1、踐行科學(xué)發(fā)展觀完善小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐報(bào)告落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀完善小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃我國小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中存在的突出問題(一)小城鎮(zhèn)規(guī)劃缺少科學(xué)，統(tǒng)一，可持續(xù)的戰(zhàn)略發(fā)展思路1。文本主義，為規(guī)劃而規(guī)劃。一些小城鎮(zhèn)制定規(guī)劃的目的就是為應(yīng)對上級檢查或?yàn)檫`規(guī)占地和城鎮(zhèn)建設(shè)尋求合法理由，全然不考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展，功能分區(qū)，居民的就業(yè)需求和公共服務(wù)滿足等規(guī)劃的實(shí)質(zhì)性問題。對以前的規(guī)劃文本簡單地加以數(shù)字變更，或者草草制作幾幅零散的鎮(zhèn)區(qū)發(fā)展方向圖，城鎮(zhèn)街道景觀效果圖，園區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)道路規(guī)劃圖，馬虎應(yīng)對上級檢查和僥幸獲取對違規(guī)占地和建設(shè)的認(rèn)可。2。規(guī)劃缺少系統(tǒng)性，專項(xiàng)規(guī)劃間和規(guī)劃的子項(xiàng)目間缺少內(nèi)在聯(lián)系。一些小城鎮(zhèn)規(guī)

2、劃雖然不缺少發(fā)展思路，但是，由于戰(zhàn)略思想不夠系統(tǒng)，完整，導(dǎo)致子規(guī)劃間和規(guī)劃的子項(xiàng)目間互不銜接，甚至相互矛盾。3。規(guī)劃缺少可持續(xù)性。戶籍制度的桎梏，加之缺少全面，實(shí)事求是的研究和可行性論證，相當(dāng)一部分小城鎮(zhèn)規(guī)劃批準(zhǔn)之時(shí)就已落伍，或者規(guī)劃目標(biāo)因缺少堅(jiān)實(shí)的資金，技術(shù)，土地等資源支撐而難以實(shí)現(xiàn)，或者因規(guī)劃忽略當(dāng)?shù)鼐用裥枨蠛瓦`背地方生活風(fēng)俗等給當(dāng)?shù)匕l(fā)展帶來新的難以解決的社會(huì)問題等。(二)規(guī)劃與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展實(shí)際相脫離與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相脫離，帶有濃重的形象工程色彩，是目前小城鎮(zhèn)規(guī)劃中存在的普遍現(xiàn)象。這樣的規(guī)劃特征鮮明，即高視覺沖擊力和低適用性。1。規(guī)劃追求強(qiáng)視覺沖擊力。在規(guī)劃理念上，崇尚大，新，奇，即

3、大手筆，新面貌和大城市風(fēng)格;在規(guī)劃手段上，一般都制作有漂亮的規(guī)劃圖片，巨幅街景效果圖和現(xiàn)代化的規(guī)劃沙盤;在建筑設(shè)計(jì)風(fēng)格上注重視角效果，具有大城市的風(fēng)貌，突出表現(xiàn)為大廣場，大花園，大馬路，大綠化帶，標(biāo)志性建筑和高檔辦公樓等;在區(qū)域空間分布上，強(qiáng)調(diào)功能分區(qū)，即生活區(qū)，商業(yè)區(qū)，政治文教區(qū)，工業(yè)區(qū)各司其責(zé)，空間上具有一定的間隔;在規(guī)劃制作上，大多由小城鎮(zhèn)政府出巨資聘請國外的規(guī)劃機(jī)構(gòu)或者國內(nèi)著名高校，研究機(jī)構(gòu)的規(guī)劃院所做。正是規(guī)劃手段上的先進(jìn)性，建筑設(shè)計(jì)風(fēng)格上的新奇性，以及規(guī)劃實(shí)施后城鎮(zhèn)建設(shè)”顯而易見”的政績，使其備受肩負(fù)政績考核壓力的地方政府官員的普遍歡迎。2。由于這類規(guī)劃源于西方，其規(guī)劃理念和規(guī)劃手

