織目標，在職責、職權等方面的分工、協(xié)作體系。公共部門組織結構具有以下顯著特點：穩(wěn)定性２．層次性３．復雜性４．規(guī)范性

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.1.2公共部門組織結構的類型

公共部門組織結構既有一般類型，如直線制組織結構、職能制組織結構、直線職能制組織結構、事業(yè)部制組織結構、矩陣制組織結構等，近年來也出現了一些新類型，如委員會式組織結構與團隊式組織結構等。直線制組織結構

直線制結構的優(yōu)點是：（１）單一領導，結構簡單，關系清晰，上下級權責明確；（２）政令統(tǒng)一，決策快，效率高。直線制結構的缺點是：（１）由于缺乏專業(yè)化的分工管理，下級一切問題都必須向上級領導請示、匯報，領導工作繁重，容易陷入日常事務之中，難以集中時間、精力思考研究規(guī)劃重大問題；（２）由于權力集中，且受專業(yè)、個人素質等方面的影響，難以保證領導、決策、指揮不出現失誤；（３）由于信息只沿上下直線傳遞，對左右協(xié)調、溝通也不利。

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.1.2公共部門組織結構的類型

２．職能制組織結構

職能制結構的優(yōu)點是：（1）由于按職能劃分部門，其職責容易明確規(guī)定。（2）各部門和各類人員實行專業(yè)化分工，有利于管理人員熟練掌握本職工作的技能，有利于強化專業(yè)管理，提高工作效率。（3）管理權力高度集中，便于最高領導層對整個組織實施嚴格控制。職能制結構的缺點是：（1）高度的專業(yè)化分工以及穩(wěn)定性使各職能部門的眼界比較狹窄，他們往往片面強調本部門工作的重要性，容易產生本位主義、分散主義，造成許多摩擦和內耗，使職能部門之間的橫向協(xié)調比較困難。（2）信息溝通不暢，高層決策在執(zhí)行中也往往被狹窄的部門觀點和利益所曲解，或受阻于部門隔閡而難以貫徹。這樣，整個組織系統(tǒng)就不能對外部環(huán)境的變化及時做出反應，適應性差。（3）由于各部門的主管人員屬于專業(yè)職能人員，工作本身限制著他們擴展自己的知識、技能和經驗且易養(yǎng)成只重視本部門工作與目標的思維方式和行為習慣，不利于培養(yǎng)素質全面的、能夠管理整個組織的管理人才。

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.1.2公共部門組織結構的類型

３．直線職能制組織結構直線職能制結構的優(yōu)點是：（１）工作職責明確，穩(wěn)定性強，分工很具體，是一種以工作為中心的組織形式；（２）整個組織既保證了命令的統(tǒng)一，又發(fā)揮了職能專家的作用，有利于優(yōu)化行政管理者的決策。因此，這種結構形式被各類組織廣泛采用。直線職能制結構的缺點是：（１）各職能部門容易從本位出發(fā)，導致意見和建議的不一致甚至沖突，加大了上級管理者對各職能部門之間的協(xié)調負擔；（２）職能部門的作用受到了較大的限制，一些下級業(yè)務部門經常忽視職能部門的指導性意見和建議。４．事業(yè)部制組織結構事業(yè)部制結構的優(yōu)點在于：（１）它能夠實現集權和分權的有效結合。各事業(yè)部在最高管理層的統(tǒng)一領導下分散經營，有利于最高管理層在面對規(guī)

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.1.2公共部門組織結構的類型

模龐大的組織時擺脫日常的繁雜事務，集中精力做好組織的戰(zhàn)略決策和長遠規(guī)劃。（２）各事業(yè)部自成體系，獨立經營、核算，可以發(fā)揮其靈活性和主動性，進而增強組織整體的靈活性和適應能力。（３）可促進各事業(yè)部之間的競爭，促進組織發(fā)展。事業(yè)部制結構的缺點是：（１）各事業(yè)部由于具有較大的獨立性，很容易產生本位主義，只關心自己的利益，相互之間協(xié)作困難，而且局部利益和整體利益難以協(xié)調。（２）事業(yè)部制組織通常內部機構重疊，以致機構龐大、結構臃腫、人員編制過大，進而增加管理成本。這主要表現在組織總部與事業(yè)部之間、各事業(yè)部之間的職能和經營機構重復設置較為嚴重。５．矩陣制組織結構

矩陣制結構的優(yōu)點是：（１）機動、靈活，可隨項目的開發(fā)與結束進行組織或解散。（２）加強了不同部門之間的配合和信息交流，克服了直線職能制結構中各部門互相脫節(jié)的問題。（３）能夠使組織滿足環(huán)境的雙重要求，

