1、跨國教育的發展現狀與政策建議（一）摘要：跨國教育越來越具有教育外部的經濟學、政治學、文化學等方面的意義，也正因為如 此，輸入國和輸出國都希望通過跨國教育來實現特定的政策目標，并主要從獲得經濟收益、 加強能力建設、發展人力資源和增進國際理解四個維度來形成各自不同的發展理念。跨國教 育的發展體現了經濟價值取向、市場化傾向、邊界模糊性和模式創新性等特征，但跨國教育 侵蝕教育主權、威脅文化安全、消解教育公益性，并對高等教育質量保障、認證和資格認可 方面的制度安排提出了挑戰。現階段，我國應采取積極有效的措施來引導跨國教育健康、穩 步的發展。關鍵詞：跨國教育；特征；發展理念；挑戰；對策隨著跨越國界的各種教

2、育供給模式的不斷涌現，跨國教育現已成為一個耳熟能詳的概念。根 據聯合國教科文組織歐洲高教局和歐洲理事會的工作定義，跨國教育系指學習者不在頒證 機構所在國而是在另一國接受的由該機構提供的各種高等教育學習項目、課程或教育服務 （包括遠程教育）。這類項目可以屬于項目舉辦國之外的另一國的教育系統，也可獨立于任何 國家的教育系統之外。”自1995年以來，世界貿易組織所倡導的教育貿易自由化把高等教育 與其他第三級教育形式納入全球貿易框架，為跨國教育的發展提供了國際性的制度保障，而 信息通訊技術的發展更是為跨國教育的發展創造了條件。如今，跨國教育已成為第三級教育 的重要因素。一、跨國教育的四個鮮明特征.經濟

3、價值取向跨國教育是伴隨高等教育的發展而發展起來的。中世紀高等教育的“跨國性”實際上是人類探 索真理、發現知識和分享知識的一種體現。17世紀以后，教會在世界各地舉辦各種教會學 校和西方列強在殖民地國家創辦的各類學校（包括附屬于宗主國的海外分校等）是跨國教育 的早期形式。二戰后，美國和蘇聯成為爭霸世界的兩極，兩國通過教育輸出、教育援助等來 幫助第三世界國家發展國家經濟，跨國教育成了兩霸在世界范圍內擴大影響和爭奪勢力范圍 的一個手段。進入80年代以后，隨著經濟全球化趨向的日益明顯和信息技術的不斷發展， 高等教育在西方新管理主義思想的影響下變得具有擴張性和侵略性。這種侵略性已不具有殖 民地時代通過武力

4、和文化征服的顯性特征，而是變得更加隱蔽。英國、澳大利亞、加拿大等 西方發達國家改變原來的教育資助或援助政策，對外國留學生實施全額收費政策，以彌補因 政府削減公共教育經費投入而造成的辦學經費不足。隨著留學生源爭奪的不斷加劇，各國除 了采取各種措施吸引留學生之外，還通過海外分校、特許經營、課程銜接、遠程教育等形式 積極拓展跨國教育服務。跨國教育同時也成了這些國家高等教育機構增加和豐富收入來源的 一大手段。跨國教育的發展使一些國際機構敏銳地感覺到它的特殊經濟學意義。20世紀90年代中期以 來，像世界貿易組織這樣原本與教育沒直接關系的國際組織成了促進跨國教育發展的關鍵力 量。世界貿易組織把教育服務納入

5、到服務貿易的框架之內。服務貿易總協定框架下的四 種教育服務貿易方式中，“跨境交付”與“商業存在”與跨國教育直接相關，是跨國教育的主要 實施形式。若跨國教育以課程銜接、聯合學位/雙學位等商業存在”方式實現，它往往也伴 有境外消費”和自然人流動”。進入21世紀，經濟合作組織會同有關國際組織和國家召開 了多屆教育服務貿易國際論壇”，為推動教育服務貿易發揮了積極的作用。跨國教育作為一 種學術流動表現了與學生流動類似的趨向：提供跨國教育服務的國家主要是英、美等工業化 發達國家，而接受這類教育服務的主要是收入低下的發展中國家或者是高等教育仍處于“精 英”發展階段或自身高等教育辦學水平相對低下的國家。.市場

