PPP示范項目評審的問題總結及建議PPP示范項目評審的問題總結及建議PPP示范項目評審的問題總結及建議V:1.0精細整理，僅供參考PPP示范項目評審的問題總結及建議日期：20xx年X月PPP示范項目評審的問題總結及建議參評項目的共性問題1.關于實施主體的問題按照財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP項目實施機構為“政府或其指定的有關職能部門或事業單位”，由此，諸如交通局、教育局、民政局等政府職能部門可以作為實施機構，具有公共事物管理職能的事業單位也可作為項目實施機構。參評項目中，大量出現的城建投、交建投之類的融資平臺公司是不能作為實施機構的，各級財政局出于謹慎原則，也不宜為項目實施機構。2.關于社會資本的限制問題原則上，已建立現代企業制度的境內外企業法人均可以作為社會資本，其中不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。根據國辦發〔2015〕42號文，對于本級政府已經建立現代企業制度，實現市場化運營、承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置，明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的融資平臺公司可以作為社會資本方。但本級政府控股的國有企業無例外。3.關于項目公司總投資與注冊資本的問題總投資是指項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體以經批準的動態概算為依據。各行業固定資產投資項目的最低資本金（即：注冊資本）比例，以總投資額為基數，根據不同的行業，從20%至40%不等。其中，城市地下綜合管廊、城市停車場項目以及經國務院批準的核電站等重大建設項目，可以在規定的最低資本金比例基礎上適當降低。外商投資項目應按照《關于中外合資經營企業注冊資本與投資總額比例的暫行規定》確定。在評審過程中，絕大多數項目公司資本金簡單的設定為20%是不合規的，應該根據行業規定進行個性化設計。4.關于風險分配基本框架的問題項目風險應按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府對風險的管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配。一般情況，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。雖然有該原則性規定，但是，在具體項目時，應該根據項目特點，綜合考慮各方對風險的可控性，合理細化風險予以分配，進行個性設計，不宜完全套用以往樣板。5.關于項目運作的問題項目運作方式主要包括O&M（委托運營）、MC（管理合同）、BOT（建設-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、TOT（轉讓-運營-移交）和ROT（改建-運營-移交）等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素確定。盡管上述運作方式沒有排除BT方式，也未禁止BT方式，但是，根據《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（以下簡稱“財金〔2015〕57號文”）第（六）條規定，如果采用BT方式，財政部則不能將該項目作為示范項目。所以上報財政部門的示范項目，不宜采取BT運作模式，包括延長的BT模式。6.關于投融資結構問題項目方案中主要應說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。應注意的是，《擔保法》第37條及《物權法》第184條中關于學校、幼兒園、醫院等以公益為目的的事業單位、社會團體的教育設施、醫療衛生設施和其他社會公益設施不得抵押的規定，評審中本人發現2家公益性醫院項目融資方案設計了資產抵押貸款。7.關于回報機制的問題投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。在編寫方案時，應注意兩點，一是政府不得承諾固定投資回報；二是政府不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。本次評審中凡是政府承諾財政兜底的項目直接判定為不通過。8.關于相關配套安排的問題主要是指項目以外相關機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施和項目所需的上下游服務。水、電、氣、道路等配套設施一般沒有大問題，在項目需要捆綁土地時，應注意兩點，一是一級土地開發可能涉及征地、拆遷、土地整理、適當的市政配套設施建設，應當根據《土地管理法實施條例》、《土地儲備管理辦法》等規定實施。二級土地開發涉及商業、商品住宅等經營性用地的土地使用權出讓時，應當根據《物權法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等規定通過招標、拍賣等公開競價的方式出讓；二是政府無權向社會資本直接返還土地出讓收入。根據《預算法》、《國有土地使用權出讓收支管理辦法》等規定，土地出讓的收入與支出應分別納入政府性基金收支預算。本次評審中，直接返還土地出讓收入的項目直接判定為不通過。9.關于特許經營的問題不是所有的PPP項目均應當作為特許經營項目實施。在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按照六部門25號文執行。在編制《初步實施方案》時，應注意確認該項目是否需要實施特許經營，國家有特別規定的行業要根據國家規定進行設計。例如，醫療養老機構的PPP項目，《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》中就列舉了特許經營、公建民營、民辦公助三種政府與社會資本合作的模式。10.關于項目期限問題示范項目期限原則上不低于10年。此規定意味著低于10年的項目，不能作為示范項目。最長期限不超過30年。編制方案時，應當根據行業特點、所提供公共產品或服務需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，不能搞一刀切，切忌千篇一律。11.關于財政承受能力論證財政承受能力論證是指識別、測算PPP項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。評審中，有部分項目未開展財政承受能力論證或僅考量單個項目的支出責任，未把單個項目納入本級政府年度全部PPP項目支出責任的統一考量。未按照財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》進行財政能力論證的不能作為PPP項目。12.關于項目審批立項立項審批不全或缺少是這次參評項目較為普遍的問題。前期各地為推動PPP工作，解決項目資金難題，有部分參評項目無前期規劃，可研及立項文件，或部分項目可研批復超過法定期限（2年），或批復主要內容變化較大沒有重新批復的，這些都是不合規的做法，不利于PPP項目的落地，更談不上示范項目。13.關于咨詢機構的選擇財政部發布的一系列文件中提出：為確保示范項目操作規范和高效，必要時可聘請專業機構協助和積極發揮第三方專業機構作用。本次參評項目絕大多數項目有咨詢機構介入，大大提升了項目的質量。同時也發現，當前從事PPP咨詢的機構多還停留在以往做項目可行性報告的模式上，沒有深刻理解PPP的內涵，在PPP思維的框架下進行構建設計，且PPP項目多種多樣，內部法律關系較為復雜，涉及行政法、經濟法、商法、合同法等眾多法律，專業性較強，咨詢機構必須要有強大的法律團隊才能確保PPP項目合規合法落地。推動PPP工作的幾點建議1.提高認識，迅速跟上形勢2015年國務院批復的《深化經濟體制改革重點工作的意見》明確積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，出臺基礎設施和公用事業特許經營辦法，充分激發社會投資活力。2016年政府工作報告，進一步提出完善資本合作模式?？梢哉fPPP模式是金融領域的一大創新，符合我國未來經濟發展戰略，是勢不可擋的趨勢。各級地方政府應認清形勢，迅速行動，抓住機遇，運用PPP模式推動公共基礎設施的更新換代。2.統籌謀劃，科學有序推進各級政府應加強PPP人才培養，成立專門工作小組，圍繞“十三五”規劃，以市州、區縣為單位，結合當地建設需求和財政狀況，對區域內PPP建設項目進行總體規劃、統籌安排、分段實施穩步推進，特別加強PPP項目前期的篩選和識別，做到成熟一個落地一個。財政部門為推動示范項目的盡快落地，應建立退出機制，倒逼示范