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.1.2公共部門組織結構的類型

資源可以在不同部門及產品之間靈活分配與整合，進而適應不斷變化的外界要求。

矩陣制結構的缺點是：（１）管理難度加大。（２）短期效應明顯。６．委員會式組織結構

委員會式結構的優(yōu)點是：（１）集思廣益，綜合各種意見，提高決策的正確性；（２）代表各方利益，協(xié)調各種職能，加強各部門間的合作；（３）防止權力過分集中。但是，如果運用不當，委員會式組織結構也會產生一些缺陷：（１）決策成本過高；（２）權責分離，責任不明；（３）容易出現妥協(xié)折中現象；（４）一個人或少數人占支配地位。７．團隊式組織結構團隊式組織結構是指為了完成某項任務，而這項任務的完成需要多種技能和經驗，于是通過選調組織中具有這方面素質和能力的人來組成一個團體，通過團隊成員的共同努力來完成任務的一種組織形式。

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.2公共部門

組織結構設計3.2.2公共部門組織結構

設計的關鍵要素

3.2.1公共部門組織結構

設計的影響因素

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3.2.1公共部門組織結構設計的影響因素１．組織環(huán)境

組織環(huán)境分為內部環(huán)境和外部環(huán)境兩種：前者指組織內部的人力、物力、財力、制度、文化等狀況；后者指組織所面臨的行業(yè)環(huán)境、國家宏觀政策、社會文化、技術等。環(huán)境的不確定性影響著組織對環(huán)境的信息需求和從環(huán)境中獲取資源的需求，從而直接影響組織結構的設計，具體表現在職位和部門、控制過程以及計劃和預測等方面。２．組織戰(zhàn)略３．組織規(guī)模

組織規(guī)模與組織結構關系表

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3.2.1公共部門組織結構設計的影響因素４．組織技術技術以及技術設備的水平不僅會影響組織活動的效果，而且會作用于組織活動內容劃分、職位設置和工作人員的素質要求。公共部門組織設計要考慮技術的因素，以求設計的組織結構具有現代適應能力。５．人員素質

人員素質對組織結構的影響主要表現在以下幾個方面：

（１）集權與分權

（２）管理幅度大小

（３）部門設置的形式

（４）定編人數（５）協(xié)調機制

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3.2.2公共部門組織結構設計的關鍵要素工作專門化

工作專門化指的是組織把工作任務劃分成若干步驟來完成的細化程度，這是從縱向來對組織結構進行劃分。２．部門化部門化是在勞動分工的基礎上，把各項活動進行歸類，使得性質相同或相似的工作合并到一起組成單位，這樣便形成了一個個專業(yè)化的部門。各部門的組合構成了組織的橫向結構。公共部門的橫向分工有以下幾種類型：（１）按業(yè)務性質分工。（２）按地區(qū)分工。（３）按管理或服務對象分工。（４）按管理程序分工

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3.2.2公共部門組織結構設計的關鍵要素３．命令鏈命令鏈是指從組織高層延伸到基層的一條持續(xù)的職權線，它界定了誰向誰報告工作，幫助員工回答“我遇到問題時向誰請示”或“我對誰負責”等一類的問題。４．管理幅度與管理層次管理幅度回答的是一個主管可以有效地指導多少個下屬的問題。管理幅度與管理層次這兩個因素密切相關，它們成反比。

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3.2.2公共部門組織結構設計的關鍵要素５．集權與分權集權與分權所要確定的是決策權應該放在組織的哪一層級上。集權是指決策權在組織系統(tǒng)中較高層級上一定程度的集中。與此對應，分權是指決策權在組織系統(tǒng)中較低層級上一定程度的分散。集權與分權是相對的，組織不可能是徹底的集權，也不可能是徹底的分權。６．正規(guī)化

正規(guī)化是指組織中的工作實行標準化的程度。如果一項工作的正規(guī)化程度較高，就意味著完成這項工作的人對工作內容、工作時間、工作手段沒有多大自主權。

公共部門人力資源管理概論公共組織與人力資源管理系列教材3.3我國公共部門的組織結構3.3.2我國機構改革歷程3.3.1我國公共部門組織結構現狀

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3.3.1

我國公共部門組織結構現狀管理幅度大小與管理層次多少是衡量機構設置科學與否的兩個標尺。目前我國行政組織呈現出以下結構狀態(tài)：橫向結構２．縱向結構３．規(guī)模結構

所謂政府組織規(guī)模，是指在一定政治、經濟、文化等現實條件下，以政府職能為基礎，由政府機構及其工作人員數量、政府行政成本共同決定的政府活動范圍。

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3.3.2我國機構改革歷程改革開放以來，為適應經濟社會發(fā)展的需要，我國先后于1982年、1988