6、化傾向跨國教育的市場化特征主要表現在幾方面：首先，在發展理念上，跨國教育具有明顯的經濟 價值取向。根據經濟合作組織和聯合國教科文組織的相關文件，口跨國教育的發展理念包 括四個維度：獲得經濟收益、增進國際理解、加強能力建設和發展人力資源。在這四個維度 中，經濟收益占了重要的地位，能力建設和人力資源從長遠來看也服務于經濟目的。發展理 念的經濟價值取向決定了政策目標和制度安排的市場特征。發達國家希望通過市場化手段來 彌補國內高等教育投入的不足，強化了高等教育機構通過向“人才市場”和“科技成果市場”提 供產品”以獲得市場回報的努力。其次，在運行機制上，市場力量是影響跨國教育發展的主 導性力量。跨國教育

7、是在國際力量、國家力量、市場力量和學術力量的整合過程中快速發展 起來的教育現象。跨國教育由于跨越了國家和部門界限，其運行機制也變得更為復雜和困難。 不同的跨國教育形式，往往體現著不同的協調機制。從極端的情況來看，有些跨國教育完全 由市場驅動，其提供者不屬于任何國家的高等教育系統（如企業大學、營利性國際教育機構）， 因而沒有國家可以對其所提供的教育的質量負責，對這類機構的質量評價也沒有既定的程序， 其協調主要靠市場力量。有些跨國教育是通過院校間的雙邊或多邊互認協議實現的（如學分 轉移、課程銜接、雙聯課程、特許經營），雖然其協調在某些時候取決于跨機構的學術力量， 但主要也是市場驅動。由于這些協議是

8、院校根據自己的辦學自主權在院校層面上簽定的，它 們通常不被政治權威所知，并且超越國家教育文憑認可、認證和質量保障等方面的程序和框 架。而另有些跨國教育則是政策驅動的，通過政府間的雙邊和多邊教育協議建立聯合大學， 或允許一國在另一國設立高等教育機構，或建立超國家的高等教育系統（包括聯合學位），或 通過雙邊和多邊貿易協定開放教育市場。在多數情況下，主權國家只能靠審批、許可、注冊 和資格認可等控制手段以及質量保障和認證等監管手段，來協調跨國教育在本國的發展。3.邊界模糊高等教育正在進入一個新的發展時期。高等教育供給不再限于本國，也不再限于傳統的大學 和學院，還包括企業大學、專業團體和協會、新辦私立院

9、校、營利性高等教育機構、虛擬大 學、傳媒和出版企業等。跨國教育提供主體的多元化趨勢使得大學與非大學、教育與培訓、 繼續教育與高等教育、公立教育與私立教育、營利性教育與非營利性教育之間的界限變得越 來越模糊。“大學”這一用語被寬泛地使用，許多被冠于“大學”之名、從事跨國教育活動的機 構，都達不到高等教育水平，其學科覆蓋面也有限，師資也是以在職人員或兼職的大學教師 為主，缺少大學”應有的組織和知識形態。企業大學和營利性國際教育機構也很少在教育與 培訓、繼續教育與高等教育之間作出嚴格的區分。阿爾特巴赫把類似于企業大學、營利性國 際教育機構等新型的中學后教育和培訓機構稱為“偽大學”，并提出應該為其“正

10、名”，否則， 任其濫用“大學”這一名稱會使高等教育貶值，使大學這一社會最有價值的機構屈從于不斷加 劇的競爭壓力而受到破壞。同樣，教育與培訓也有著本質的區別。培訓意味著通過學習掌握 技能，而教育則是通過教與學來達到擴增心智的目的。許多營利性跨國教育機構提供的項目 充其量只是工作培訓或專門化的職業培訓。另外，跨國教育是在上世紀80年代以后興起的， 帶有明顯的市場特點和營利本質，許多非營利性私立院校和公立高等教育機構也是出于營利 目的提供跨國教育。一個國家的公立高等教育機構一旦跨越了邊界到另一國辦學，往往都被 納入私立營利高等教育的范疇。非營利性高等教育機構建立營利性下屬辦學實體的組織結構， 同樣使

11、營利性與非營利性的界限變得模糊不清。現在公立和私立之間的界限已經模糊不清 了，原本是免費、公開的、為了社會利益的知識，現在變成了有所有權的、機密的、僅僅為 了商業的利益。”因此，在提供跨國教育過程中，高等教育機構的辦學性質會變得模糊。這 種界限的模糊性對高等教育的身份認同、結構、質量、協調和管理都帶來了許多問題。今天，高等教育的發展環境已發生明顯變化。伴隨工業社會向信息社會轉型，要求接受高等 教育人口急劇增加，要求降低高等教育成本的壓力不斷加大，技術的發展日新月異，新的高 等教育競爭者不斷出現，這些變化都要求傳統的高等教育機構作出回應，最好的選擇途徑是 與私營部門建立伙伴關系。要在全球跨國教育