4、段均來自于西方居民的生產(chǎn)，生活需要，在中國的應(yīng)用也主要在大中城市，這就導(dǎo)致了規(guī)劃與中國小城鎮(zhèn)的地方發(fā)展實(shí)際不適應(yīng)的問題。這種不適應(yīng)性主要表現(xiàn)為:(1)規(guī)劃對土地和資金的高消耗與小城鎮(zhèn)建設(shè)用地和可用財(cái)力稀缺的矛盾。(2)小城鎮(zhèn)居民急需的公共服務(wù)改善被置于規(guī)劃的邊緣位置。小城鎮(zhèn)政府通常將難以表現(xiàn)政績的教育，醫(yī)療條件改善，以及垃圾處理，污水排放和自來水供給等公共品配置置于規(guī)劃的邊緣，至于街道店面背后和村莊內(nèi)的道路以及外來人口的居住和公共服務(wù)改善問題更是被置于規(guī)劃之外。(3)這類規(guī)劃常常造成當(dāng)?shù)匕傩盏纳a(chǎn)，生活的不便和地方生活風(fēng)貌的喪失。(三)規(guī)劃的內(nèi)容過度偏重經(jīng)濟(jì)增長，園區(qū)建設(shè)和招商引資目前，在我國

5、絕大部分小城鎮(zhèn)制定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，園區(qū)建設(shè)和招商引資已經(jīng)成為核心，規(guī)劃的內(nèi)容基本上在圍繞著”規(guī)劃園區(qū)，建設(shè)園區(qū)，招商引資”展開。這種不考慮土地供給狀況，產(chǎn)業(yè)吸納能力，環(huán)境承載水平等經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，一味單純依賴”圈地和招商引資”追求經(jīng)濟(jì)快速增長的規(guī)劃模式，給地方發(fā)展帶來了一系列的問題，尤其表現(xiàn)為:(1)造成部分不具招商優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)土地資源的大量浪費(fèi)和農(nóng)民利益的受損。(2)由于過度偏重”圈地”和招商造成了小城鎮(zhèn)公共資源的不合理配置，尤其忽略了當(dāng)?shù)匕傩盏木蜆I(yè)和公共服務(wù)需求的滿足。(3)阻礙了東部地區(qū)土地資源緊張的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長方式的自然轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級。在筆者最近的調(diào)研中，江蘇某鎮(zhèn)已將規(guī)劃中未

6、來10年的城市建設(shè)用地指標(biāo)用盡，且城鎮(zhèn)中企業(yè)和居民分布已經(jīng)相當(dāng)密集，居民新一輪住房翻新基本完畢，政府仍舊希望通過規(guī)劃修編獲取新的建設(shè)用地指標(biāo)，以繼續(xù)保持招商引資的優(yōu)勢;當(dāng)問及為何不考慮通過企業(yè)優(yōu)化升級，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式和盤活現(xiàn)有建設(shè)用地存量等途徑促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長時(shí)，當(dāng)?shù)匾晃皇屑壷鞴茴I(lǐng)導(dǎo)直言不諱地說:還是園區(qū)建設(shè)和招商引資(對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn))來得快啊!二，小城鎮(zhèn)規(guī)劃既存問題的成因分析(一)地方政府領(lǐng)導(dǎo)的”政績傾向”是不良規(guī)劃的主要誘因按照政治社會(huì)學(xué)理論，行政領(lǐng)導(dǎo)借助職能行為為自己最大限度地謀取政治資本是一種普遍傾向。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)借助規(guī)劃謀取政績的辦法很多。最簡便的方式就是按照上級政府業(yè)績考核的指

7、標(biāo)及其重要性制定規(guī)劃，使規(guī)劃能夠在其任期內(nèi)為順利完成這些指標(biāo)創(chuàng)造便利條件。這也是小城鎮(zhèn)規(guī)劃之所以普遍青睞園區(qū)規(guī)劃，忽視當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)和社會(huì)服務(wù)規(guī)劃的主觀原因所在。另一種最彰顯政績的方式就是通過規(guī)劃的實(shí)施向上級政府展示當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)面貌在任期內(nèi)的巨大變化。正是這種彰顯政績的傾向，使不符合地方發(fā)展實(shí)際的大廣場，大花園，大馬路，標(biāo)志性建筑物有了出現(xiàn)的可能。(二)”干部考核經(jīng)濟(jì)偏重模式”是政績規(guī)劃出臺的制度因素盡管我國近幾屆中央政府均十分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的統(tǒng)籌發(fā)展，尤其是新一屆中央政府領(lǐng)導(dǎo)人明確提出了”科學(xué)發(fā)展觀”和建設(shè)和諧社會(huì)的指導(dǎo)思想。但是，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的”經(jīng)濟(jì)增長觀”在我國各級政府領(lǐng)導(dǎo)人身上打上了深深