年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年進行了八次大規(guī)模的政府機構改革。這八次機構改革，經歷了由淺層次到深層次，由單純裁減到綜合配套改革，由精簡機構、理順關系到體制改革、制度創(chuàng)新的過程。１．第一次機構改革（１９８２—１９８４年）２．第二次機構改革（１９８８年啟動）３．第三次機構改革（１９９３—１９９５年）４．第四次機構改革（１９９８—２００２年）５．第五次機構改革（２００３年啟動）６．第六次機構改革（２００８年啟動）７．第七次機構改革（２０１３年啟動）８．第八次機構改革（２０１８年啟動）

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3.4.1編制管理的內涵3.4我國公共部門的編制管理

3.4.2編制管理的法律依據3.4.3編制管理的內容

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3.4.1編制管理的內涵

１．編制

編制是指一切法定的社會組織、機構內部工作人員的成員、職位、結構等方面的規(guī)定。廣義上看，編制包括組織機構設置、人員編制確定、結構層次設計、職務配置、裝備標準配備、經費額度核定等方面，涉及社會的各種組織。狹義上看，編制指經過被授權的機關或部門批準的機關或單位內部人員的定額、人員結構比例及對職位的分配。一般包括以下幾方面的內容：編制員額的規(guī)定；各職位（崗位）的名稱、設置以及領導職數的規(guī)定；各類人員的比例結構的規(guī)定；人員配備的素質要求等。２．編制管理

編制管理是行政體制改革的重要組成部分，是對各類國家編制實施管理的活動。編制管理是指編制主管機關根據社會政治、經濟、文化發(fā)展的要求，依據法定的權限和程序，運用科學的原理、原則和方法，明確組織的機構設置、職能確定、職責權限劃分、人員編制配備及其運行程序制度化等一系列管理活動的總稱。

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3.4.2編制管理的法律依據目前，關于機構編制工作的法規(guī)、規(guī)章有《國務院行政機構設置和編制管理條例》（國務院令第２２７號）、《事業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務院令第４１１號）、《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》（國務院令第４８６號），以及中央編辦和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)布的《機構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》等。

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3.4.3編制管理的內容編制管理是黨和國家組織管理的組成部分，在黨和國家的組織管理中占有十分重要的地位。編制管理包括職能管理、機構編制管理和人員編制管理。職能管理

職能是指職責、權限和功能，是某一類型組織機構的基本職責權限和功能作用，主要涉及組織機構做什么、做的范圍和程度，以及發(fā)揮什么作用的問題。職能管理是\指國家根據在一定時期內的方針政策以及社會經濟文化等發(fā)展的需要，對各類組織機構的工作任務、職責權限等進行合理劃分和規(guī)范管理的行為。

職能管理的主要任務包括以下內容：（１）在擬訂機構改革方案時，提出職能調整意見，實現職能的合理配置；（２）在各部門實行“定職能、定機構、定編制”時，確定各部門的職能配置；（３）協(xié)調各部門之間的職責分工，并提出調整意見（４）按照上級有關文件要求或根據經濟社會發(fā)展的需要，提出增加、取消、下放、轉移、加強、弱化部分管理職能的意見；（５）協(xié)調同級政府部門與下級政府的職責分工。

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3.4.3編制管理的內容２．機構編制管理機構編制管理是編制管理的重要組成部分，是管理體制和機構改革的重要內容。機構編制管理是各級機關及有關部門根據社會政治、經濟、文化發(fā)展的要求，依據法定的權限和程序，運用科學的原理、原則和方法，對其所屬工作部門、下級機關和事業(yè)單位的職責權限劃分、職能確定、機構設置、人員數額，以及人員機構及其運行程序制度化所進行的一系列管理活動的統(tǒng)稱。

機構編制管理的主要任務包括確定以下內容：（１）機構的性質，一般劃分為黨政群機關、事業(yè)單位和企業(yè)三種類型。（２）機構的名稱，一般包括三個組成部分，即機構的所屬關系或地理位置、機構的基本工作內容或工作性質，以及表示機構的地位、組織方式或者工作制度的詞。（３）機構的位置，包括機構的地理位置和機構相互間的隸屬關系兩個方面的內容。（４）機構的規(guī)格，是指法律法規(guī)或規(guī)范性文件規(guī)定的機構的行政地位。其主要用于行政機關或其他有上下指揮和服從關系的機構系統(tǒng)。（５）機構的規(guī)模，是指機構的規(guī)制、大小、格局或者范圍。

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3.4.3編制管理的內容３．人員編制管理

人員編制管理體制體現為各級人員編制管理部門職責的劃分和管理權限的分配以及機構設置的一套制度體系。我國人員編制管理體制的基本特征是“統(tǒng)一領導、分級管理、條塊結合”，即我國國家機關、事業(yè)單位的編制工作實行統(tǒng)一領導、分級管理的原則。人員編制管理的目的就是通過對機構、人員、職能進行科學、合理的優(yōu)化組合配置，實現組織