12、市場獲得一席之地，就必須合作，這也是非傳 統高等教育提供者的發展策略。加拿大的一份研究報告則建議高等教育機構發展“聰明聯盟”， 即現有的大學控制內容和學習過程，傳媒公司負責產品推廣，信息技術和通訊公司負責提 供專門技術。作為對高等教育強調實用價值的反應，高等教育機構主動與企業建立合作伙 伴關系，同時積極參與教育產品的跨國流動。這也就意味著，傳統高等教育與非傳統高等教 育、教育部門與工商部門的界限也變得模糊了。另外，跨國教育涉及輸出國和輸入國，在質量保障、資格認可等方面也離不開系統和制度層 面的合作。跨國教育本身就涉及人員、項目和機構的流動，所以在此意義上，國與國之間的 有形邊界也在變得可以跨越

13、甚至模糊不清（如在歐洲的情況）。4.模式創新跨國教育的創新性不僅體現在辦學理念和手段方面的突破，也體現在跨國教育的合作模式和 辦學模式的創新性。從合作模式來看，英國的無邊界高等教育報告發現，在英聯邦國家，至 少有12種不同類型的合作，包括高等教育機構與電信公司的合作、高等教育機構與軟件公 司的合作、高等教育機構與企業供給者的合作、高等教育與企業供給者和電信公司的三方合 作、高等教育機構與專業團體的合作、高等教育機構與私立院校的國內合作、高等教育機構 與國際私立辦學機構的合作、高等教育機構之間的國際合作、特定國家和區域之間高等教育 機構的合作、高等教育機構與開放學習聯合體以及電信公司的國際合作、

14、私立高等教育機構 與公立高等教育機構的國際合作、私立虛擬高等教育機構與企業和政府的國際合作。在辦學 模式方面，到目前為止，以合作形式舉辦的就有課程銜接（包括雙聯課程、雙學位和聯合學 位）、特許經營、合作辦學機構等，以非合作形式舉辦的有分校、海外機構、企業大學、營 利性國際教育機構、遠程學習、虛擬大學等。單就雙聯本科課程而言，就有“1+2”、“2+1”、“2+2”、 “3+1”、“4+0”等多種模式。與新的合作模式和辦學模式相適應，需要有新的質量保障、認證 和資格認可體系。在跨國教育中，國家已不是主要的出資方，隨著各類院校之間通過學分互 認和累計來獲得教育資格的教育制度的發展，資格認證的主體和重

15、點都在發生變化。從保障 質量和提高資格認可程度的角度考慮，歐洲的跨國教育提供者尋求美國認證機構的認證。全 球跨國教育聯合會（GATE）專門為跨國教育項目和機構提供認證。公司認證在某些領域，如信 息技術，甚至比大學資格更吃香。公司、工商協會和商業IT團體頒發的技術證書日益受到 歡迎。到2000年初，思科（Cisco）、微軟和其他公司或私營團體就頒發了超過180萬張證書， 對個人的IT技能進行認定，美國約七分之一的工作崗位需要商業認定。從資格方面來說， 在歐洲較早流行的雙學位、聯合學位無疑是對傳統學位制度的一種創新。另外，隨著跨國教 育中繼續教育與高等教育、本科教育與研究生教育界限變得日益模糊，美

16、國和英國的公立大 學系統都開始意識到，有必要引進不同種類的資格，如英國正在考慮引入基礎學位，而美國 則考慮引入高中后證書。在對學生的評價和資格認證方面，英國關于無邊界教育的報告指出 了未來發展的幾個必要方面：國內外認可的標準化資格認證框架；國際認可的允許學分累計 和轉換的學分制；公認的課程體系；能確保評價做到公平、有效和可信的系統（包括發展在 線評估計劃、審定考試委員會/考試中心和考試人員資格、確保評估中遵循實踐準則或建立 專家評估委員會等）；可靠的、國際認可的檔案記錄和證明學生成績的方法；廣告與宣傳推 廣中提供關于教學計劃、課程、課程單元、學業成績及人學條件和升學要求等方面的透明而 準確的信