8、的烙印，加上改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的強(qiáng)烈刺激，使各級政府領(lǐng)導(dǎo)在制定本級經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)均帶有相當(dāng)程度的過度追求經(jīng)濟(jì)高速增長的傾向。筆者在江浙一帶調(diào)研時(shí)，一位主管地方發(fā)展的廳局級官員就曾說:只有發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，才能帶動(dòng)財(cái)稅增長，也才能促進(jìn)就業(yè)增加和公共服務(wù)改善。考核業(yè)績就是要考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成況。這種干部考核經(jīng)濟(jì)偏重模式帶給地方政府的影響，縣，鄉(xiāng)級政府主要領(lǐng)導(dǎo)深有體會(huì)。地方政府在制定規(guī)劃時(shí)之所以習(xí)慣依賴圈地和招商引資，也是事出無奈一方面，上級政府要考核，最看重的考核指標(biāo)是財(cái)稅和GDP增長等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而且往往是”一票制”;另一方面，園區(qū)建設(shè)和招商引資的經(jīng)濟(jì)效益最明顯。江蘇省某縣長上級政府要

9、對我們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，要求我鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)每年都得增長幾個(gè)點(diǎn)，財(cái)政收入也得同步增長，如果經(jīng)濟(jì)增長不上去就給予通報(bào)，嚴(yán)重的還得走人。所以，為了達(dá)標(biāo)就必須千方百計(jì)地招商引資，留住企業(yè)，不管什么類型的企業(yè)，不管它想要哪塊地。安徽某鎮(zhèn)長(三)”專家壟斷”是不良規(guī)劃形成的技術(shù)因素由于規(guī)劃自身的專業(yè)性，復(fù)雜性，技術(shù)性，規(guī)劃手段的先進(jìn)性，以及我國民眾疏于參與公共事務(wù)等眾多因素，長期以來，規(guī)劃，尤其是各種專項(xiàng)規(guī)劃被認(rèn)為是”專家的事情”。同時(shí)，由于小城鎮(zhèn)一級政府部門嚴(yán)重缺乏真正的規(guī)劃人才，這就使規(guī)劃專家的理念和建議很少受到質(zhì)疑，甚至對一些勞民傷財(cái)?shù)摹毖笠?guī)劃”還沾沾自喜。目前，我國小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，絕大多數(shù)由

10、高校的規(guī)劃研究院和專門的規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)所做，少部分為國外的規(guī)劃公司所做。這些規(guī)劃專家基本上長期生活在大，中城市，崇尚學(xué)理，重視復(fù)雜的現(xiàn)代化規(guī)劃手段的運(yùn)用，習(xí)慣于制作大，中城市的各項(xiàng)規(guī)劃，尤其是建設(shè)，交通，環(huán)保，能源，土地等專項(xiàng)規(guī)劃，對小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r缺乏足夠的了解，更難以在短期內(nèi)客觀，全面地掌握所要規(guī)劃的小城鎮(zhèn)的實(shí)際情況。(四)地方群眾參與缺失使規(guī)劃難以得到有效監(jiān)督在小城鎮(zhèn)規(guī)劃制定過程中，當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c缺失，是不良規(guī)劃形成的一個(gè)重要因素。在目前，我國小城鎮(zhèn)的規(guī)劃制定過程中，規(guī)劃基本上是當(dāng)?shù)卣薪o規(guī)劃機(jī)構(gòu)來做，主要參與者是當(dāng)?shù)卣芷傅囊?guī)劃專家和上級政府相關(guān)部門。當(dāng)?shù)厝罕娀旧咸幱凇彼?/p>

11、缺狀態(tài)”缺少知情權(quán)，缺少話語權(quán)，缺少表決權(quán)，缺少監(jiān)督權(quán)。正是缺少參與，才造成我國小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃一再出現(xiàn)諸多違反群眾利益，浪費(fèi)公共資源，忽略居民就業(yè)和社會(huì)服務(wù)改善等問題。三，政策建議(一)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)改革小城鎮(zhèn)干部考核模式 要想改變規(guī)劃制定中的這種急功近利，資源不合理配置和片面規(guī)劃的局面，就需要從根源上徹底轉(zhuǎn)變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的”經(jīng)濟(jì)增長觀”，改革干部考核體制上的經(jīng)濟(jì)考核偏重的模式，建立以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)的兼顧經(jīng)濟(jì)，就業(yè)，社會(huì)，環(huán)境等各方面指標(biāo)的全面的干部業(yè)績考核模式，尤其重視對就業(yè)機(jī)會(huì)增長，教育和醫(yī)療等公共服務(wù)的改善，以及治安和衛(wèi)生等生活條件改善的考核，使小城鎮(zhèn)政府職能從直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)