17、息；為學習者提供正規、公認的指導體系；用于處理不滿和投訴的公認系統。這些 目標都需要制度上的創新才能實現。二、跨國教育的驅動力、發展理念與策略驅動力跨國教育是在不同層面一系列推拉因素作用下才得以發展起來的。發達國家高等教育的“過 剩”和發展中國家高等教育的“短缺”產生了跨國教育的主要推力和拉力，但不同層面的推力 和拉力在不同地區和國家層面以及院校層面和個人層面呈現出多樣性特點。發展理念從驅動力來看，跨國教育越來越具有教育外部的經濟學、政治學、文化學方面的意義。也正 因為如此，輸入國和輸出國都希望通過跨國教育來實現特定的政策目標，形成不同的發展理 念。后者主要包括獲得經濟收益、加強能力建設、發展

18、人力資源和增進國際理解四個維度。 跨國教育輸出國的發展理念中以經濟收益為主導，因而強調競爭；跨國教育輸入國的理念以 能力建設和人力資源為主導，因而突出合作。輸出國或輸入國之間的發展理念也存在著差異。 英國、澳大利亞、新西蘭都把教育輸出看作是教育服務貿易的核心戰略，因而強調經濟收益； 美國強調增進國際理解和人力資源的理念，加拿大強調人力資源和能力建設，而美國由于越 來越多的營利性教育機構的參與，經濟收益的理念也在日益顯現；歐陸國家由于區域化的需 要、教育競爭力不高和人口結構的變化等因素，因而更強調國際理解、能力建設和人力資源。 輸入國方面，馬來西亞和新加坡是較為典型的國家。雖然兩國都強調加強國家

19、及院校能力建 設，但側重點不一。馬來西亞主要突出通過跨國教育來滿足國內不斷增長的高等教育需求， 提高高教系統，特別是私立院校的辦學能力；而新加坡更側重提升高教系統的水平和院校的 教學科研水平。另外，相對于馬來西亞來說，新加坡是一個人力資源更缺乏的國家，因此， 在跨國教育的發展理念中，新加坡比馬來西亞更側重人力資源的引進。隨著兩國經濟地位的 提升和產業結構的調整，兩國都希望成為地區教育優異中心”，因而都積極推動高等教育的 國際化，鼓勵人員、項目和機構的跨國流動，并以此來推動本國教育服務貿易的發展。我國 中外合作辦學的發展理念以加強教育系統和院校的能力建設、吸引和開發人力資源為主，經 濟收益與增進

20、理解為輔。雖然這三個國家都強調能力建設和人力資源的理念，但馬來西亞和 新加坡顯然比中國更強調經濟收益的理念。策略與發展理念相對應，各國發展跨國教育的策略也不一樣。總體上，英語國家采用輸出模式， 而歐陸國家更多采用內部整合、優勢互補的模式，馬來西亞和新加坡采用通過輸入來擴大輸 出的模式，而中國則側重合作式的輸入。在制度安排方面，澳大利亞、英國和新西蘭積極利 用國際環境和國際高等教育市場，把跨國教育作為增加非政府部門高等教育的投資手段，積 極鼓勵并引導跨國教育的發展，為實現本國高等教育發展目標和利益服務；馬來西亞、新加 坡傾向于利用市場和學術力量，放松對高等教育的管制，引人市場機制，用外部評價、認

21、證 等手段來維護跨國教育供給的質量;中國傾向于利用國家力量，在有限開放教育市場的同時， 運用國家權力，加大政策調控力度，制訂法律框架來規范跨國教育，克服高等教育市場的無 序發展；歐陸國家傾向于利用國際力量，積極尋求歐洲范圍的國際合作，旨在通過建立跨國 教育質量標準和監控程序來促進內部的學術流動。院校層面上，跨國教育的發展策略也不盡 相同，美國的營利性高等教育機構比較活躍，傳統高等教育機構的活動策略以舉辦分校和遠 程教育為主；澳大利亞、英國和新西蘭的高校更多以課程銜接、特許經營等活動策略拓展市 場；歐陸國家重點鼓勵合作形式的跨國教育，特別是跨校園的聯合學位和雙學位項目。與英 語國家普遍將競爭作為高等教育國際化范式不同，大部分的歐洲大陸國家尋求的是一種合作 式的國際化策略，因為這種方法符合其傳統的學術價值觀，而且從政策導向上來說，合作也 是歐盟有關議程的主題。在輸入國家中，引進國外一流大學來