12、轉(zhuǎn)變到通過科學(xué)規(guī)劃來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，通過規(guī)劃來加強(qiáng)社會(huì)管理和改善公共服務(wù)，通過規(guī)劃來創(chuàng)造良好的市場環(huán)境上來。(二)組建一支多學(xué)科，廣背景，懂技術(shù)的規(guī)劃隊(duì)伍 改變當(dāng)前規(guī)劃隊(duì)伍構(gòu)成過于單一的局面可以從三方面著手。一是，上級主管規(guī)劃部門加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)規(guī)劃的參與。在小城鎮(zhèn)確定規(guī)劃單位之時(shí)，就積極指導(dǎo)和協(xié)助小城鎮(zhèn)選擇那些專業(yè)知識更全面，規(guī)劃背景更廣泛，對小城鎮(zhèn)發(fā)展情況更熟悉的規(guī)劃隊(duì)伍。二是，小城鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)對規(guī)劃知識的學(xué)習(xí)和轉(zhuǎn)變對規(guī)劃專家的選擇觀。小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只有懂得規(guī)劃知識才能科學(xué)參與規(guī)劃，明確提出建議并對專家意見進(jìn)行正確判斷，同時(shí)，也只有轉(zhuǎn)變那種”以價(jià)取人”和”以名取人”的”擇人觀”，確立”專業(yè)技術(shù)與本土知

13、識相結(jié)合，理論與實(shí)際相聯(lián)系”的全面擇人觀，才能保證小城鎮(zhèn)規(guī)劃的科學(xué)性和適用性。三是，充分保證當(dāng)?shù)厝罕妼σ?guī)劃制定的建議權(quán)，表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)。(三)建立規(guī)劃包含客觀，完整，明確的戰(zhàn)略發(fā)展思路的機(jī)制為保證小城鎮(zhèn)規(guī)劃制定的戰(zhàn)略指導(dǎo)性，筆者建議:第一，上級主管部門明確提出小城鎮(zhèn)規(guī)劃的制定必須首先確立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求。第二，為了保證戰(zhàn)略的科學(xué)性，完整性，明確性和指導(dǎo)性，建立一個(gè)由當(dāng)?shù)厝罕姡?guī)劃專家，地方工作人員和上級主管部門充分參與的戰(zhàn)略和規(guī)劃制定機(jī)制。第三，建立由上級主管部門，當(dāng)?shù)厝罕姾兔襟w等組成的，對小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃制定和實(shí)施的多方監(jiān)督機(jī)制。(四)加強(qiáng)規(guī)劃制定過程中的群眾參與和社會(huì)監(jiān)督當(dāng)?shù)?/p>

14、群眾參與是規(guī)劃能夠真正代表群眾利益的重要保障。盡管規(guī)劃制作的專業(yè)性和技術(shù)性相當(dāng)程度上限制了群眾參與的水平，但是，群眾可以參與規(guī)劃制定的途徑仍然很多。在參與形式上，有問卷調(diào)查，個(gè)案訪談等居民意愿了解方式，有公示，宣傳欄，宣傳單等告知居民方式，有意見欄，投票等居民意愿表達(dá)方式，有輿論監(jiān)督，法律監(jiān)督等社會(huì)監(jiān)督方式，還可以選派居民代表直接參與規(guī)劃制定的討論等。在參與方法上，可以根據(jù)規(guī)劃制定的不同階段，分別采用不同的方法保障當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c規(guī)劃，如:在資料收集階段，可以采用訪談和問卷形式;在發(fā)展戰(zhàn)略的制定階段，可以選派居民代表參加討論;在規(guī)劃文本確定前，可以采用公示和提意見的形式征求居民意見;在規(guī)劃實(shí)施時(shí)，可以采用舉報(bào)，投訴等方式糾正建設(shè)活動(dòng)中各種違反規(guī)劃管理的行為等。(五)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)干部的規(guī)劃培訓(xùn)，提高規(guī)劃管理水平 加強(qiáng)小城鎮(zhèn)干部的規(guī)劃培訓(xùn)，提高規(guī)劃管理水平，是制定科學(xué)，良好的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的一個(gè)基本環(huán)節(jié)。加強(qiáng)對小城鎮(zhèn)干部的規(guī)劃培訓(xùn)，提高規(guī)劃管理水平，可以從兩方面入手:第一